基層治理法治化為鄉(xiāng)村旅游護(hù)航

摘要：大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，也是引領(lǐng)中國(guó)式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效方式。基層治理法治化是全方位推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的重要保障環(huán)節(jié)，文章在基層治理法治化建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村旅游的影響的背景下，通過觀察甘肅省武威市天祝縣旅游景點(diǎn)Z，指出景點(diǎn)Z在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)和問題，以及形成這些風(fēng)險(xiǎn)和問題的原因，并從立法、執(zhí)法、司法三個(gè)層面的建設(shè)提出解決天祝縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題的實(shí)踐路徑，為民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供法律方面的保障，助力民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興法治化建設(shè)。

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，以鄉(xiāng)村旅游為代表的新興產(chǎn)業(yè)逐漸成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的具體發(fā)展措施之一。作為地域特色鮮明、旅游資源豐富的甘肅省，為大力發(fā)展全域旅游產(chǎn)業(yè)，出臺(tái)了一系列促進(jìn)旅游發(fā)展的地方性法規(guī)和行政規(guī)章；通過推動(dòng)基層治理法治化的方式提升基層治理能力水平，全方位提升當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的服務(wù)與保障水平，在各市縣推動(dòng)“旅游甘肅”的建設(shè)，在近年內(nèi)取得了一定成效。

然而，在現(xiàn)有的基層治理法治化的建設(shè)下，鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r是否真實(shí)地得以推進(jìn)和發(fā)展？在鄉(xiāng)村旅游的維度中，如何體現(xiàn)法律與社會(huì)之間的相互影響和作用？為解釋上述問題，文章以甘肅省天祝縣景點(diǎn)Z草原作為觀察對(duì)象，探尋基層治理法治化對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展建設(shè)的關(guān)系與影響，在法治的軌道下提出對(duì)景點(diǎn)Z的改進(jìn)和發(fā)展建議。

景點(diǎn)Z的發(fā)展現(xiàn)狀

景點(diǎn)Z位于天祝縣域西北部，距縣城40km。西、南面以馬牙雪山為靠山，北面以烏鞘嶺為屏障，東面與松山草原遙遙相望，金強(qiáng)河縱流全境，地勢(shì)開闊、草原廣袤、水草豐美，高原牧場(chǎng)特色十分鮮明。天祝白牦牛和甘肅高山細(xì)毛羊群隨處可見。地勢(shì)平緩、地域遼闊、景色秀麗，是放牧、游玩、賽馬的理想場(chǎng)所。現(xiàn)今，有許多游客在夏季炎熱時(shí)節(jié)慕名前來游玩，當(dāng)?shù)匾岔槕?yīng)市場(chǎng)需求，已經(jīng)形成一定程度的發(fā)展規(guī)模，但景點(diǎn)Z仍存在許多法律糾紛的風(fēng)險(xiǎn)與問題。

土地使用性質(zhì)不明晰

1.土地使用需求沖突

景點(diǎn)Z原先只是作為當(dāng)?shù)啬撩竦南募灸翀?chǎng)，優(yōu)先保障草場(chǎng)的承包和放牧的需求和畜牧收入，近年來，該地區(qū)開始作為旅游景區(qū)進(jìn)行開發(fā)，雖然為當(dāng)?shù)啬撩駧砹诵碌慕?jīng)濟(jì)收入來源，但尚未從根本上改變牧民的主要收入結(jié)構(gòu)。同時(shí)，由于牧民的土地使用需求與景區(qū)的土地利用之間存在一定的協(xié)調(diào)問題，這使得相關(guān)問題變得更加復(fù)雜，也在一定程度上給鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

2.土地使用權(quán)不明晰

根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》的規(guī)定，草原的所有權(quán)屬于國(guó)家或集體。草原的使用權(quán)可通過承包的方式確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織。使用草原的單位或組織，應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的義務(wù)。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法轉(zhuǎn)讓。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務(wù)。在草原權(quán)屬爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設(shè)施。這些規(guī)定是對(duì)草原的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用和保護(hù)，但作為游客和民眾對(duì)法律規(guī)定的了解有限，是無法了解所有權(quán)人、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)單位或組織等與草原土地使用權(quán)人的相關(guān)信息，這也增加了景點(diǎn)Z出現(xiàn)糾紛時(shí)確定責(zé)任方的難度。

3.使用權(quán)能的認(rèn)定沖突

我國(guó)的《中華人民共和國(guó)草原法》旨在保障草原的生產(chǎn)生活和基本使用，當(dāng)草原作為旅游景點(diǎn)時(shí)，出現(xiàn)旅游的法律糾紛是通過《中華人民共和國(guó)旅游法》等進(jìn)行規(guī)制的，當(dāng)草原同時(shí)兼具旅游景點(diǎn)和草原生產(chǎn)生活使用的性質(zhì)之時(shí)，認(rèn)定糾紛性質(zhì)較難。

周期性突出

景點(diǎn)Z是一種周期性循環(huán)的旅游景點(diǎn)，景點(diǎn)Z的價(jià)值量是波動(dòng)的，當(dāng)夏季逐漸結(jié)束，其旅游景點(diǎn)能提供的價(jià)值逐漸減少，只能在相應(yīng)的周期和旅游季期間才能發(fā)揮其旅游收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用。季節(jié)不同導(dǎo)致周圍環(huán)境產(chǎn)生變化，其景點(diǎn)范圍不能準(zhǔn)確界定，導(dǎo)致《中華人民共和國(guó)旅游法》等相關(guān)法律難以確定規(guī)制對(duì)象及范圍，這種周期性特征更難以進(jìn)行糾紛的定性和解決。

缺乏有效監(jiān)管

景點(diǎn)Z缺乏有效的監(jiān)管措施和綜合性治理。如為游客設(shè)置停車場(chǎng)，但缺少注意事項(xiàng)和警示標(biāo)注，停車區(qū)和非停車區(qū)劃分不明顯，旅游區(qū)和非旅游區(qū)的設(shè)置不明晰；垃圾桶的垃圾未及時(shí)清理，時(shí)而出現(xiàn)外溢情況；景點(diǎn)Z在草原內(nèi)有草場(chǎng)劃分的鐵柵欄，但并未標(biāo)注鐵柵欄的具體設(shè)置原因和用途，并未對(duì)游客乃至有效的說明和提示義務(wù)。

問題的成因

鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃推進(jìn)力度不足

1.全域旅游意識(shí)執(zhí)行不足

近幾年，天祝縣根據(jù)本省的旅游宣傳指示，將旅游發(fā)展建設(shè)實(shí)行“步驟化”“具體化”，出臺(tái)了《武威市“十四五”旅游業(yè)發(fā)展實(shí)施方案》《武威市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》等具體計(jì)劃，雖取得了一定成效，但執(zhí)行力不足，收效欠佳。地方政策對(duì)鄉(xiāng)村旅游的制度要求與景區(qū)實(shí)際經(jīng)營(yíng)層面，仍存在不少未解決的爭(zhēng)議問題，這些都經(jīng)歷了復(fù)雜的權(quán)責(zé)分配過程。當(dāng)前法治意識(shí)的不足，一定程度上影響了全域旅游意識(shí)的有效執(zhí)行，進(jìn)而可能帶來旅游糾紛風(fēng)險(xiǎn)的上升。

2.鄉(xiāng)村旅游缺乏科學(xué)規(guī)劃

“理論是一回事，實(shí)踐又是另外一回事”。基本的公共旅游設(shè)施才開始啟動(dòng)保障建設(shè)，不符合上位規(guī)劃的建設(shè)要求；在旅游規(guī)劃方面，地區(qū)的總體規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)水平的現(xiàn)實(shí)狀況出現(xiàn)了不兼容的狀況。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的總體過程中，并未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，這無疑給旅游景點(diǎn)Z的發(fā)展帶來更多問題。

基層服務(wù)體系缺乏

在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的過程中，資金、人才以及全面有效的服務(wù)也是重要的組成部分。目前，景區(qū)Z的基層服務(wù)和保障方面的工作水平還需進(jìn)一步提升，但現(xiàn)已進(jìn)入了發(fā)展的“瓶頸期”。

1.鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低

景區(qū)Z的基礎(chǔ)設(shè)施配置勉強(qiáng)達(dá)到基本水平，旅游季時(shí)期，專門的停車場(chǎng)、公廁等配套設(shè)施標(biāo)注不明確，建設(shè)不足，導(dǎo)致停車位置和數(shù)量不能滿足游客的基本需求，這些問題在景區(qū)Z、整個(gè)甘肅的鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)都有類似問題，如果不提升基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，只會(huì)進(jìn)入惡性循環(huán)的狀態(tài)。

2.鄉(xiāng)村旅游土地要素保障不到位

當(dāng)?shù)貙?duì)景區(qū)Z的土地要素保障并不到位，一方面，當(dāng)前景區(qū)Z的草地屬國(guó)家所有，但在此基礎(chǔ)上做旅游開發(fā)，導(dǎo)致土地的使用性質(zhì)出現(xiàn)旅游開發(fā)和草場(chǎng)放牧之間識(shí)別不明。目前，草原鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，景區(qū)Z的土地尚未得到充分有效的利用，仍有較大的優(yōu)化空間。另一方面，由于草地本身的特殊性，同一塊草地是由不同的經(jīng)營(yíng)者和承包者去承包和使用，在承包和使用方面更容易產(chǎn)生草地使用糾紛。一旦解決糾紛方式并不完善，很容易引發(fā)草場(chǎng)糾紛。在不能確認(rèn)責(zé)任人的情況下，哪怕發(fā)生了糾紛都難以厘清責(zé)任方和糾紛性質(zhì)。

基層治理法治保障不完備

1.立法層面的滯后

翻閱整個(gè)甘肅省關(guān)于旅游和草地、土地資源相關(guān)的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，以及《中華人民共和國(guó)旅游法》《中華人民共和國(guó)草原法》等相關(guān)國(guó)家法律文件，《甘南藏族自治州旅游條例》中對(duì)農(nóng)田、草原等土地與旅游的保障做了規(guī)定，但在針對(duì)游客行為的規(guī)范及相應(yīng)處罰措施方面，仍有進(jìn)一步細(xì)化和完善的空間。《甘肅省草原保護(hù)條例》中規(guī)定了“開發(fā)草場(chǎng)應(yīng)遵循保護(hù)環(huán)境的準(zhǔn)則”，體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視。然而在具體條款中，對(duì)于旅游導(dǎo)致的環(huán)境污染以及其他問題，在過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定和解決的措施以及后續(xù)開發(fā)等方面，仍有進(jìn)一步完善和細(xì)化的必要。目前，《中華人民共和國(guó)旅游法》在游客行為規(guī)范及相關(guān)處罰方面，缺少翔實(shí)的規(guī)定，這在一定程度上給執(zhí)法工作帶來挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，以更好地適應(yīng)旅游市場(chǎng)發(fā)展的需求，為執(zhí)法工作提供更充分的依據(jù)。在推進(jìn)“全域旅游”的法治模式過程中，如何更具體地通過法治手段進(jìn)行保障和體現(xiàn)，仍需進(jìn)一步深入研究和探索。因此，需要進(jìn)一步完善旅游法律法規(guī)體系，以更好地適應(yīng)旅游行業(yè)的發(fā)展。

2.執(zhí)法層面的缺失

在草原保護(hù)方面，當(dāng)?shù)爻雠_(tái)了一系列地方性法規(guī)，對(duì)當(dāng)?shù)芈眯兄挟a(chǎn)生糾紛進(jìn)行調(diào)解。但在景點(diǎn)Z的管理工作中，公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用未得到充分發(fā)揮，地方性法規(guī)和具體制度有待進(jìn)一步完善。《甘肅省草原條例》規(guī)定：在草原上開展經(jīng)營(yíng)性旅游活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，并不得侵犯草原所有者、使用者和承包經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，不得破壞草原植被。《甘肅省天祝藏族自治縣草原條例》第四條規(guī)定：村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織、支持農(nóng)牧民進(jìn)行草原保護(hù)、建設(shè)和合理利用。第三十三條規(guī)定了在草原上他人征用草原從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要征得牧民和政府的同意和建設(shè)用地的許可，雖然對(duì)旅游開發(fā)過程中出現(xiàn)環(huán)境污染的問題做出了相關(guān)的處罰規(guī)定和依據(jù)，但在涉及草原使用與游客之間糾紛的處理方面，相關(guān)的具體措施仍需進(jìn)一步完善。而在景區(qū)Z，當(dāng)?shù)氐哪撩窦仁遣菰氖褂谜撸彩遣菰某邪?jīng)營(yíng)者，同時(shí)作為旅游經(jīng)營(yíng)開發(fā)的直接責(zé)任人，然而，在牧民與游客之間產(chǎn)生糾紛時(shí)，目前尚未有足夠具體、可操作性強(qiáng)的法律依據(jù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)來有效應(yīng)對(duì)，這在一定程度上增加了執(zhí)法工作的難度。

3.司法層面的不足

從司法保障的角度而言，旅游景點(diǎn)糾紛中最為突出的是土地使用糾紛、游客人身損害賠償糾紛以及生態(tài)環(huán)境破壞的系列糾紛。在現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的保障體系中，相關(guān)的救濟(jì)渠道和司法保障機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。在天祝縣，目前尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)旅游糾紛的直接具體判決案例，景區(qū)Z內(nèi)也未明確展示通過司法途徑解決問題的聯(lián)系渠道和方式，司法保障手段的豐富性仍有提升空間。

基層治理法治建設(shè)意識(shí)不充分

提升法治建設(shè)的意識(shí)是保持法治建設(shè)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的前提，如果不能從根本層面認(rèn)識(shí)到基層治理法治化建設(shè)的重要性，且不能長(zhǎng)久堅(jiān)持下去，再多的政策和法律的制定也難以改善旅游景點(diǎn)的建設(shè)，與普通旅游景區(qū)相比，草原景區(qū)本身聯(lián)系渠道并不方便，更需要提升當(dāng)?shù)芈糜尉皡^(qū)法律糾紛“就地解決”的能力。

基層治理法治化推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的解決路徑

提升基層法治化建設(shè)水平

應(yīng)構(gòu)建一個(gè)由政府牽頭、發(fā)揮牧民及游客主觀能動(dòng)性、行業(yè)協(xié)會(huì)和第三方平臺(tái)監(jiān)督的自我管理和自我發(fā)展建設(shè)的良性治理機(jī)制，從根本上提升各個(gè)主體的法治意識(shí)，將法治化思維貫徹到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與建設(shè)的始終，將旅游景區(qū)的執(zhí)法水平納入基層治理考核機(jī)制。例如，在景點(diǎn)附近設(shè)立宣傳警示牌，在警示牌中標(biāo)明發(fā)表建議的郵箱、公眾號(hào)、電話等聯(lián)系渠道，確保在發(fā)生旅游糾紛后，第一時(shí)間能夠聯(lián)系到執(zhí)法部門。司法層面，提升司法保障形式的多樣性，暢通聯(lián)系渠道，并做好法治教育和宣傳工作，尤其是對(duì)旅游法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律的宣傳，將糾紛出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)，共同推動(dòng)旅游景區(qū)的法治化發(fā)展。

發(fā)揮當(dāng)?shù)啬撩竦闹饔^能動(dòng)性

政府的旅游管理體制要與當(dāng)?shù)卮迕褡灾沃贫扔袡C(jī)結(jié)合，牧民應(yīng)對(duì)草場(chǎng)具體界線的劃分做好明確的標(biāo)識(shí)，勸導(dǎo)游客不要跨越鐵柵欄，防止、減少當(dāng)?shù)啬撩窨赡墚a(chǎn)生的草場(chǎng)糾紛來源。激活景區(qū)Z的發(fā)展動(dòng)力，讓當(dāng)?shù)啬撩裰苯酉硎艿骄皡^(qū)發(fā)展的收益。開展提升當(dāng)?shù)啬撩穹ㄖ埔庾R(shí)的教育培訓(xùn)，形成牧民對(duì)景區(qū)的直接監(jiān)督，使牧民及時(shí)制止游客破壞旅游設(shè)施和污染環(huán)境的行為，避免旅游開發(fā)損害生態(tài)環(huán)境，可通過草場(chǎng)補(bǔ)貼或其他激勵(lì)形式補(bǔ)償當(dāng)?shù)啬撩瘛Ｌ嵘?dāng)?shù)啬撩駞⑴c景區(qū)經(jīng)營(yíng)建設(shè)的參與感和自豪感。

隨著鄉(xiāng)村振興的不斷深入，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展程度與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等指標(biāo)高度掛鉤，對(duì)基層社會(huì)治理體系和能力的執(zhí)行需求提出了更高的要求。基層治理法治化不能只停留在政府治理，還要更深一步指導(dǎo)并提升當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村旅游發(fā)展和建設(shè)。在立法、執(zhí)法、司法三個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)景區(qū)Z周邊地區(qū)的旅游法治保障，推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村旅游地區(qū)的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“協(xié)同視域下鄉(xiāng)村‘五治融合’的機(jī)理及機(jī)制研究”（23A0409）；湘西自治州法學(xué)會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“司法改革背景下基層法院隊(duì)伍建設(shè)的問題及對(duì)策——以湘西州為例”（ZSP2024147）。