堅持法律監督憲法定位加強刑事立案和偵查活動監督

編者按：2024年4月，最高檢發布“尹某某等人詐騙立案監督案”等5件案例（檢例第213—217號）作為第五十三批指導性案例，這是目前最高檢發布的唯一一批以“立案和偵查活動監督”為主題的指導性案例。為充分發揮案例的引領和示范作用，助推檢察機關依法、充分、規范履行立案監督、偵查活動監督職責，本刊特約請最高檢普通犯罪檢察廳對本批指導性案例進行整體解讀，案件承辦檢察官圍繞案件辦理的要點、難點、啟示等予以分析，以饗讀者。為方便閱讀，特附相關案例二維碼，掃碼即可閱讀。

摘 要：人民檢察院對刑事訴訟立案和偵查活動的監督是憲法法律賦予檢察機關的職責使命，是中國特色社會主義檢察制度區別于其他法治體系檢察制度的突出優勢。人民檢察院應當依法、充分、規范履行監督職責，充分行使人民檢察院調查核實、退回補充偵查、自行補充偵查等權力；及時發現和糾正公安機關立案、偵查環節違法行為，依法排除非法獲取的證據材料；及時糾正遺漏同案犯罪嫌疑人和犯罪罪行，確保刑事案件事實清楚、證據確實充分、法律適用正確，有效實現刑事訴訟法保證刑法的正確實施，懲罰犯罪，保護人民，保障國家安全和社會公共安全，維護社會主義社會秩序的立法目的。

關鍵詞：立案監督 偵查活動監督 調查核實 糾正違法

黨的二十大報告強調，要“強化對司法活動的制約監督，促進司法公正”“加強檢察機關法律監督工作”［1］?！吨泄仓醒腙P于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，要“健全公正執法司法體制機制”“確保執法司法各環節全過程在有效制約監督下運行”。要“堅持正確人權觀，加強人權執法司法保障，完善事前審查、事中監督、事后糾正等工作機制，完善涉及公民人身權利強制措施以及查封、扣押、凍結等強制措施的制度。”《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》更是對檢察機關強化對刑事立案和偵查活動的監督提出了明確的要求。

為貫徹落實黨中央決策部署精神，切實履行好憲法法律賦予檢察機關的法律監督職責，依法、充分、規范開展立案和偵查活動監督工作，以高質效的監督履職落實“高質效辦好每一個案件”的基本價值追求，2024年5月，最高檢以立案和偵查活動監督為主題，印發了第五十三批指導性案例。為準確理解和適用該批指導性案例，現對案例發布背景、意義和主要內容進行解讀。

一、案例選編背景

我國《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑訴規則》）等法律、司法解釋規定，人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，或者不應當立案偵查而立案偵查的，應當要求公安機關說明不立案或者立案的理由；認為公安機關不立案或者立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案或者撤銷案件。人民檢察院對公安機關偵查活動中存在刑訊逼供、非法取證、違法適用強制措施和查封扣押凍結等強制性偵查措施等違法行為，以及存在遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形的，應當依法提出監督糾正意見。以上刑事立案監督和偵查活動監督的制度設計，對規范偵查機關具體偵查行為、確保訴訟程序合法有效、保證刑法統一正確實施、實現懲罰犯罪和保障人權目標等具有重要意義。

從近些年的實踐情況看，偵查機關立案環節違反法律規定錯誤立案或者不立案、立案后長期“掛案”、超范圍超期限采取查封扣押凍結等強制性偵查措施、刑訊逼供、違反程序法規定非法收集調取證據等偵查違法行為仍時有發生，嚴重損害司法公正、司法公信和司法權威，需要檢察機關更好發揮職能作用，及時予以監督糾正。而與此同時，檢察機關自身也存在監督線索發現難、調查核實難、監督糾正難；偵查監督工作開展不及時、不到位、不規范；檢察官能力、水平不能滿足高質效監督履職需要等制約偵查監督工作高質量發展等亟待解決的突出問題。

為加強對刑事立案監督和偵查活動監督的指導，最高檢于2021年組織開展了第一屆全國檢察機關優秀立案和偵查活動監督案例評選活動，經省級院初評、最高檢調卷審查、集中復評和專家終評，評選出“十大優秀立案監督案例”和“十大優秀偵查活動監督案例”。隨后，我們從這些優秀案例中，選取了具有突出指導意義的部分案例，編纂了本批指導性案例。

二、指導思想和案例特點

（一）指導思想

編纂第五十三批指導性案例總的指導思想，堅持以習近平法治思想為指導，聚焦偵查監督本職本源，通過具體案例中的監督履職過程，引導、指導刑事檢察官提升監督意識、樹立正確理念、提升監督能力水平。

一是提升監督意識，依法充分履行立案和偵查活動監督職責。人民檢察院是憲法法律規定的法律監督機關，各級檢察院檢察官都應當注重提升自覺履行偵查監督職責的意識，在各類案件辦理中，依法充分開展監督工作，及時發現并糾正偵查違法，高質效辦好每一個案件，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

二是樹立正確理念，規范開展立案和偵查活動監督工作。監督履職過程中，要摒棄為監督而監督、為數據而監督；監督就是制發文書、就是找茬糾錯的錯誤認識和做法。應當圍繞協同提升刑事案件辦理質量、協同提升公安執法規范化水平和檢察監督能力、共同實現懲罰犯罪與保障人權并重的目標，規范、有效開展監督工作。

三是提升監督能力水平，用足用好調查核實權。開展立案監督和偵查活動監督，應當對監督事項、監督線索開展充分、扎實的調查核實工作，有效提升監督意見的準確性和監督權威。

（二）案例特點

第五十三批指導性案例是目前最高檢發布的唯一一批以“立案和偵查活動監督”為主題的指導性案例。本批次指導性案例的重點，不在于就法律、特別是實體法的理解和適用提供指導，不側重解決罪與非罪、此罪與彼罪等定罪量刑和刑事政策把握問題，而是聚焦檢察機關開展立案和偵查活動監督工作中，亟待加強的履職短板和需要進一步明確和強調的程序性問題，以指導性案例的方式，指導、提示檢察官如何在現有的法律框架下，依法、充分、規范履行立案監督、偵查活動監督職責。因此，相較于其他指導性案例，本批次指導性案例重點發揮的作用，不是作為辦理類似案件時應當參照適用的“司法規則”和“準司法解釋”，而是作為檢察官在辦理偵查監督案件時參考、學習的方法、理念樣版。

基于這一特點和定位，本批案例采取了與其他指導性案例不同的撰寫方式。比如，在“基本案情”部分，一方面為了避免原案案情與監督履職后查明的案情混同、重復，影響讀者理解，一方面也是為了突出監督履職后取得的積極成效，本批案例的“基本案情”定位為“檢察機關履行監督職責前的案件情況”，主要寫明監督線索發現前的案件辦理情況和主要背景，而將監督履職后的全案查辦情況，特別是法院裁判情況等，在“檢察機關履職過程”中的“監督結果”部分予以體現。

再比如，“檢察機關履職過程”部分的主體結構上，主要按照線索發現、調查核實、監督意見、監督結果的邏輯主線編纂案例主體內容，力求把發現、核實、糾正偵查違法的全過程交待清楚，幫助檢察官更好理解、掌握監督履職的方式方法。在此基礎上，各案例還根據自身特點，增加了跟蹤督促、排除非法證據、自行補充偵查、建章立制等內容，目的也是幫助檢察官準確、全面掌握類案監督履職的重點、要點。

三、選編考慮和指導意義

（一）尹某某等人詐騙立案監督案（檢例第213號）

本案例是全國檢察機關優秀立案和偵查活動監督案例評選活動“十大優秀立案監督案例”的第一名。選編該案例作為指導性案例，主要針對的是長期困擾偵查監督工作的監督線索發現難、調查核實難、監督糾正難這“三大難”問題中的調查核實難問題。

人民檢察院的調查核實職能，最早見于2012年修訂后《刑事訴訟法》的第55條，該條第一次在法律層面中明確規定，“人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實。對于確有以非法方法收集證據情形的，應當提出糾正意見；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！彪S后，最高檢在2012年制定的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《刑訴規則（試行）》）中，對檢察機關如何開展調查核實工作進行了細化。如，第70條規定了訊問、詢問、調取錄音錄像等證據材料、進行傷情鑒定等8種調查核實方式。并在第556條專門規定了人民檢察院立案監督工作中開展調查核實的方式包括“查閱、復制公安機關刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養等相關法律文書及案卷材料”。

2018年修訂的《人民檢察院組織法》吸收了《刑事訴訟法》《刑訴規則（試行）》關于調查核實權的規定，在第21條第1款明確：人民檢察院行使法律監督職權，可以進行調查核實，有關單位應當予以配合。此后修訂的《刑訴規則》，對人民檢察院的調查核實制度作了進一步完善，特別是在第十三章“刑事訴訟法律監督”第551條第2款豐富了調查核實的手段，規定人民檢察院對于涉嫌違法的事實，可以采取十種方式進行調查核實。

以法律、司法解釋對檢察機關開展調查核實工作作了授權性規定，但在監督實踐中，特別是“捕訴一體”機制改革后，一方面一線檢察官大部分時間、精力被作為“硬任務”的捕訴案件占用，無力及時、有效地開展機動性更強的調查核實工作；另一方面，新入額檢察官不會調查核實、不敢調查核實、不善調查核實的能力短板突出，已經成為影響檢察機關監督履職的突出問題。

針對這一問題，中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》特別強調，檢察機關“進一步提升法律監督效能”，首先是“要加強對監督事項的調查核實工作，精準開展法律監督?！币虼?，我們從“十大優秀立案監督案例”和“十大優秀偵查活動監督案例”中，選擇了調查核實使用手段最充分、發揮作用最突出、取得效果最顯著的“尹某某等人詐騙立案監督案”作為本批案例中的“第一案”。

在該案辦理過程中，桂林市檢察院為依法、準確履行立案監督職責，充分、有效地開展了聽取申請人及其代理律師意見，核實工程建設、工程款支付情況；詢問公安機關偵查人員；調取民事訴訟卷宗材料和地基樁設計圖、施工合同、抽樣質檢報告、工程結算單等；調取原地質、水文勘測資料、渣土運輸審批記錄等書證；詢問勘測工程師、承運渣土司機等相關施工人員；實地勘測工程現場和傾倒渣土現場；委托相關專業機構對實際工程量和工程造價進行鑒定等調查核實工作。

通過開展以上扎實、有效的調查核實工作，確保了此后的立案監督案件立得住、查得透、訴得出、判得下，取得了良好的政治效果、法律效果、社會效果。這也是該案例最突出、最重要的指導意義。

此外，還有兩點指導意義需要特別強調。一是證據合法性的問題。人民檢察院在開展立案監督調查核實過程中獲取的證人證言、被害人陳述、書證等證據材料，在監督立案并移送公安機關后，要督促公安機關依照法定程序，對相關證據材料予以收集固定，轉化為符合法定證據形式、符合證據收集調取程序的在案證據，確保證據的合法性。二是跟蹤引導的問題。監督實踐中，部分經監督立案的案件，公安機關可能存在怠于偵查、消極偵查等影響案件偵辦質效的問題。檢察機關應當充分發揮偵監協作機制作用，對監督立案的案件持續跟蹤，督促公安機關及時開展偵查取證工作，充分發揮提前介入、案件會商等機制作用，對證據收集、事實認定、案件定性等提出意見建議，推動公安機關及時、有效開展偵查工作，協同履行好懲罰犯罪的職責使命。

（二）郭某甲、林某甲拒不執行判決、裁定立案監督案（檢例第214號）

選編該案例的主要考慮，一是指導各級檢察院充分履行法律監督職責，助力解決法院“執行難”問題；二是指導各地以檢察一體、綜合履職的方式破解監督線索發現難、調查核實難、監督糾正難的問題。特別是在涉及民事司法領域的拒不執行判決、裁定罪、虛假訴訟罪等類型案件的立案監督時，應當充分發揮民事檢察部門在民事裁判、執行領域的專業優勢，與刑檢部門形成工作合力，及時發現監督線索、有效開展調查核實、依法提出監督意見、綜合履行監督責任。

1. 關于線索發現?！皺z察一體”是中國特色社會主義檢察制度的突出優勢，人民檢察院開展監督工作，應當充分發揮監督一體機制作用。在開展民事檢察，特別是民事執行活動檢察監督工作時，及時發現、移送涉嫌拒不執行判決、裁定犯罪線索。該案的監督線索，最早是當事人向人民檢察院提出的民事執行監督申請。福清市檢察院控告申訴檢察部門在受理并審查相關證據材料，聽取申請人意見后，認為當事人的申請符合民事檢察監督的受理范圍，遂于3個工作日內將案件材料移送民事檢察部門辦理。民事檢察部門受理審查后，發現該案可能涉嫌構成拒不執行判決、裁定罪，為依法、準確開展監督工作，福清市檢察院充分發揮“檢察一體”優勢，依托院內建立的調查核實機制，從民事檢察、檢察偵查部門抽調人員，成立專門的聯合辦案組，對監督線索開展了調查核實工作。

2. 關于綜合履職?！皥绦须y”是司法實踐中長期存在的老問題，檢察機關要綜合運用不同檢察監督手段，助力推動解決“執行難”問題。一方面對于嚴重違反法律規定，惡意逃避法院裁判執行義務的被執行人，檢察機關民事、刑事檢察部門應當綜合發揮民事監督、線索移送、監督立案、批捕起訴等職能作用，依法追究被執行人的民事、刑事責任，發揮法律懲治、警示、教育作用，維護司法權威。與此同時，檢察機關也要在社會治理層面積極推動“執行難”問題的解決。發現行政機關不當履職的，可以以社會治理檢察建議方式督促行政機關依法行政、堵漏建制，實現“三個效果”的有機統一。

（三）劉甲、劉乙惡勢力犯罪集團偵查活動監督案（檢例第215號）

近年來，超出法定范圍適用指定居所監視居住，以及指居執行期間的偵查違法問題引起社會各界廣泛關注，對執法司法公正、司法公信造成不良影響?！缎淌略V訟法》第75條第4款明確規定：“人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行監督?！睓z察機關作為法律監督機關，應當依法加強對指定居所監視居住的監督。

一是檢察機關要依法履行對指定居所監視居住期間偵查活動合法性的監督職責。發現指定居所監視居住期間可能存在偵查違法線索的，要注意細致審查訊問時間、頻率、次數，審查多次訊問中，犯罪嫌疑人的供述變化，詢問核實指居期間的戒具使用是否合法，犯罪嫌疑人身體健康、飲食休息情況等。

二是要嚴格落實《刑事訴訟法》及相關司法解釋關于排除非法證據的相關規定。2017年印發的最高法、最高檢、公安部、國家安全部、司法部《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》和2013年印發的《最高人民法院關于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》對通過肉刑和變相肉刑獲取有罪供述的排除規則作了規定，本案例是對相關規則的進一步解讀、適用。即偵查人員通過毆打等暴力肉刑，或者凍、餓、不讓睡覺等變相肉刑，導致犯罪嫌疑人傷病，嚴重損害身體健康的，獲取的有罪供述當然應予排除；對于雖然沒有造成傷病嚴重后果，但指居期間長時間、頻繁實施偵查違法行為的，檢察機關也應當綜合審查偵查違法行為的方式、頻次，審查認為相關行為已經達到了使犯罪嫌疑人受到難以忍受痛苦的程度的，其間取得的有罪供述也應當予以排除。

三是非法證據不是一排了之，在履行監督職責的同時，依法履行指控犯罪的公訴職責，確保有罪的人得到刑罰懲治也是檢察機關的基本任務。因此，對于排除非法證據后的案件，檢察機關要根據在案證據綜合審查認定犯罪事實。對于排除非法證據后仍有證據證明應當追究犯罪嫌疑人刑事責任，但證據未能達到確實充分的定罪量刑標準，證據鏈條存在欠缺的，檢察機關應當綜合采用退回公安機關補充偵查、自行補充偵查的方式，補充完善證據體系，確保案件事實認定客觀準確，刑事訴訟懲罰犯罪的目的得以依法、正確實現。

（四）付某盜竊偵查活動監督案（檢例第216號）

近年來，隨著認罪認罰從寬制度的不斷成熟穩定運行，檢察機關辦理的審查起訴案件中，認罪認罰案件比例長期保持在85%以上。大量案件適用認罪認罰從寬程序辦理，在更好實現刑罰目的，更好保障犯罪嫌疑人的實體、程序權利的同時，節約了訴訟資源，避免了不必要的訟累。但與此同時，也一定程度上造成了案件偵辦質量下降。對此問題，最高檢黨組高度重視，反復強調，要充分保障犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的自愿性、真實性、合法性，加強對認罪認罰自愿性、真實性、合法性的審查，避免出現非自愿的、虛假的認罪認罰和強迫認罪認罰；要堅持法定證明標準，加強對認罪認罰案件全案證據材料的審查，防止因認罪認罰而降低證據要求和證明標準，防止出現“頂包”或者抓錯人。這也是選編該案例的主要考慮。

檢察官在辦理小額盜竊、危險駕駛等犯罪嫌疑人認罪認罰的輕微刑事案件時，要注意克服麻木大意的放松心理，認真、細致地對偵查活動是否合法，認罪認罰是否真實、是否自愿、是否合法進行審查，發現公安機關采取暴力、威脅、引誘等方式獲取犯罪嫌疑人認罪認罰有罪供述，犯罪嫌疑人對認罪認罰制度完全不了解，錯誤認識認罪認罰法律后果的，應當予以監督糾正。特別是犯罪嫌疑人在偵查階段認罪認罰，進入審查起訴階段后作出無罪辯解的，檢察機關應當高度重視犯罪嫌疑人的辯解理由，依法通過退回補充偵查、自行補充偵查等方式，全面客觀收集證明犯罪犯罪嫌疑人無罪、罪輕的證據。發現公安機關無正當理由，未依法收集明顯能夠收集調取的無罪、罪輕證據，怠于偵查，影響案件辦理質效的，依法提出監督糾正意見。

（五）曾某甲等人故意傷害糾正遺漏同案犯罪嫌疑人偵查監督案（檢例第217號）

選編該案例有幾個方面的考慮：

一是二審階段的偵查監督履職問題。實踐中，一些地方未能全面理解、履行檢察機關的偵查監督職責，認為偵查監督工作僅限于批捕、起訴環節，在辦理二審、再審案件時，忽略了對偵查違法行為的監督糾正。編發廣東省檢察院辦理的這一案例，主要目的，就是提示各級檢察機關，檢察機關的偵查監督職責貫穿刑事訴訟全流程，檢察官在辦理立案、偵查、批捕、起訴、一審、二審、再審等各個環節的刑事案件過程中，都要注意提升發現并糾正偵查違法的意識，依法充分履行監督職責。本案中，廣東省檢察院在辦理二審案件過程中，依法開展偵查監督工作，高質效履行二審檢察職責，依法追究了長期脫逃的秦某某的刑事責任，保證了國家刑罰權的正確實現。

二是關于“另案處理”的問題。實踐中，受主客觀因素影響，公安偵查、移送審查起訴案件中，大量適用“另案處理”的方式“標記”同案犯罪嫌疑人，而后又會因辦案力量不足等原因，導致部分被“另案處理”的犯罪嫌疑人實際上處于“另案不理”的狀態。其中的部分嫌疑人可能逃脫刑事追究，違背依法追究刑事責任，有損司法公正、司法權威；部分嫌疑人則可能形成“掛案”，長期身處訴訟程序中，合法權益受到侵害。因此，對于公安機關作“另案處理”的犯罪嫌疑人，檢察機關要注意審查了解“另案”情況。區分情況，引導督促公安機關及時抓捕犯罪嫌疑人到案、補充收集固定相關證據、補充移送起訴。審查發現公安機關作出的“另案處理”違法或者不當的，依法提出監督糾正意見。

三是關于《情況說明》的問題。這也是實踐中長期被濫用的一種證據材料形式。我國的《刑事訴訟法》采用法定證據形式的立法方式，以專章形式規定了8種法定證據形式，但無論是在制度設計中，還是在實踐辦案中，一些在犯罪發生后、刑事訴訟程序啟動后發生的事實、形成的證據材料，可能對案件的審查辦理、定罪量刑產生影響，有必要采取一定方式進行說明，如取證合法性、發破案經過、到案經過、抓獲經過、退贓退賠情況等。但在實踐中，這種《情況說明》容易被無限制地濫用。如本案中，公安機關對本應當以訊問、詢問、辨認、現場勘驗檢查筆錄等法定形式收集、固定的證據，簡單以出具《情況說明》的方式替代，證據形式不合法。因此，人民檢察院在對公安機關出具的《情況說明》進行審查后，發現該《情況說明》應以法定證據形式收集固定的，應當提出補充偵查的監督意見，要求公安機關依法定程序、以法定形式重新收集、固定，必要時，要對公安機關怠于履行偵查職責的行為提出糾正意見。