《薩摩亞協定》基礎上的歐盟一非加太國家組織發展合作展望

Prospects for Development Cooperation of the EU-OACPS Based on the Samoa Agreement

Rong Dan

（Schoolof InternationalPoliticsandEconomics，UniversityofChineseAcademyof Social Sciences，Beijing10488）

Abstract：Thedevelopmentcoperationagreementbetween theEU-OACPS involves77African，Caribbean，andPacificcountries， aswellas27EUmembercoutriesiNovember，threyarsfterteexpiratioofteotoouAgreement，eEUandteOAC completedthesigningofteSamoAgrement.Significantchangeshaveourredinthinteratioallandscapeduringthe2Oyarssince theCotonouAgreementcaintofect，theEUandtheOACPSiitiatedpreparatiosandnegotiationsfortenewgreementinaance. TheEUhasintegrateditsdevelopmentpcytlsmehansms，andbudgetstromoteadstrengenteoistencyofitsdelot policies.TheOACPSfullacknowledgestheachievementsoftheCotonouAgreementandlokforwardtoacontiuationbasedonteexist ingEU-OACSpartership.heainchangesinthecoperationbetweentheEU-OACPSoulinedinteSmoaAgreementaerflected inthinsituioalframeorkandstrategcissues，aloughtheagreementhasenterdtesignngstag，chengssuchasoplexistitutions，questionable implementation，and shifts in the EU's development focus still lie ahead.

Keywords：EU；developmentaid；OACPS；Samoa Agreement

歐洲國家與非加太地區（非洲、加勒比海和太平洋島國地區的簡稱，英文縮寫為ACP。編者注）國家是世界上歷史最長、范圍最廣、內容最為復雜的一對南北關系[1]。歐共體成立后，殖民關系存續下的發展援助讓其成員國對前殖民地的援助政策成為歐共體對外援助的政策基石[2]。通過《羅馬條約》（1958年）、《雅溫得協定》（1963年）、《洛美協定》（1975年）《科托努協定》（2000年）、《薩摩亞協定》（2021年）系列協議不斷拓展雙方發展合作關系。目前，雙方協議涉及77個非加太國家和27個歐盟成員國共

104個國家，這些國家在聯合國擁有超過一半的席位，惠及近20億人口，總人口數占全世界四分之一。可以說，歐盟與非加太國家的發展援助協定是國際發展合作領域涉及最廣泛、涵蓋國家最多的南北合作項目。

歐盟和非加太國家組織在《科托努協定》到期前兩年就正式開啟了新協定的談判工作。2023年11月，為期三年的協定談判終成定局。本文重點關注準備和談判《薩摩亞協定》的背景，通過分析《薩摩亞協定》的主要政策調整和變化，揭示歐盟與非加太國家在下一階段發展合作政策上的趨勢及其面臨的挑戰。

一、《薩摩亞協定》中歐盟一非加太國家組織的主要變化

（一）合作架構創新：組織架構的調整

歐盟在吸納了非盟關于區域合作的構想后，發揮其規范性力量，提出了前所未有的“一個共同基礎，三個區域方案”合作框架，并將協定重心轉移至三個區域協定之中，這一點最終得到非加太國家組織的認可。原有的歐盟一非加太國家組織建立了包括歐盟一非加太國家組織部長理事會、歐盟一非加太國家組織大使級高級官員委員會、歐盟一非加太國家組織聯合議會及不定期首腦峰會的多層級交流機制。在保留上述機構的同時，新協定決定在三個區域方案的框架下分別增設區域首腦峰會、部長理事會、聯合委員會以及區域聯合議會。如此一來，歐盟一非加太發展合作的制度框架形成了以歐盟一撒哈拉以南非洲地區、歐盟—加勒比地區、歐盟—太平洋地區區域機構為合作焦點，以各區域關切議題為核心，但仍以歐盟一非加太國家組織為交流平臺的復合制度模式。可以說，歐盟一非加太國家組織的這項制度創新，是雙方從協調統一的雙邊合作向分化的區域雙邊合作轉變的分水嶺。這是歷史上首次歐盟在非加太國家的發展合作中將合作內容以區域的方式進行分別談判，意味著歐盟對在各個區域的發展合作進行了更加深入、細化且因地制宜的考量。

（二）戰略優先議題更新：超越發展援助

談判協定的變化同樣反映在議題設置上。《薩摩亞協定》的發展議題超越以往的合作范圍，提出從六個戰略優先議題展開合作：（1）人類和社會的發展；（2）環境和氣候變化；（3）和平與安全；（4）民主、人權和治理；（5）經濟增長與發展；（6）移民和流動性。雙方的談判熱點議題中，首當其沖的就是長期飽受爭議的歐盟一非加太國家組織貿易政策。單向貿易優惠讓非加太國家集團享受了具備排他性質的關稅優惠待遇，置其他發展中國家于不平等的貿易規則之中。歐盟希望與非加太國家集團建立與WTO規則兼容的經濟伙伴協議（Economic Partnership Agreements，以下簡稱EPAs），逐步消除貿易壁壘，加強與貿易有關的所有領域的合作[3]。一部分非洲國家對EPAs持保留意見，擔心歐盟的經濟伙伴協定會阻礙本土的產業發展[4]。歐盟委員會則認為，把EPAs發展為區域自貿協定，是歐盟建立“大陸與大陸之間的自由貿易區”這一長期目標的一次契機[5。由于對EPAs后續的不同聲音，新協議中的貿易合作被歸在區域級別的框架下。以對EPAs反對聲最高的非洲為例，新協議第16.5、16.6條規定，雙方將支持非洲自貿區的實施，并認可EPAs與非洲自貿區及其他貿易安排的實施是“相互補充、相互支持”的，并有助于深化非洲貿易和結構轉型下的區域一體化進程。

在移民管理和邊境控制議題上，新協議更加具體地在促進合法移民流動方面作出進一步承諾。一方面，歐盟承諾努力為移民和流動性開發合法途徑，簡化人境和居留要求，考慮循環移民計劃，合作提高資格的透明度和可比性，努力采取有效的融合政策以接納正規移民，尋求與僑民接觸并促進匯款流動，解決與南南移民相關的挑戰，并考慮到環境退化和氣候變化與移民和流動性之間的關系。另一方面，對于非法移民，雙方同意接受非正規移民的返回和重新接納“無需進一步手續”，除了驗證責任和及時制定文件的時間表，這些都詳細列在具有法律約束力的附件中。雙方同意共同努力遏制非法移民流動，加強防止偷運移民和打擊販運人口等方面的合作。

新協議的變化也體現在公民參與方面。可持續發展議程第17項呼呼通過發展合作振興全球可持續發展合作伙伴關系，新協議首次將合作模式拓寬為多方參與機制，第一章第5.3條認可公民社會、經貿伙伴、私營部門的重要作用和貢獻，同意促進和加強其有效參與，以推動更具包容性、由多方利益相關者參與的政策進程。

二、《薩摩亞協定》基礎上歐盟一非加太發展合作面臨的問題

（一）制度創新還是制度繁復

盡管歐盟一非加太國家未來或將采用“一個共同基礎，三個區域方案”的合作方式，但這項制度創新能否真正促進歐盟和非加太國家的有效合作，未來仍有待觀望。更有甚者，《科托努協定》的存續是否還有必要同樣值得思考。

歐盟對非洲的政策正在經歷從經濟援助向政治合作關系的轉變。2020年3月9日，歐盟委員會主席馮德萊恩、歐盟外交與安全政策高級代表博雷利強調歐盟對非關系從“發展援助對象”升級為“合作伙伴”的重大調整[6]，重點提出五大伙伴關系，包括綠色轉型、數字化轉型、可持續發展、和平與治理、移民與人口流動。2022年2月，第六次歐盟一非盟首腦峰會在比利時布魯塞爾舉行，歐盟宣布了一項1500億歐元的對非投資計劃用以支持非盟《2063年議程》，盡管投資項目的具體落實尚未明確，但投資體量和方向仍彰顯出歐盟對非關系的重視程度。對于加勒比地區，2022年，在歐盟“全球門戶”（GlobalGateway）戰略下，歐盟和加勒比國家啟動了一輪新的雄心勃勃的合作，主要議題包括“綠色協議”“經濟韌性和貿易”以及“治理、安全和人類發展”。雙方一致認可加強在應對氣候變化、保護生物多樣性、促進該地區的數字創新等領域的合作[7]。此外，歐盟也與加勒比地區的次區域組織例如東加勒比國家組織、加勒比共同體展開多維度合作。對于太平洋島嶼國家，同樣在全球門戶的框架下，歐盟與太平洋地區國家發布了“歐盟一太平洋綠藍聯盟”倡議（EU-PacificGreen-BlueAlliance），旨在支持太平洋島國應對氣候變化、增強韌性，并可持續地管理和利用自然資源。這一聯盟體現了歐盟對太平洋地區的承諾，以及對實現包容、低碳和韌性全球經濟的共同愿景。

如上所述，歐盟在非加太國家合作主題之間存在差異。在每個區域都與歐盟有正式合作框架的前提下，仍然堅持將三個區域的發展合作放入同一協定，未免有制度繁復之疑。非盟執行委員會在其談判的立場文件中明確指出，歐盟和非盟的后2020伙伴關系應該構建“單一的、緊密的、可持續的、區域對區域的政治框架[8]。同時，針對區域問題的雙邊協議意味著超越援助和貿易等議題的發展合作關系，在一定程度上更有利于深化以自然資源為驅動的區域發展合作。但如果脫離非加太國家集團，加勒比地區和太平洋地區國家或將失去現有的“議價權利”[9]，導致與歐盟之間的發展合作處于更加失衡的地位。地區主義的興起最終以建立區域級別的首腦峰會、部長理事會、聯合委員會而妥協，但區域對話機制的建立削弱了“歐盟一非加太國家組織”級別各組織機構及制度協定的意義。

（二）協議的落地執行存在未知數

歐盟發展合作預算工具的整合讓非加太國家組織代表對未來發展援助預算產生一定擔憂。2021年起，原本專門負責歐盟一非加太國家發展合作資金的歐洲發展基金并人了歐盟一般預算下的“全球歐洲：睦鄰、發展和國際合作工具”（NDICI）。目前，該工具是歐盟全球歐洲戰略下最主要的對外行動資金，與非加太國家組織的發展合作資金已通過該工具被納入其共計603.8億歐元的地區方案中，其中193.2億元用于鄰邦，其余部分分配給撒哈拉以南非洲地區、亞洲和太平洋地區以及美洲和加勒比地區。不像之前歐洲發展基金能夠為非加太國家地區專門提供援助資金，這樣的預算安排使加勒比地區被歸入“美洲和加勒比地區”，讓太平洋國家被歸入“亞洲和太平洋地區”。一些非加太國家認為撥款制度上的地理分隔無形中會“稀釋”掉針對非加太國家組織的發展預算[10]。盡管非加太國家曾在談判之初提出希望設立單獨的發展資金工具，但歐盟在整合其發展預算時，并沒有這樣的設計和想法。歐盟預算層面顯示，去殖民化觀念驅動下的歐盟一非加太國家組織正從“特殊聯系”逐漸走向“常態合作”。

（三）歐洲變局或將大幅轉變歐盟發展合作重心

目前俄烏沖突讓歐洲成為國際格局紛爭的焦點，也讓歐盟的援助重心向周邊國家傾斜。迄今為止，歐盟已向烏克蘭提供超過1354億歐元的財政和預算支持以及人道主義緊急援助，其中超一半資金來自歐盟和其成員國的財政援助預算。此外，歐盟多次向烏克蘭和鄰國摩爾多瓦、波蘭和斯洛伐克提供人道主義援助和民事保護援助。在“地緣政治”歐洲的影響下，歐盟援助出現地緣緊縮趨勢，周邊區域的援助比例增大。長期來看，逃離戰爭的人正在不斷涌向歐盟，本就積重難返的難民問題恐雪上加霜，歐盟或將面臨更多來自周邊地區的人道主義援助挑戰，相較之下，歐盟對非加太國家的發展合作伙伴關系或多或少會受到援助撥款的負面影響。

三、結語

歐盟一向以堅持國際規則與多邊合作為基礎，在全球樹立并推廣其規范性力量。通過多邊機構和合作來發揮超越自身實力的制度影響力[11]。近年來，國際發展合作發生結構性變化，歐盟作為傳統援助國的領導作用不斷下降，發展中國家強調的“互利平等”伙伴關系正在超越傳統援助“分層級的”伙伴關系。《薩摩亞協定》的談判是歐盟在此背景下探索新型南北發展合作關系的一次嘗試，也給新格局下的南北合作提供了分析范本。

盡管歐盟與非加太國家完成了新合作協定的談判，但其前景仍面臨諸多問題。首先，目前的非加太國家制度框架和組織結構過于繁復，復合的制度安排將各區域分割，讓非加太國家繼續捆綁在同一框架下的必要性存疑。其次，由于其成員國與歐盟層級之間存在“制度不平衡”問題，對于非加太發展合作政策的實施存在靈活解釋的空間，導致該協議顯得寬泛且模糊。最后，歐盟在俄烏沖突、英國脫歐、新冠肺炎疫情等問題的困擾下自顧不暇，未必會有足夠的預算和計劃落實在非加太國家組織。歐盟一非加太國家簽署的《薩摩亞協定》對于未來二十年的南北發展合作關系提供了“歐洲發展范式”。盡管面臨重重挑戰，但長期來看，非加太國家發展合作的穩定、韌性和繁榮符合歐盟自身利益。

參考文獻：

[1]葉玉.歐盟—非加太經濟伙伴協定對新興大國和南南合作 的影響[J].歐洲研究，2009（1）：90-101，161.

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[5]DER LEYENUV.Mission Letter to Phil Hogan，Commissionerdesignate for Trade，European Commission[EB/OL].（2019- 09-10）[2023-11-15]. https：//commissioners.ec.europa.eu/document/download/dee 3fafb-0de3-45a9-b7fa-d3952587be5a_en？filename ≡ mission-letter-phil-hogan-2019_en. pdfamp;prefLang=ga.

[6]任彥.歐盟公布對非洲關系新戰略［N].人民日報，2020- 03-13（16）.

[7]Council of the European Union.Council Conclusions on the Join Caribbean-EU Partnership Strategy[EB/OL].（2012-11-19） [2022-03-16]. https：//eeas.europa.eu/sites/default/files/partnership_strate gy. pdf.

[8]The African Union Executive Council Adopts the African CommonPosition forNegotiations ofa New Cooperation Agreement with theEuropean Union[EB/OL].（2018-05-27）[2022- 03-16]. https：//au.int/en/pressreleases/20180327/african-union-executive-council-adopts-african-common-position-negotiations.

[9]LAPORTE G，GEEMA P. Reinventing Pacific-EU Relations： With orWithout theACP？[EB/OL].[2022-03-16]. https：//ecdpm.org/application/files/4816/5546/9303/BN56-Future-of-Pacific-EU-Relations-With-or-WithoutACP-2013.pdf.

[10]HURT S.African Agency and EU-ACP Relations Beyond the Cotonou Agreement[J].Journal of Contemporary European Research，2020（2）：139-162.

[11]金玲.歐盟作為“規范性力量”面臨的挑戰及前景[J].當 代世界，2020（9）：25-30.

作者簡介：榮丹（1991一），女，漢族，北京人，中國社會科學院大學國際政治經濟學院博士研究生，研究方向為國際政治、歐洲一體化、發展援助。

（責任編輯：馮小衛）