地方中小金融機構風險防范與化解策略

地方中小金融機構在落實普惠金融，服務三農小微企業，服務實體經濟方面發揮著基礎性作用，是我國金融體系重要的組成部分。近年來，受多種因素的影響，高風險中小金融機構數量與資產不斷增加。風險產生的原因具有多重性和復雜性，主要涉及地方政府違規干涉、銀行內部控制體系失效、風險管理不足以及監管滯后等多個方面。為了有效應對地方中小金融機構風險，本文提出以下建議：首先，要規范地方政府的行為，避免其對金融機構的不當干涉；其次，地方中小金融機構應加強公司治理與內部控制，提升風險管理能力；最后，要建立事前預防與事中監管相結合的監管機制，以穩妥化解地方中小金融機構風險。這些措施能夠從源頭上減少風險，提升金融機構的穩定性，使其更好地服務于實體經濟。

一、引言

地方中小金融機構主要是指地方中小銀行，以城市商業銀行和農村金融機構為主體，是我國金融體系的重要組成部分。截至2023年末，地方中小銀行占銀行業金融機構總數的 87% 和銀行業總資產的 27%。一直以來，中小銀行在服務地方經濟及中小微企業等領域扮演著基礎性角色。

近年來，地方中小金融機構發展面臨著內外多重挑戰。內部挑戰包括公司治理的缺失、自我定位模糊以及業務的盲目擴張；外部挑戰則涉及銀行業數字化轉型，金融服務模式和渠道深刻變革，這加劇了銀行業的競爭態勢。大型商業銀行通過業務下沉，逐步“侵占”了地方中小金融機構的客戶基礎，雙方形成了直接的競爭關系。地方中小金融機構面臨著規模擴張受阻、普惠貸款業務壓力增大、資產質量下滑、風險防控難度提升以及適應市場調整的能力受限等多重市場競爭壓力。在這些因素共同作用下，地方中小金融機構的風險不斷顯現，成為我國金融體系中的薄弱環節，并可能成為系統性風險的潛在觸發點。

地方中小金融機構風險處置涉及地方政府、中小金融機構本身、監管部門、資產管理公司等多方主體，是一項長期性、系統性工程。穩妥處置地方中小金融機構風險，維護好區域金融穩定，確保不發生系統性金融風險，是推動經濟高質量發展、實現金融強國戰略的先決條件。

二、地方中小金融機構發展現狀

伴隨著我國經濟從高增長向高質量發展的轉變，地方中小金融機構經歷了起步階段、異地擴張階段、同業擴張階段、金融嚴監管階段、合并重組階段?，F階段，地方中小金融機構處在合并重組階段，并且呈現如下特征。

（一）中小銀行兼并重組減量提質速度加快

根據企業預警通統計數據，自2024年以來，已有201家中小銀行注銷（包括工商注銷、批復合并、批復解散等情形），主要為農村中小金融機構，數量超過2021－2023年的總和，標志著中小銀行重組整合步伐加快。20世紀90年代的美國銀行業也同樣經受了嚴峻考驗，在高度競爭的市場環境下，每年約有幾百家銀行破產倒閉。

（二）高風險中小金融機構數量與資產規模呈現上升態勢

根據央行的金融機構評級結果，大型銀行評級結果較好，部分農村中小金融機構存在一定風險。2023年3936家參評機構中，“紅區”銀行357家，資產規模7.05萬億元，占銀行業資產規模的比例為1.78%。與上一年度的央行評級數據相比，“紅區”銀行數量增加了20家，資產規模增加了4200億元。“紅區”銀行主要集中在城市商業銀行（占比11%）、農合機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社）和村鎮銀行（比重較高，但無具體數據）。

（三）中小銀行資產荒現象加劇，凈息差呈下降趨勢

經濟增長放緩、市場預期轉弱及地緣政治沖突升級導致市場總需求下降，信貸需求顯著萎縮。中小銀行為應對資產端配置困難，傾向于將增持長期國債作為避險策略，同時市場普遍預期利率下調，推動債券市場“牛市”預期增強，多家中小金融機構積極增持長期國債。然而，這一行為也引發了監管關注，在2024年8月7日和8日，中國銀行間市場交易商協會接連發文，針對多家中小銀行在國債二級市場上的違規交易行為展開自律調查。中小銀行大量投資國債表明其對風險比較謹慎，因而選擇規避信用資產，投向安全資產。2024年11月24日，國家金融監管總局發布數據顯示，三季度我國商業銀行凈息差為1.53%，凈息差進一步收窄，較二季度下降0.01個百分點。近5年我國不同類型商業銀行凈息差如表2-1所示。

由表2-1可知，除了民營銀行的凈息差在報告期內逆勢增長外，其他類型商業銀行的凈息差呈現不斷下降趨勢。凈息差的下降會導致銀行盈利能力下降，資本補充渠道受阻，風險抵御能力下降，對金融穩定性造成不利影響。

三、地方中小金融機構風險產生的原因

地方中小金融機構風險產生的原因具有多重性和復雜性，主要涉及地方政府違規干涉、銀行內部控制體系失效、風險管理不足以及監管滯后等多個方面。

（一）地方政府不當干涉是最難杜絕的金融風險

地方中小金融機構是在當地的省委或者市委主導下設立的，后期為了多渠道補充資本金，引入了大量民營股東。民營資本進入后，逐漸控制了股東會與董事會，將中小金融機構作為自己的“提款機”（如包商銀行、盛京銀行、錦州銀行等）。為杜絕大股東違規操控行為，中央金融工作會議要求，要堅持對金融企業黨的領導這一原則。這一要求旨在確保金融企業能夠遵循黨的方針政策和國家法律法規，防止大股東利用權力進行違規操控，從而維護金融市場的穩定和健康發展。以往地方中小金融機構高層領導的任免均由省委或者市委組織部任命。2023年國家金融監督管理總局（以下簡稱“金管局”）成立后，所有中小金融機構的業務都納入其監管。因此，地方中小金融機構高層領導的任免、業務的開展受到金管局監督。

地方經濟發展和官員個人晉升的相關性使得地方與中央在金融監管領域的目標并不一致，導致兩者的行為方式存在顯著不同，從而使公司治理“選擇性”失效，風險管理與內控合規體系形同虛設。如地方政府為了追求中小金融機構上市的政績，往往授意中小金融機構高層突破法律法規的限制。地方政府不當干涉引起的金融風險往往更具有隱蔽性，且損失較大，需要予以重視。

（二）地方中小金融機構自身經營產生的風險

在中小金融機構業務開展中，存在著信用風險、流動性風險、市場風險、操作風險等。在數字經濟推動下，銀行業服務邊界無限延伸，不僅打破了傳統地域限制，還加劇了金融市場的競爭。大型商業銀行憑借規模優勢與技術創新，業務觸角不斷伸向下沉市場，直接沖擊了股份制商業銀行的傳統領地，迫使后者也采取業務下沉策略以維持市場份額，進而對城商行、農商行及村鎮銀行等中小金融機構構成了顯著壓力。長此以往，中小金融機構的市場占有率日益下降，風險逐漸累積，尤其是農商行與村鎮銀行，其風險問題日益凸顯。

基于中央金融工作會議強調的“強化國有大型金融機構的競爭優勢與市場地位”以及“對中小金融機構設置更為嚴格的準入標準與監管規范”的指導精神，未來地方中小金融機構將面臨更加嚴格的監管，由于優質客戶流失，市場風險將會進一步增加。

（三）金融監管的滯后性與空白

地方中小金融機構在近年來發展迅速，業務種類和規模不斷擴大，但相應的監管制度更新卻相對滯后。這導致了一些新興業務在缺乏有效監管的情況下快速發展，增加了潛在風險。例如，一些中小金融機構在互聯網金融、金融科技等領域進行了大量創新，但這些創新業務往往游離于傳統監管框架之外，給金融監管帶來了新的挑戰（如河南村鎮銀行事件）。原中國銀行保險監督管理委員會副主席王兆星提出，必須盡快建立以市場為導向，以金融機構自我調節、自我約束為基礎的金融間接調控系統，以風險控制與防范為主體，以金融機構內部控制為依托的金融審慎監管體系。此觀點在當下的環境中依然成立。中小金融機構迫于競爭的壓力，需要不斷進行創新，同時也給監管帶來諸多挑戰。從目前已發生的風險事件來看，金融監管的滯后給金融系統及社會穩定帶來了不良影響，風險的處理過程往往會追究中小金融機構高層管理人員以及具體業務人員的責任，連帶追究地方政府相關領導的責任，而且國有資產的損失無法得到彌補。

四、化解地方中小金融機構風險的策略

2024年中央經濟工作會議提出：有效防范化解重點領域風險，穩妥處置地方中小金融機構風險。針對中小金融機構風險的獨特性，需從以下幾個維度系統展開應對。

一是地方政府層面。地方政府對于本地中小金融機構的掌控遠遠高于金融監管機構，對其存在的風險問題要做到不隱瞞，及時向金融監管機構披露并積極協商，盡早解決。

二是中小金融機構自身治理層面。將黨的領導內嵌于公司治理之中，鞏固黨委在公司治理中的核心地位，有助于防范大股東“掏空”中小金融機構的行為，降低金融風險發生的概率。重大事項要先經過黨委審議，從源頭加強黨對重大事項的領導，實現黨的領導與中小金融機構業務有機融合。清晰界定董事會、監事會、高級管理層等治理主體的職責和權限。中小金融機構應當建立完善內控管理體系，強化合規經營理念。內控是防范風險的第一步，前期的防范成本遠遠小于事后化解處理的成本。另外，因為合規意識淡薄，部分中小金融機構開展業務時存在僥幸心理，認為不合規業務不被發現就沒有問題。未來對于擬開展的投資業務，應事先報法律合規部審核，事中確保業務合規性，事后對因違規操作或失職瀆職造成損失的人員進行問責、追責，以強化全員合規意識。

三是完善風險管理體制。中小金融機構要強化員工的風險意識，定期進行風險識別、評估、監控等領域的知識和技能培訓，引入先進的風險管理技術，如大數據分析、人工智能等，以更好地識別、評估和監控風險。通過加強黨的領導、完善公司治理、建立內控管理體系和風險管理等事前事中防范機制，規范中小金融機構業務的開展，確保風險是可承受的，避免造成區域性或者系統性金融風險。

四是增設中小金融機構大額貸審會席位，事前防控不合規業務發生。鑒于中小金融機構內控、合規、風險管理方面可能存在不足，以及金管局監管人員數量有限，無法全面檢查所有業務，建議增設中小金融機構大額貸審會席位，由當地金管局監管人員參加，對合規性進行審查，對于不符合監管規定的業務，擁有一票否決權。

五是建立中小金融機構內部吹哨人制度，增強事中監管能力。借鑒2019 年修訂的《中華人民共和國證券法》第一百七十六條的舉報獎勵制度，建議通過立法和修法建立中小金融機構內部吹哨人制度，鼓勵員工揭露不合規業務，以增強事中監管的力度。此舉有助于公共監管與私人監管相結合，提高監管效率。隨著數字化時代的發展，這兩種監管的結合對于防范業務風險尤為重要。

六是建立監管協調機制。應當建立由中國人民銀行、國家金融監管總局、證監會的地方派出機構、地方金管局、地方政府、地方公檢法機構參與的協調監管機制，在鼓勵中小金融機構進行業務擴張和創新的同時，通過監管合力防范化解金融風險、維護金融穩定，為實現金融強國目標提供有力保障。

（作者單位：1.廣西科學院；2.甘肅政法大學）

作者簡介：

陸璐，女，1986年出生，江蘇淮安人，本科學歷，經濟師。研究方向：企業管理、科技成果轉化、院企合作。

呼文博，男，1988年出生，甘肅通渭人，助教，中國政法大學博士在讀。研究方向：農村經濟與金融、金融監管。

項目來源：廣西科技發展戰略研究專項課題 ；項目名稱：加強科研院所與企業合作助力產業高質量發展模式探索（編號：桂科ZL24008020）