冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)利益主體和價(jià)值鏈整合的法律優(yōu)化路徑研究

摘要：文章運(yùn)用田野調(diào)查、規(guī)范分析與比較研究相結(jié)合的方法，以西藏冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)為研究對(duì)象，深入探究其中涉及的法律問(wèn)題，并從規(guī)范供給和制度執(zhí)行兩個(gè)維度展開(kāi)剖析。研究發(fā)現(xiàn)，該產(chǎn)業(yè)面臨諸多困難，如采集費(fèi)用收取與優(yōu)惠政策落實(shí)存在問(wèn)題，語(yǔ)言障礙及信息傳達(dá)不暢阻礙政策執(zhí)行，以及法律明白人雖定位良好，但在落實(shí)中存在職責(zé)邊界模糊與能力建設(shè)斷層等情況。針對(duì)這些問(wèn)題，文章結(jié)合實(shí)際提出具體解決路徑，包括構(gòu)建法規(guī)教育體系以培養(yǎng)法治意識(shí)、推行社區(qū)共管以保護(hù)資源、明確監(jiān)管職責(zé)以及提升執(zhí)法能力等。筆者認(rèn)為，完善法律制度并創(chuàng)新管理機(jī)制，不僅有助于保護(hù)高原生態(tài)環(huán)境，還能推動(dòng)冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，從而為西藏自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“西藏”）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供法治保障。

引言

研究背景與意義

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《“十四五”全國(guó)種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提到，2020年，全國(guó)中藥材種植面積4 358萬(wàn)畝（約29 053.33平方千米）。隨著中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，中藥材消費(fèi)呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。隨著人們對(duì)健康和生活質(zhì)量的要求不斷提高，傳統(tǒng)中藥材市場(chǎng)逐漸受到關(guān)注并發(fā)展。蟲(chóng)草，作為一種具有珍貴藥用價(jià)值的中藥材，擁有廣泛的市場(chǎng)需求和商業(yè)潛力[1]。然而，在蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)鏈中，存在利益相關(guān)主體參與不均衡、產(chǎn)業(yè)鏈條不完善、法律規(guī)范缺失等一系列問(wèn)題，制約了蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

目前，對(duì)于蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)中的法治環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)研究，本項(xiàng)目將填補(bǔ)該領(lǐng)域的研究空白，涉及法律、民族學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，促進(jìn)學(xué)科交叉融合，為學(xué)術(shù)研究提供新的視角和方法。通過(guò)深入研究蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)主體參與和價(jià)值鏈整合，有助于拓展和豐富相關(guān)理論框架，為產(chǎn)業(yè)鏈整合提供理論支持，促進(jìn)蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)的法制化管理和規(guī)范化發(fā)展。本研究旨在在學(xué)術(shù)理論與實(shí)踐應(yīng)用之間取得良好的平衡，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)與社會(huì)的雙贏。

研究目的與方法

本研究通過(guò)法律優(yōu)化途徑，探討冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)中利益相關(guān)主體的參與與價(jià)值鏈整合，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益提升。第一，逐一分析冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)中的各利益相關(guān)主體，明確各方利益訴求及權(quán)責(zé)。第二，進(jìn)一步剖析冬蟲(chóng)夏草的價(jià)值鏈。第三，通過(guò)探討冬蟲(chóng)夏草企業(yè)的利益相關(guān)主體的參與與價(jià)值鏈，發(fā)現(xiàn)整個(gè)蟲(chóng)草行業(yè)現(xiàn)存的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足之處，并結(jié)合冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況和法律優(yōu)化途徑的研究成果，提出相應(yīng)的優(yōu)化途徑和政策建議。

針對(duì)冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性和多樣性，本文主要采取實(shí)地調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查和訪談等方法。首先，針對(duì)冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)相關(guān)從業(yè)者、消費(fèi)者或政府部門(mén)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，了解他們的態(tài)度、看法和需求。其次，采取訪談法和內(nèi)容分析法進(jìn)行輔助，與冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)的相關(guān)人士進(jìn)行深度訪談，探索其經(jīng)驗(yàn)、觀點(diǎn)和看法，獲取詳細(xì)的信息和案例資料。最后，通過(guò)對(duì)政策文件、專家訪談等材料的深入解讀和分析，探討冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，挖掘背后的深層次原因和影響因素，揭示冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)、市場(chǎng)規(guī)模以及利益相關(guān)主體之間的關(guān)系等重要信息，為決策制定提供科學(xué)依據(jù)。綜合運(yùn)用以上研究方法，可以全面深入地探討冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題與挑戰(zhàn)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策制定提供科學(xué)依據(jù)和決策支持。

冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)概述

冬蟲(chóng)夏草有悠久的藥用歷史，在我國(guó)主要分布于高海拔地區(qū)。20世紀(jì)以來(lái)，科研人員對(duì)冬蟲(chóng)夏草的研究逐漸深入，開(kāi)始對(duì)其生長(zhǎng)環(huán)境、藥理作用、化學(xué)成分等進(jìn)行系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)冬蟲(chóng)夏草具有免疫調(diào)節(jié)、抗氧化、抗腫瘤、降血糖和降血脂等多種藥理活性和作用。隨著對(duì)冬蟲(chóng)夏草藥用價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷提高和市場(chǎng)需求的增加，一些企業(yè)開(kāi)始涉足冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)，開(kāi)展冬蟲(chóng)夏草的采集、加工和銷(xiāo)售等業(yè)務(wù)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐漸形成，主要集中在青海、西藏、四川等冬蟲(chóng)夏草主產(chǎn)區(qū)，形成了以當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民采集、企業(yè)收購(gòu)加工和銷(xiāo)售為主要模式的產(chǎn)業(yè)鏈[2]，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民也帶來(lái)了物質(zhì)上的保障和經(jīng)濟(jì)上的收益，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。近年來(lái)，冬蟲(chóng)夏草市場(chǎng)熱度高漲，蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)也逐漸受到國(guó)際市場(chǎng)的關(guān)注和認(rèn)可，冬蟲(chóng)夏草成為我國(guó)中藥材出口的重要品種之一，且我國(guó)已成為出產(chǎn)冬蟲(chóng)夏草的主要國(guó)家。

國(guó)家層面，冬蟲(chóng)夏草資源的管理受到多部法律法規(guī)的嚴(yán)格監(jiān)管和保護(hù)[3]?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》為所有自然資源的保護(hù)奠定了基礎(chǔ)性框架，而《中華人民共和國(guó)草原法》則具體規(guī)定了草原資源的利用和保護(hù)措施，確保草原生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?！赌羺^(qū)土地管理?xiàng)l例》進(jìn)一步細(xì)化了牧區(qū)土地的使用和管理規(guī)定。《野生植物保護(hù)條例》明確將冬蟲(chóng)夏草列入國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物，列明了野生植物的保護(hù)職責(zé)及措施，各地政府為規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源的開(kāi)發(fā)利用，制定了相應(yīng)的管理辦法，包括《西藏自治區(qū)冬蟲(chóng)夏草采集管理暫行辦法》和《西藏自治區(qū)冬蟲(chóng)夏草交易管理暫行辦法》等，各地區(qū)也在實(shí)務(wù)中不斷更新實(shí)施細(xì)則，詳細(xì)規(guī)定了冬蟲(chóng)夏草采集和交易過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)。

冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)利益主體及其法律問(wèn)題分析

蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)主體分析

冬蟲(chóng)夏草的采集主體主要為產(chǎn)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用?，采集活?dòng)是其重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源之一[4]。采集環(huán)境集中于高海拔的草甸、灌叢等生態(tài)脆弱區(qū)域。傳統(tǒng)的采集方式主要依賴人工挖掘，這種方式雖然能夠保證冬蟲(chóng)夏草的完整性，但對(duì)土壤結(jié)構(gòu)和植被破壞較大。冬蟲(chóng)夏草的采集具有明顯的季節(jié)性，一般集中在每年的五至七月。其產(chǎn)量受到多種因素影響，包括氣候條件、生態(tài)環(huán)境變化以及采集強(qiáng)度等。近年來(lái)，由于過(guò)度采集和生態(tài)修復(fù)不力，冬蟲(chóng)夏草的產(chǎn)量呈現(xiàn)出較不穩(wěn)定的趨勢(shì)。

冬蟲(chóng)夏草的銷(xiāo)售渠道較為廣泛，主要包括傳統(tǒng)的中藥材市場(chǎng)、專賣(mài)店、禮品店以及電子商務(wù)平臺(tái)。中藥材市場(chǎng)吸引了眾多批發(fā)商、零售商和終端消費(fèi)者。市場(chǎng)對(duì)冬蟲(chóng)夏草的需求主要源于其藥用價(jià)值和滋補(bǔ)功能。在國(guó)內(nèi)，消費(fèi)群體主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的中高收入人群，他們將冬蟲(chóng)夏草視為高端滋補(bǔ)品用于養(yǎng)生保健或禮品贈(zèng)送。此外，在國(guó)際市場(chǎng)上，隨著中醫(yī)藥文化的傳播，冬蟲(chóng)夏草也受到部分國(guó)外消費(fèi)者的關(guān)注，其價(jià)格受到多種因素影響，包括產(chǎn)量、質(zhì)量、市場(chǎng)需求、季節(jié)因素以及市場(chǎng)炒作等。由于冬蟲(chóng)夏草價(jià)格高昂且市場(chǎng)需求大，吸引了眾多企業(yè)和商家參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，除了產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)外，品牌形象、售后服務(wù)等也成為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重要因素[5]。

政府出臺(tái)了一系列政策法規(guī)來(lái)規(guī)范冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)其采集、加工和銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。政府通過(guò)建立自然保護(hù)區(qū)、實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程等措施，保護(hù)冬蟲(chóng)夏草的生長(zhǎng)環(huán)境，確保其資源的可持續(xù)利用。政府通過(guò)引導(dǎo)和支持，推動(dòng)冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)向深加工、高附加值方向發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。例如，政府鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，開(kāi)發(fā)冬蟲(chóng)夏草的深加工產(chǎn)品，如蟲(chóng)草含片、蟲(chóng)草膠囊、蟲(chóng)草口服液等，提升了產(chǎn)品的附加值。

冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈整合的法律問(wèn)題

筆者聚焦于西藏那曲市M村的冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)，對(duì)該地采集者以及政府相關(guān)部門(mén)工作人員進(jìn)行訪談，深入研究該地民眾及政府面臨的法律實(shí)踐困境以及其深層次原因。

冬蟲(chóng)夏草采集許可證的發(fā)放及費(fèi)用收取過(guò)程中體現(xiàn)出政策實(shí)行中的一些困難，在筆者的實(shí)地調(diào)研中，有約83%的村民將“植被修復(fù)費(fèi)”誤解為資源使用稅，反映出藏漢雙語(yǔ)政策解讀機(jī)制的缺失。民眾觀念里所謂的“蟲(chóng)草稅”實(shí)為植被修復(fù)費(fèi)，旨在保護(hù)與修復(fù)因采集活動(dòng)受損的生態(tài)環(huán)境。不同地區(qū)根據(jù)蟲(chóng)草長(zhǎng)勢(shì)與生態(tài)狀況，設(shè)定植被修復(fù)費(fèi)用，連同采集證手工費(fèi)，共同構(gòu)成了村民的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。值得注意的是，筆者了解到當(dāng)?shù)刎?cái)政局會(huì)將植被修復(fù)費(fèi)返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，專項(xiàng)用于購(gòu)置草皮等材料，旨在恢復(fù)沙漠化地區(qū)的生態(tài)平衡，體現(xiàn)了政府對(duì)生態(tài)修復(fù)的重視與投入[6]。對(duì)比新疆和田縣塔瓦庫(kù)勒鄉(xiāng)稅務(wù)干部主動(dòng)跟進(jìn)企業(yè)，上門(mén)宣傳政策，為納稅人量身定制服務(wù)、甘肅省武威市民勤縣科學(xué)技術(shù)局與林業(yè)草原局以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與當(dāng)?shù)睾献魃绾献鲗⒒哪馍惾匾?guī)范化栽培技術(shù)編輯成冊(cè)，向有志于發(fā)展荒漠肉蓯蓉產(chǎn)業(yè)的人群免費(fèi)贈(zèng)送，可為西藏各冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)區(qū)提供制度優(yōu)化參考。

2024年，政府結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更新了一系列靈活的管理措施，如11歲以下及60歲以上人群采集蟲(chóng)草時(shí)免交植被修復(fù)費(fèi)、為短期采集者提供臨時(shí)采集證，并免除其辦證手工費(fèi)、利用新技術(shù)更新采集證，實(shí)現(xiàn)掃碼可查等措施，旨在減輕村民的經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)規(guī)范采集活動(dòng)，提升工作人員能力，助推本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！断x(chóng)草采集責(zé)任書(shū)》等文件的簽署成為政府推進(jìn)蟲(chóng)草產(chǎn)業(yè)管理的重要手段，旨在強(qiáng)化相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)與安全教育，然而語(yǔ)言障礙與信息傳達(dá)不暢成為政策執(zhí)行的阻礙。在各種會(huì)議中，工作人員與村民間存在語(yǔ)言不通，導(dǎo)致信息傳遞效果不佳，即便有通曉當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言的工作人員參與，也常因?qū)Ｓ忻~翻譯不暢與轉(zhuǎn)達(dá)不明確導(dǎo)致信息失真，使得政策意圖難以被村民充分理解，也側(cè)面反映了基層工作人員的能力瓶頸在政策傳達(dá)中較為凸顯。盡管，基層工作人員定期接受各類法律培訓(xùn)，包括法治宣講、案例分享及專題講座等，但這些舉措的實(shí)際效果卻顯得力不從心。在筆者的調(diào)研中，一位工作人員說(shuō)到：“專家講的案例很多都是其他地區(qū)的，要是能用我們調(diào)解過(guò)的糾紛當(dāng)教材就好了?！边@種培訓(xùn)內(nèi)容與地方實(shí)踐的脫節(jié)，導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)“溫差”。究其原因，一方面在于培訓(xùn)內(nèi)容未能緊密結(jié)合地方特色與實(shí)際需求；另一方面，培訓(xùn)后的考核與成效追蹤機(jī)制缺失。這種狀況直接削弱了法律在基層的有效傳達(dá)與執(zhí)行力度[7]，成為制約冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)合法合規(guī)發(fā)展的隱形短板。在此問(wèn)題上，內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟采用“蒙漢術(shù)語(yǔ)對(duì)照手冊(cè)”以及內(nèi)蒙古自治區(qū)各地制定雙語(yǔ)（漢蒙文）草畜平衡明白卡并進(jìn)行發(fā)放解讀等做法，以期能為這些地區(qū)提供借鑒。

為積極響應(yīng)國(guó)家關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的號(hào)召，M村也嘗試通過(guò)賦予本地一些具有一定法律素養(yǎng)或訴訟經(jīng)驗(yàn)者“法律明白人”的身份標(biāo)識(shí)，期望以此推動(dòng)基層法律意識(shí)的普及與法治環(huán)境的改善[8]。然而，筆者在對(duì)M村的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“法律明白人”的角色定位雖好，但在落實(shí)中體現(xiàn)為缺乏具體的職責(zé)設(shè)定與工作安排，導(dǎo)致其更多停留在名義授予階段，未能實(shí)質(zhì)性融入地方治理與法律咨詢中，這無(wú)疑使得其潛在效用大打折扣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，M村的制度缺陷主要體現(xiàn)在職責(zé)邊界模糊和能力建設(shè)斷層方面，M村既無(wú)崗位說(shuō)明書(shū)等文件，也未建立與人民調(diào)解員、村民委員會(huì)的協(xié)同機(jī)制，有超一半的“法律明白人”自述看得懂條文但講不清道理。對(duì)此，可以參考學(xué)習(xí)甘肅省張掖市的做法，該市在對(duì)3 000余名“法律明白人”的培養(yǎng)過(guò)程中，通過(guò)建立“三定三評(píng)”機(jī)制（定職責(zé)清單、定服務(wù)網(wǎng)格、定考核標(biāo)準(zhǔn)；群眾測(cè)評(píng)、司法所考評(píng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜評(píng)）有效破解了角色虛化問(wèn)題。

冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)利益主體和價(jià)值鏈整合的法律優(yōu)化路徑

法規(guī)教育體系構(gòu)建與法治意識(shí)培養(yǎng)

應(yīng)強(qiáng)化政務(wù)公開(kāi)的透明度，通過(guò)藏語(yǔ)宣講、法律明白人等渠道，加強(qiáng)各類費(fèi)用政策的解釋與宣傳。考慮家庭規(guī)模與經(jīng)濟(jì)壓力，設(shè)計(jì)更為靈活的政策，如家庭減免、按家庭成員數(shù)量分級(jí)征收等，減輕多子女家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)公平與關(guān)懷[9]。

資源保護(hù)

政府在冬蟲(chóng)夏草采集管理與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中已采取了多項(xiàng)積極舉措，效果良好。強(qiáng)化多語(yǔ)種溝通與信息傳遞機(jī)制，確保政策細(xì)節(jié)準(zhǔn)確傳達(dá)至每位村民。加強(qiáng)對(duì)非正式市場(chǎng)的引導(dǎo)與規(guī)范，通過(guò)政策宣講、市場(chǎng)教育等方式，提升采集者的法律意識(shí)與市場(chǎng)規(guī)范意識(shí)，促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展。生態(tài)教育與意識(shí)提升應(yīng)納入政策規(guī)劃，通過(guò)開(kāi)展生態(tài)教育項(xiàng)目，提升村民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償與資源可持續(xù)利用的認(rèn)識(shí)，激發(fā)其主動(dòng)參與生態(tài)保護(hù)的意識(shí)與行動(dòng)。構(gòu)建和諧的采集環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)與村民利益雙贏的關(guān)鍵。

明確監(jiān)管職責(zé)，提升執(zhí)法能力

在冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)中，涉及到的監(jiān)管部門(mén)主要有市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、林業(yè)和草原部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)等。在實(shí)踐中，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。青藏高原地屬偏遠(yuǎn)地區(qū)，此類地區(qū)采集者大多未受過(guò)義務(wù)教育、通曉民族方言口語(yǔ)，未掌握民族方言的書(shū)寫(xiě)以及國(guó)家普通話應(yīng)用[10]，因此，更應(yīng)著重定期組織此類地區(qū)執(zhí)法人員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其對(duì)冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)的熟悉程度和執(zhí)法操作技能，并且能夠完成精確的上傳下達(dá)。

通過(guò)以上措施，可以進(jìn)一步明確各部門(mén)職責(zé)分工，避免工作內(nèi)容的重疊或監(jiān)管空白，提高效率，確保法律法規(guī)等得到有效執(zhí)行，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

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西藏大學(xué) 2024 年度研究生“高水平人才培養(yǎng)計(jì)劃”項(xiàng)目“冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)業(yè)利益主體和價(jià)值鏈整合的法律優(yōu)化路徑研究”（項(xiàng)目號(hào)：2022-GSP-S138）階段性成果。