內蒙古養老服務產業發展的多維困境與對策建議

摘" 要：內蒙古人口老齡化問題日益嚴峻，養老服務產業面臨服務產業鏈上下游協同度不足、專業人才短缺、政策標準滯后等核心挑戰，必須盡快構建完整的產業鏈、強化人才培養體系、完善政策頂層設計、實施智慧養老行動，推動養老服務產業向高質量、多層次發展，切實滿足老年群體多元化需求。

關鍵詞：養老服務產業" " "供需失衡" " "人口老齡化" " "內蒙古

內蒙古人口老齡化形勢持續加劇。截至2023年末，全區60歲以上老年人口已達546.38萬人，占常住人口總量的22.80%，較上年提升1.35個百分點，人口總撫養比持續攀升。人口老齡化呈現老年人口規模擴大、人口老齡化程度較高、發展速度快等特征。隨著老年群體對養老服務的需求日益精細化，現有養老服務體系暴露出高端服務供給不足、服務質量參差不齊、民族特色服務開發滯后等結構性矛盾。精準識別老年群體多元化需求，構建多層次養老服務供給體系，已成為推動養老產業高質量發展的核心突破口。

一、內蒙古養老服務產業發展現狀與特征分析

（一）內蒙古養老服務產業規模現狀

內蒙古養老服務產業依托政策引導與資源整合，構建起具有區域特色的多元化服務體系。政府通過養老服務產業基金支持社會力量興辦養老機構，形成多元化運營模式，著力滿足老年人“專業化養老”的需求。截至2024年末，全區共有各類養老機構692所，其中民辦養老機構395所，占養老機構總數約57.1%。本土龍頭企業烏蘭美養老服務中心實現慢性病動態管理，創新實踐“康復式、醫療式、休閑式、候鳥式、旅游度假式”五位一體養老體系，先后獲評“中國醫養結合十大品牌”和自治區首批高品質養老機構，形成標準機構運營范式。在公建民營運營機制下，各地通過購買服務、委托管理等方式推動服務模式創新，因地制宜探索出多種特色養老服務模式，形成了城市智慧、牧區集中、農村互助、旅居康養等養老服務產業，如呼和浩特市依托“宜養青城”智慧養老平臺整合千余家企業資源，通過智慧養老網站、“96111”為老服務熱線、人工智能派單系統實現千余項“服務十五分鐘響應”，截至2024年末累計服務22.2萬老年人次，讓老年人盡享數字新生活；烏蘭察布市將同村老人集中安置，保留居家養老習慣，推行農村互助幸福院2.0，引入專業養老服務機構提供助餐、助浴等優質養老服務，實現“不離鄉土、鄰里互助”；錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗“阿音奈”牧區養老園區按照進城養老兼顧育幼、陪讀、就醫的思路，圍繞老年人多樣化、多層次養老服務需求，堅持在養老育幼、醫養結合、養護銜接、顧養怡情上下功夫，聚焦老年群體服務需求，建立居家和社區養老服務中心，并配套蒙醫門診、文化娛樂設施，提升居家和社區養老服務綜合能力，打造牧區養老新模式；興安盟積極培育旅居養老目的地，依托草原生態資源探索采取“農戶+合作社+公司（社會組織）”經營模式，積極發展“候鳥式”“田園式”等農村牧區特色養老產業，打造巴仁哲里木鎮等旅居康養小鎮，吸引了大量老年游客前往當地康養旅游，實現了生態價值向養老服務價值的良性轉化。

（二）內蒙古養老服務產業需求現狀

內蒙古養老服務需求呈現規模擴張與層次升級的雙重特征。

從需求規模來看：一是居民預期壽命提高。2015-2025年，內蒙古居民預期壽命由76.78歲提升至78.3歲。2020年65歲以上人口較2010年增長68%，2023年進一步實現近翻番增長。人均預期壽命的提高，預示著老齡人口的增加，形成養老服務需求的持續增長動力。二是老年人消費潛力進一步釋放。內蒙古城鄉居民養老保險參保率穩定在95%以上，退休人員月均養老金從2016年的2786元增至2021年的3218元，同比增長15.5%，疊加城鄉居民養老保險動態調整機制，老年人消費潛力釋放。人口結構轉型與老年群體支付能力提升共同驅動養老服務需求規模呈現井噴式增長。

從需求層次來看：一是傳統的大家庭模式逐漸向核心家庭轉變，家庭養老功能弱化使得群體養老特殊需求日益凸顯。老年人身體機能的衰退使其在生活中對做飯、打掃衛生等基礎性協助需求顯著增加，少數民族老年人對雙語生活照料服務的需求更為突出。二是智慧養老技術的應用使得家庭養老床位服務通過智能設備延伸至家庭，顯著縮短了服務響應時間，推動了智慧化生活照料和居家照護需求的快速增長。三是老年人身體抵抗力下降、慢性疾病多發，對定期體檢、疾病治療和康復護理等健康養老服務的需求不斷增加，AI診療技術的應用進一步強化了對精準化醫療服務和健康管理的需求，蒙古族老年人對蒙醫蒙藥康養服務需求尤為強烈。四是生活水平提高導致老年人對精神文化生活的需求增加。參與老年社團活動成為老年人豐富精神生活、滿足情感需求的重要途徑，少數民族老年人更傾向于參與具有民族特色的老年課程。這些需求形成了“規模擴大＋科技賦能＋民族特色”的需求新趨勢，對服務供給的精準化、智慧化提出更高要求。

二、內蒙古養老服務產業發展的多維困境

（一）產業鏈上下游協同度不足

與發達地區相比，內蒙古養老服務產業整體起步較晚，目前還處于初級階段，尚未形成上下游深度協同的養老服務產業鏈。一是跨境技術合作案例有限，跨境技術引進與本土化應用滯后。內蒙古雖具備跨境合作潛力，但未能有效吸收借鑒他國養老經驗，全區僅有幾家國內外知名養老企業落戶，上游高端設備研發與中游的養老服務機構實操需求脫節。廣西壯族自治區卻利用區位優勢與東盟長期合作，引入多項康養產業。二是養老產業服務在康養療養等高要求服務領域供給不足。結合本地綠色乳肉資源的專業化老年膳食康養服務企業稀缺，中游養老服務仍以低端生活照料為主，康養療養等高層級養老服務供給不足。三是供需價格彈性系數錯位。內蒙古統計局關于全區養老需求的調查報告顯示，76.2%的老年人僅能接受2500元/月以下的醫養機構收費，但市場收費普遍在2000-5000元/月，下游老年人的消費意愿難以有效傳遞到上游企業。同時，養老服務產業資金投入高、回報期長等不利于企業自主投資的因素嚴重制約企業進入養老服務產業市場，難以形成具有民族特色的養老服務產業體系。因此，亟待形成一個更加成熟、完整、多元化的產業運作模式，實現產業盈利與民族地區養老服務的雙贏目標。

（二）養老服務產業人才稀缺

內蒙古養老服務人才隊伍建設面臨結構性矛盾，突出表現為護理人才、高層次人才與管理人才的三重短缺疊加。一是專業護理人才供需失衡。內蒙古失能、半失能老人約有80萬，按國際護比標準1：5測算，實需16萬名專業護理人員，但現有養老護理員總數不足1萬名，缺口高達15萬名，致使每位護理員需承擔約8位老人的照護工作，工作強度遠超合理負荷。護理隊伍專業化程度低下，持證率不足30%，且傳統生活照料類人員占比達85%，掌握壓瘡護理、康復訓練等核心技能者稀缺，導致褥瘡感染、醫養銜接不暢等服務質量問題頻發。二是高層次人才供給不足制約專業服務能力。目前全區僅內蒙古醫科大學、包頭醫學院開設老年醫學專業，年均培養人數不足千人，老年教育師資、營養師、社會工作師持證人員嚴重匱乏，導致慢性病管理、科學膳食指導、精神慰藉等服務長期缺位，難以填補巨大崗位服務缺口，通曉少數民族語言的雙語護理人員較少，熟悉游牧文化需求的服務人員更是稀缺，致使養老服務提供普遍存在溝通障礙，缺失民族文化關懷。三是管理人才匱乏與培養機制失靈形成惡性循環。具有醫療健康管理或老齡產業運營背景的機構管理者急缺，現有養老機構多采用粗放管理模式，職業發展通道狹窄與社會認同度低，導致專業養老服務人才三年內流失率超70%。“人員緊缺—培養不足—流失加劇—管理低效”的鏈式反應，導致老年人口增多與養老服務人員不足的供需矛盾格外突出，供求錯位深刻影響著養老服務產業的經營戰略定力、激發人才潛力、持續創新能力。

（三）政策標準滯后

養老服務產業標準是養老服務產業發展的主要依據，是企業參與市場競爭的規則底線，也是政府精準監管的重要抓手。然而，內蒙古養老服務產業在標準規范方面存在問題。最為突出的問題是內蒙古發布的養老服務產業標準性文件多為宏觀層面的指導類、方向類意見要求，通常是從養老行業整體視角制定的，缺乏針對養老服務產業且具有民族地區特色的細節性精準指導。對“使用者”老年人來說，養老服務政策制定對于他們的需求考慮不足，以致養老體驗大打折扣。如某些智慧養老平臺缺乏雙語溝通功能，少數民族老年人使用困難，降低了老年人使用滿意度。對于“提供者”養老服務產業來說，養老產品在材料、技術等方面缺乏統一、嚴格的標準，致使市場上的產品質量參差不齊，企業在為老年人提供服務時，時刻面臨因產品質量問題而引發的責任風險。對于“監管者”政府來說，缺乏統一明確的標準體系作為監管依據，難以判斷養老機構的收費是否合理、服務內容是否科學適宜，2023年自治區消協受理的養老消費投訴中，有68%的案件因服務標準模糊導致責任認定困難。這種監管困境直接導致政府監管的缺失或不到位，阻礙影響養老服務產業長足可持續發展。

三、內蒙古養老服務產業發展的對策建議

（一）構建完整服務產業鏈

從整體構建養老服務產業出發，改善服務供應鏈、優化供給結構、豐富服務內容，使老年人能夠享受到優質、多樣、可靠的養老服務。例如，強化上游產業鏈在跨境養老服務上的交流合作，學習他國的優秀養老服務；中游服務環節聚焦我國北方重要生態安全屏障定位，繼續發揚“馬背上的養老隊”精神，創作更多老年人喜聞樂享的養老服務活動。政府作為企業間溝通合作渠道引導上中下游企業建立緊密的合作關系，通過下游老年消費的表現反向推動中上游的產業發展，以下游為主要產品信息來源，不斷促使中上游產業與老年群體預期協調，創造出安全可靠、符合老年群體預期的高質量服務和高質量產品，形成完整的養老服務產業鏈。同時，政府要著力發展如泰康之家蒙園等具有民族團結進步示范效應的專業性資質的市場化養老服務產業，鼓勵發揮養老服務的專業優勢，積極打造養老服務產業品牌，鼓勵企業加強品牌建設，提升服務質量和品牌知名度，吸引更多企業參與養老服務，提高養老服務供給率，形成完整產業鏈的長久優勢。

（二）強化人才培養體系

推動養老服務從“有”向“多”、從“多”向“優”升級，基礎是人。內蒙古需加強養老服務專業人才培養，構建富有區域特色的多層次、多樣化的人才培養體系。一是應加強養老護理人員的職業技能培養。以對養老服務從業人員的培訓為主要抓手，對在職及有意愿從事養老護理行業的人員“應培盡培”，建立完整的人才培養體系，推動現有養老機構共享專業的護理人員培訓資源，開展養老機構互通、互學、互練活動，采用現代學徒制定期實施專業技能培訓，開展技能鑒定和職稱評價等活動，尤其要結合區域需求，在少數民族聚集區開展民族語言養老服務技能培訓，提高養老服務人員老年病預防與照護、民族文化心理慰藉等多方面的職業能力。二是完善教育體系。鼓勵高等院校和職業院校開設養老服務專業，如老年護理、康復治療技術、養老服務管理、民族醫藥，培養具有先進知識和技能的高層次養老服務人才。探索激勵型培養方式，對未讀大學且家庭困難學生進行定向培養，為學生提供學費、生活費支持，支持優秀人才畢業后直接入職養老服務機構。搭建院校與養老服務產業合作渠道，牽頭搭建養老服務產業學生實習實訓基地，讓學生多處、多地、多產業按需實習，在實踐中積累經驗，提高解決問題的能力，使更多的年輕人認同、從事養老服務行業。三是要避免陷入“老齡化加速—服務短缺—人才流失”的惡性循環。要優先培養各類服務人員積極使用智慧養老服務手段，主動補充現有人工缺口，提升養老服務響應速度，推進養老服務產業的可持續發展。

（三）完善頂層設計

養老服務產業政策缺位，對養老服務產業發展形成了政策層面上的阻礙，不利于養老服務產業的可持續發展。政府應制定和完善支持養老服務產業政策體系，借鑒養老服務產業發達地區的經驗，在稅收、土地、資金等方面給予優惠政策。比如，可對生態旅居養老項目優先配置草原用地指標；支持社會資本進入養老服務產業新興領域，在滿洲里、二連浩特試點跨境養老簽證便利化政策，鼓勵更多跨境養老服務產業發展壯大；以遵循價值規律、市場規律為前提，給予提供、參與養老服務產業的主體更大發展空間，形成科學的準入標準、適宜的價格標準、嚴苛的服務標準，同時要特別推進民族特色服務標準化，將少數民族語言雙語護理納入養老服務評價指標體系；以政策推動養老產品、養老服務融合老年人需求做到日常服務、醫療照護、社會參與、民族文化多樣化、多領域、多層次，提供規范高效產品供給；從機構設施、服務規范、人員素質等多個方面倒逼養老服務產業的創新和改造升級，提高服務質量和效率，適應老年人的不同需求，為老年人打造一個安全的生活環境，為老年人健康生活提供保障。

（四）實施智慧養老行動

以“數字技術+民族特色”為政策落腳點，系統構建覆蓋自治區、盟市、蘇木鄉鎮的三級智慧養老服務體系，打造智慧健康養老新業態。依托自治區級養老服務大數據中心平臺，整合醫療、社保等多部門數據資源，運用AI技術完善服務需求與供給匹配；在較為發達的城市部署養老服務智能呼叫響應系統，創新開發蒙漢雙語智能客服，突破民族語言服務壁壘。在邊遠旗縣推廣多功能數字服務終端，讓更多老年人體驗健康監測、遠程醫療等智慧養老核心功能；創新民族特色服務場景，構建蒙醫藥智能康養體系，利用可穿戴設備采集體征數據生成個性化調理方案；聯合龍頭企業研發適應牧區極端環境的智能設備，強化老年用品創新，開發融合蒙古語自然語言處理的智慧養老服務平臺。同時，針對老年人對數字設備的懷疑態度，建立“線上＋線下”雙語培訓體系，對積極使用智慧養老平臺的老年人進行獎勵補貼，培育老年數字應用群體。完善政策保障體系，將智慧養老納入自治區數字經濟發展規劃，設立專項基金支持技術研發與標準制定，通過系統化推進，有效破解養老服務資源供需失衡、民族語言服務缺失等難題，形成具有民族特色、可復制推廣的智慧養老內蒙古模式。

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（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：康偉