推進內蒙古人口高質量發展的借鑒與建議

摘" 要：2023年5月，習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上指出：“人口發展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化。”為深入貫徹落實習近平總書記對人口高質量發展的要求，調研組赴四川、重慶、甘肅等省市開展了調研，學習和總結典型經驗，為更好促進內蒙古人口高質量發展提供參考和借鑒。

關鍵詞：內蒙古" " "人口高質量發展

一、內蒙古人口發展現狀

（一）人口總量變化情況

2001-2023年，內蒙古人口總體呈現先增加后減少的態勢。從人口增長階段看，2001-2010年全區人口逐年遞增，在2010年達到峰值2472.2萬人。從人口減少階段看，2011年出現拐點，全區人口開始呈逐年下降趨勢，2023年跌破2400萬人。從自然增長方面看，與全國相比，內蒙古人口自然增長率趨勢相近，但整體低于全國平均水平。近20多年間，內蒙古人口自然增長率變化呈現兩個主要階段：一是2001-2017年人口自然增長率緩慢下降，二是2017-2023年人口自然增長率斷崖式下降，尤其在2019年起出現負增長，2023年降至-3.4‰，為歷史最低值。

（二）人口結構變化情況

從人口年齡結構看，近3年內蒙古老齡化程度進一步加劇。2023年，全區60歲及以上人口有所增加，達到546.38萬人，占總人口的22.8%，比2020年增加了70.68萬人，比重上升了3個百分點，0-14歲與15-59歲人口比例比2020年分別下降了0.22、2.82個百分點。從人口性別結構看，2020-2023年，內蒙古男女比例呈現輕微波動，男性比例整體略高于女性，呈現出逐年增長的趨勢，男性比重從51.04%增加到51.21%，女性比重減少，從48.96%下降到48.79%。從人口就業結構看，2001-2022年，內蒙古就業總人口呈先增加后減少態勢，在2014年達到峰值1485.4萬人，在此之后就業人口增長放緩且出現回落，第一產業就業人口占比整體呈下降態勢，第二產業就業人口占比總體呈先升后降態勢，第三產業就業人口占比整體呈上升趨勢。

（三）人口素質提升情況

從人口文化素質看，內蒙古人口整體文化素質持續提升，根據七普數據，每10萬人口中擁有大學專科及以上受教育程度人口為18688人，比六普時期多8477人，比全國同期多3221人。從人口健康素質看，七普數據顯示，內蒙古人口平均預期壽命達77.56歲，比六普時期增長了3.12歲，僅比全國同期低0.37歲，差距進一步縮小，10年間全國增長3.10歲，內蒙古增長幅度略高于全國平均水平。近20年內蒙古人口死亡率一直穩定在5‰-6‰之間，2010年后人口死亡率出現了逐步上升態勢，2023年達到8.4‰。

（四）人口布局情況

從人口城鄉分布看，內蒙古常住人口城鎮化率指標穩步提升，2023年達到69.58%，城鄉人口比例達到2.29：1，居全國前列。從人口東西分布看，內蒙古形成了“兩大區域+零星分散”的人口布局，兩大區域指中西部的呼包鄂烏和東部的赤峰通遼，2023年分別擁有人口約1019萬與677萬，其他700萬人口則分布在其他6個盟市。從人口南北分布看，內蒙古人口主要集中在以鐵路、公路等交通干線為軸線形成的經濟帶上。從功能區人口分布看，城鎮和糧食主產區是人口主要集聚區，生態功能區人口逐年減少，七普數據顯示內蒙古國家級重點生態功能區占全區總面積的47.28%，總人口為546.19萬人，占全區總人口的22.11%，與六普時期數據相比減少115.35萬人，比重下降4.67個百分點。從城鎮人口分布看，2023年內蒙古有100萬以上人口大城市3個、50萬人以上100萬人以下的中等城市2個、小城市15個，大中小城市人口占比分別為55.83%、11.53%、32.64%。全區城鎮人口中55.3%居住在城市，29.5%居住在縣城，15.2%居住在其他小城鎮。

二、存在的問題

一是內蒙古人口增速偏低，大多數年份人口增速低于全國平均水平，2011年出現負增長，特別是在2011-2019年，內蒙古的增速持續為負，主要原因為內蒙古人口外流、出生率下降等現象進一步加劇。

二是勞動年齡人口高齡化與深度老齡化加重并存，全區45-59歲高齡勞動人口占勞動年齡人口的比例不斷攀升，2020年達到了42.35%，比2010年的30.81%增加了11.54個百分點，同時80歲及以上老年人口比例進一步增加，達到了11.51%，高于全國平均水平。

三是人口平均壽命低于全國水平，人口健康水平地區及城鄉差距較大等問題仍然存在，高端人才供給不足、引才留才難問題較為突出。

四是人口布局與經濟布局不協調，城鄉和區域人口分布不均衡，呼包鄂城市群人口總量與經濟規模不匹配，東部盟市城鎮化水平偏低，城鎮集聚人口能力不足。

五是人口外流嚴重，七普期間，內蒙古流出177.77萬人，較六普期間流出106.76萬人增加了71.01萬，流出人口同比增長66.52%。呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、烏蘭察布市為主要人口流出區，蒙東地區占全區流失人口的65.39%，全區人口外流以青壯年為主，導致全區生產力不足、消費弱化、有效投資需求下降。

三、經驗借鑒

（一）構筑生育友好型社會

四川省深入實施三孩生育政策，同時取消了一些生育制約措施，如取消社會撫養費，確保個人生育情況不影響入戶、入學、入職，計劃到2025年，在成都市基本建立積極生育支持配套政策體系，建成生育友好型城市，形成生育友好社會環境，提高優生優育服務水平，促進人口長期均衡發展。重慶市進一步優化婚育假期，依法登記結婚的夫妻可享受15天婚假，女職工產假在國家規定基礎上增加80天，男方護理假增加到20天。此外，夫妻中一方可申請休育兒假至子女1周歲，或雙方可在子女6周歲前每年各累計休5-10天的育兒假。加大醫療保障力度，對90天內辦理獨立參保的新生兒，其出生之日起的醫療費用納入醫保報銷范圍，孕產婦產前檢查費補助限額提高至300元，住院順產分娩定額補助提高至600元。推進普惠托育服務，出臺了《重慶市3歲以下嬰幼兒照護服務能力提升三年行動計劃（2023—2025年）》，打造城市15分鐘嬰幼兒照護服務圈。

（二）多措并舉引才育才

重慶市實現培訓供給多元化，有效發揮公共實訓基地、職業院校、技工院校、職業技能培訓機構和行業企業等培訓載體作用，推動培訓市場全面開放，加強企業、學校、行業協會、工會等多方聯動培訓，有效增加培訓供給。健全政府購買培訓機制，遴選優質培訓機構，開展高質量培訓。完善技能人才培養、使用、評價、激勵機制，逐步提高技術工人待遇，定期開展高技能人才評選表彰活動，完善社會化職業技能等級認定，暢通管理人才、專業技術人才及技能人才的職業發展通道。支持高校、科研院所、企業建立數字經濟領域博士后創新創業園，集聚一批專業拔尖人才，大力引進數字經濟高端人才。甘肅省重視需求導向，采取剛柔并濟的方式引進人才，建立完善人才需求目錄，采取多種方式精準引進高層次人才，如“組團式”赴外引才和“直播帶崗”，構建了以拔尖人才、領軍人才、青年英才為梯隊的人才培養體系，制定個性化扶持措施。

（三）推動高質量充分就業

四川省加強就業政策與財政、產業、區域、投資、消費、人口等政策協調聯動，建立健全重大產業、項目、投資對就業的影響評估和同步應對機制。推動種養加結合與產業鏈再造，大力發展農產品電子商務、休閑農業、鄉村旅游、鄉村共享經濟、創意農業等新業態，促進農村多元化就業。重慶市放寬市場準入，營造寬松的政策環境，促進多渠道靈活就業，支持和規范發展新就業形態。將新就業形態從業人員納入就業管理服務范圍，并享受促進就業優惠政策。

（四）構建多元化養老服務體系

重慶市建立居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，通過全局謀劃和合理布點，建立了街道養老服務中心和社區養老服務站，提供包括助餐、助浴、助醫等在內的35項基本社區服務，實現社區居家養老服務全覆蓋。注重農村養老服務，建立了失能特困人員集中照護機構和護理型床位，提供專業化照護服務，確保每個區縣至少有一個失能集中照護機構。放寬養老服務市場準入，實行養老機構備案登記制度，鼓勵社會力量興辦養老機構，并提供補貼和優惠政策。甘肅省實施普惠養老專項行動，通過制定支持性“政策包”，帶動企業提供普惠型“服務包”，推動建設一批方便可及、價格可接受、質量有保障的養老服務機構，鼓勵適老化康復輔具、智能穿戴設備、居家養老監護、無障礙科技產品等智能養老設備以及老年人適用產品的研發。

（五）健全多層次醫療保障體系

四川省實現了城鄉居民基本醫療保險制度的統一，并完成生育保險與職工基本醫療保險的合并實施，確保了基本醫療保險市級統籌。進一步健全了基本醫療保險制度和政策體系，完善了風險分擔機制，并建立了職工基本醫療保險門診共濟保障機制，完善了居民醫保門診統籌制度。增強大病保險的保障能力，對特困人員、低保對象等實施了傾斜支付政策，并取消年度封頂線。重慶市穩步提高城鄉居民基本醫療保險住院待遇，完善了城鄉居民基本醫療保險門診保障政策，建立了職工基本醫療保險門診共濟保障機制，逐步規范企業補充醫療保險等制度，建立健全醫療保障內部管理和職權運行風險點分級預防管理工作機制。完善區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，加強分級診療體系建設，鼓勵日間手術、多學科診療、無痛診療等醫療服務發展，支持遠程醫療服務、互聯網診療服務、互聯網藥品配送、上門護理服務等醫療衛生服務新模式、新業態有序發展。

四、對策建議

（一）除慮解惑，降本托底，充分挖掘生育新潛能

一是強化生育養育保障，積極提高生育意愿。改善生育服務保障政策，實施更有彈性和人文關懷的生育休假制度，切實保障育齡女性生育權益，減輕生育費用負擔，加強養育政策支持，逐步建立完善家庭養育補貼制度，實施多子女家庭稅收、住房等支持政策，減輕家庭教育支出負擔。二是完善普惠托育體系，切實解決托育難題。強化規劃引領和政策支持，營造嬰幼兒照護服務發展環境，建立部門聯動機制，齊抓共管推進嬰幼兒托育服務工作，重點建立和完善3歲以下嬰幼兒照護服務工作體系，健全標準規范體系，完善嬰幼兒照護服務監管服務。三是提升專業服務水平，營造生育友好氛圍。健全人口監測和人口服務機制，全面開展“婚育一站式”服務，全力提高出生人口素質。深化醫育有機結合，加強對托育機構衛生保健工作的業務指導和人員培訓。立足社區、面向家庭，提供科學育兒指導，開展教養醫結合指導服務，提升家庭帶養能力。

（二）樹人啟智，教育先行，展現人口素質新面貌

一是著力發展基礎教育，提高人口素質。推進學前教育普及普惠，完善學前教育服務體系，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系。推動義務教育優質均衡發展，強化義務教育教學管理，加強和改進新時代教研工作，完善自治區、市、縣、校四級聯動教研體系。推動普通高中育人方式改革，構建良好育人生態，逐步形成優質化、多元化、特色化普通高中發展格局。二是有序發展職業教育。進一步完善現代職業教育體系，持續推動職業教育教師、教材、教法改革，深化產教融合、校企合作，實現專業緊密對接產業，增強職業教育適應性，著力打造職業技能人才教育創新發展高地，推動技能型社會建設。三是優質發展高等教育。深入實施創新驅動、科教興區、人才強區戰略，優化高等教育布局結構，引導高校科學定位，持續推進高校分類發展，調整優化學科和專業結構，加快“雙一流”“特色骨干大學和特色骨干學科建設高校”建設，著力提升本科、研究生教育質量，力爭更多高校達到“雙一流”建設水平。

（三）提早布局，擴容升級，釋放銀發經濟新活力

一是構建多元養老體系，優化養老服務供給。繼續加大投入，擴大社會化養老服務覆蓋面，促進醫療衛生和養老服務相結合，推動養老服務機構提質升級。進一步完善以公辦養老機構為示范、其他所有制形式社會養老機構為骨干的養老服務網絡，形成以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充、醫養相結合的養老服務體系。二是積極發展老齡事業，開發老年人力資源。通過延遲退休等手段提高老年勞動參與率，減輕社會養老負擔，充分發揮老年人才的作用，鼓勵老年人積極參與“銀齡行動”，加快開發“以老養老”新型養老模式。三是促進養老適老產業發展。加快發展養老產業新業態，積極打造“中藥材種植+中醫+養老”“溫泉+旅游+中醫+養老”等產業集群，構建運動養生、飲食養生、禪修養生和醫療養生等健康養老體系，引導發展“候鳥型”老年人宜居業態。加快適老化家裝及老齡用品研發與推廣，大力培育本土康養龍頭品牌企業，打造適老化家裝及老齡用品智造基地。

（四）協調聯動，人產匹配，塑造人口發展新格局

一是加強人口監測研究，完善協調發展機制。健全人口統計監測體系，推動形成人口與發展綜合決策機制，完善公共資源與人口掛鉤機制，推動公共資源按人口規模配置，促進人口與生產力布局和資源環境承載力的有效對接。二是夯實人口發展基礎，促進人口產業良性互動。推進以人為核心的新型城鎮化，構建適應人口結構的產業體系，推動產業數字化，發展戰略性新興產業，推進農牧業就業人口就地向第二、第三產業轉移，鞏固發揮服務業吸納就業“蓄水池”功能。三是引導人口有序流動，優化人口空間布局。完善破解人口外流趨向的政策體系，促創業增就業，多措并舉留住存量人口，營造宜居的生活環境，吸引外來人口定居，提高人才引育集聚力，多措并舉實現穩邊留人，加快中心城鎮建設，以人口集聚推進興邊富民。有效提升公共服務能力，提升教育、醫療、社會等民生保障水平，健全與人口發展形勢適應、保障水平相當的分層分類社會救助體系。

（作者單位：1.內蒙古自治區宏觀經濟研究中心；2.內蒙古財經大學）

責任編輯：張莉莉