云南省田園綜合體建設(shè)中的難點(diǎn)與解決策略探索

ExplorationofDiicultiesand Solutions intheConstructionofRural ComplexinYuanProvince—TakingtheGuangnanBabao Rural Complex as an Example

HONG Yun-bo，XIONGGuo2，IZi-wei2 etal（1.Yunnan MacroeconomicResearch Institute，Kuming，Yunnan650；2ower China Kunming Engineering Corporation Limited，Kunming，Yunnan ）

AbstractRualmpleispanteiefrralviatiitioiletplotvelopmeoelfaltin depth.ThispapertakingtheGuangnanBabaoRural Complexasanxaple，basedonpractice，fourcommonproblemsintheconstructionof provincia-lvelralompeesinarceeprodcuingtrdictiosinlangseofictsot tionanddevelot，oasoffunsdoosndisuepartiipatioofillgesemonpbsreced analyzed，andspdlsoalsepdtoesogtroefulefg and construction of rural complex.

Key words Rural complex ； Common problems； Resolution strategy

田園綜合體是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。2017年，“田園綜合體”在中央一號(hào)文件中首次提出，2017年開展第一輪試點(diǎn)，以三產(chǎn)為主，更傾向打造鄉(xiāng)村形態(tài)的大景區(qū)。試點(diǎn)中出現(xiàn)很多問題，例如出土地利用不合理[]、模式和內(nèi)容同質(zhì)化嚴(yán)重[2]、農(nóng)民收入增長(zhǎng)渠道不暢[3]等。為此暫停2年后，于2021年1月重啟，暨田園綜合體2.0版本，與1.0版本不同，2.0版本強(qiáng)調(diào)“一二三產(chǎn)融合發(fā)展”，明確以農(nóng)業(yè)為根，激活二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。云南作為試點(diǎn)省份之一，快速響應(yīng)，遴選出17個(gè)田園綜合體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)建。

目前學(xué)術(shù)上對(duì)于“田園綜合體”的研究多集中在田園綜合體景觀設(shè)計(jì)和空間布局優(yōu)化[4-5]、鄉(xiāng)土文化保護(hù)與活化[6-7]、內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力探索[8]等方面。從云南省“田園綜合體”規(guī)劃到建設(shè)的過程中，出現(xiàn)了不少共性問題，尤為突出的是規(guī)劃復(fù)雜性帶來的“多規(guī)”協(xié)調(diào)問題、保護(hù)與建設(shè)的空間矛盾問題、產(chǎn)業(yè)引入和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)問題、多元主體利益博弈問題等，這些問題都嚴(yán)重制約著田園綜合體的發(fā)展，但對(duì)于這些問題的探索研究非常少?，F(xiàn)有研究提出的問題有土地報(bào)批困難、專業(yè)人才缺乏、資金缺乏等，但主要是從加大政策支持和提升景觀環(huán)境設(shè)計(jì)方面提出解決措施[9-10]，其他解決路徑探索較少。為此，該研究以廣南八寶田園綜合體為例，針對(duì)共性問題進(jìn)行提煉和分析，探索其對(duì)應(yīng)的多維度解決策略，旨在為田園綜合體2.0版本的創(chuàng)建貢獻(xiàn)有益經(jīng)驗(yàn)。

1田園綜合體內(nèi)涵和重點(diǎn)

從相關(guān)文件要求看，田園綜合體的關(guān)鍵是農(nóng)民受益。2017年中央“一號(hào)文件”中提出“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體”。2021年財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)家級(jí)田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》中提出：集智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)、科素教育為一體，貫通產(chǎn)供加銷，融合農(nóng)文教旅，建設(shè)生態(tài)優(yōu)、環(huán)境美、產(chǎn)業(yè)興、消費(fèi)熱、農(nóng)民富、品牌響的鄉(xiāng)村田園綜合體，并強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以農(nóng)為本”。

從實(shí)踐情況和學(xué)術(shù)研究看，因“田園綜合體”涉及內(nèi)容廣、各地情況差異大，目前為止“田園綜合體”的定義都比較寬泛。王延敏等[認(rèn)為田園綜合體是一種新型農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展模式，王雨昕[]認(rèn)為其包含農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、地方生活、傳統(tǒng)文化、自然景觀、城市休閑、旅游娛樂和綜合服務(wù)等要素，賈云飛等[13]認(rèn)為其需協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和生態(tài)方面的效益，王文軍等[14]認(rèn)為其應(yīng)具有高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、高效益3大特征，鄭健壯[15-16]認(rèn)為其是以鄉(xiāng)村地理和環(huán)境為空間基礎(chǔ)，以現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)為核心產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)民或農(nóng)民合作社為主要載體，通過“三產(chǎn)\"深度融合，實(shí)現(xiàn)“三生”同步改善的一種新型農(nóng)村綜合體，是一種農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展形態(tài)或發(fā)展模式。劉飛等[17]通過對(duì)試點(diǎn)的成效分析，認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合政策能顯著促進(jìn)低收入群體增收，進(jìn)而縮小農(nóng)村內(nèi)部收入差距。綜合分析認(rèn)為，“田園綜合體”與“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園”“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園”概念很相似，都是在一定空間范圍內(nèi)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民收入提高和生活環(huán)境改善，最終形成農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民相互促進(jìn)、正向循環(huán)發(fā)展的空間共同體。但相比之下，“田園綜合體”的范圍和范疇更廣，更強(qiáng)調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、更注重自然環(huán)境和鄉(xiāng)土文化的保護(hù)、更關(guān)注農(nóng)村集體和村民在發(fā)展過程中的獲益、更在乎該模式的輻射和推廣作用。

2云南省級(jí)田園綜合體建設(shè)情況

2.1云南省總體概況云南省力爭(zhēng)從17個(gè)試點(diǎn)中，用3年時(shí)間創(chuàng)建10個(gè)“生態(tài)優(yōu)、環(huán)境好、產(chǎn)業(yè)興、百姓富、功能全”的省級(jí)田園綜合體。17個(gè)試點(diǎn)都具有優(yōu)越的自然環(huán)境、特色鮮明的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，部分試點(diǎn)甚至已是高A級(jí)景區(qū)。特色產(chǎn)業(yè)包括咖啡、普洱茶、稻米、蘋果、油菜花等。云南省17個(gè)省級(jí)田園綜合體創(chuàng)建試點(diǎn)分布情況見圖1。

2.2廣南八寶田園綜合體概況廣南八寶田園綜合體（圖2）位于文山州廣南縣八寶鎮(zhèn)。規(guī)劃范圍 ，其中核心區(qū) ，涉及1個(gè)集鎮(zhèn)和多個(gè)村小組。規(guī)劃范圍總?cè)丝诩s7.2萬人，核心區(qū)合計(jì)約4.6萬人。

規(guī)劃圍繞“省級(jí)田園綜合體”的總體目標(biāo)，基于生態(tài)融合、產(chǎn)業(yè)融合兩大理念，突出“明清貢米—八寶米”“喀斯特田園風(fēng)光”“千年稻作文化”三條主線，通過生態(tài)上保護(hù)“那生態(tài)”產(chǎn)業(yè)上做強(qiáng)“那顆米”文化上傳承“那文化”風(fēng)貌上彰顯八寶“那田野”四大路徑，構(gòu)建“政府 + 企業(yè) + 村集體 + 合作社 + 村民”的五方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，全方位推進(jìn)田園綜合體的良性發(fā)展（圖2）。目前，八寶田園綜合體已進(jìn)入建設(shè)階段。

3主要問題及解決路徑探索

從八寶田園綜合體規(guī)劃到建設(shè)，遇到很多困難，其中部分問題是共性的。針對(duì)共性問題，該研究結(jié)合實(shí)踐分析原因，并對(duì)解決路徑進(jìn)行探索。

3.1重構(gòu)規(guī)劃邏輯，破解尚未有成熟的規(guī)劃樣板和規(guī)范的“新\"問題對(duì)于田園綜合體2.0版，國(guó)家和云南省都在探索，尚未有成熟的規(guī)劃套路，該規(guī)劃屬于“新”的規(guī)劃類型“田園綜合體規(guī)劃\"介于發(fā)改部門主導(dǎo)的“主體功能性規(guī)劃”

和自然資源部門主導(dǎo)的“國(guó)土空間規(guī)劃”之間，既要考慮定位方向的宏觀性，又要考慮具體建設(shè)的落地性，同時(shí)包含宏觀發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)用地邊界控制、建設(shè)指標(biāo)控制、項(xiàng)目詳細(xì)設(shè)計(jì)等多個(gè)層級(jí)的規(guī)劃內(nèi)容，并且要充分考慮“投融建管營(yíng)”各種主體的訴求和利益關(guān)系。

為讓這種復(fù)雜的規(guī)劃更好發(fā)揮效應(yīng)，在實(shí)踐中總結(jié)了一套前期準(zhǔn)備、方向把控、布局規(guī)劃、實(shí)施機(jī)制、細(xì)化指引的“五階段”工作法（圖3），可以很好適應(yīng)田園綜合體“逐層推進(jìn)、整體統(tǒng)籌、局部實(shí)施”的特性。

第一步是前期準(zhǔn)備，重點(diǎn)是合理劃定范圍（核心區(qū) 以內(nèi)為宜），同時(shí)成立由縣級(jí)及以上政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、核心部門派遣專員，設(shè)計(jì)單位多專業(yè)配合、招商團(tuán)隊(duì)全面進(jìn)入的綜合工作專班，保障設(shè)計(jì)和實(shí)施主體的協(xié)同工作。

第二步是方向把控階段，為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的不確定性，該階段重點(diǎn)是明確目標(biāo)和方向，形成初步構(gòu)想后即可開展招商引資工作。同步將發(fā)展構(gòu)想反饋?zhàn)匀毁Y源局，在不占用生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田的前提下預(yù)留發(fā)展空間。

第三步是布局規(guī)劃階段，根據(jù)目標(biāo)和招商反饋，優(yōu)化空間格局，確定大的功能版塊和項(xiàng)目布局，為招商提供更清晰的指引。同時(shí)將需要的用地范圍及布局報(bào)自然資源局審查 和納入國(guó)土空間規(guī)劃。

Fig.2Planning structure of Guangnan Babao Rural Complex

第四步是優(yōu)化實(shí)施機(jī)制階段，開展與社會(huì)投資運(yùn)營(yíng)主體的談判，細(xì)化合作模式，明確項(xiàng)目建設(shè)順序，提出保障群眾獲利的參與機(jī)制。

第五步是細(xì)化指引階段，在第四步后基本明確“投融監(jiān)管營(yíng)”主體和項(xiàng)目?jī)?nèi)容。此時(shí)，結(jié)合投資主體及村民等的意見，再開展細(xì)化設(shè)計(jì)，可避免前期大量無效設(shè)計(jì)工作。

3.2生態(tài)化微改造，平衡生態(tài)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)的“困”局云南作為旅游大省，景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)非常多，能滿足省級(jí)“田園綜合體”要求的試點(diǎn)，多具有獨(dú)特的景觀資源，往往是生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田等密布的區(qū)域，可新增建設(shè)空間極度有限，且非常破碎。田園綜合體的設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游服務(wù)、工業(yè)加工等都需要一定集中建設(shè)用地。為此，可從四個(gè)方面在保護(hù)中求發(fā)展。

首先，要深度剖析并讓多元主體認(rèn)同生態(tài)資源價(jià)值，在思想上形成統(tǒng)一。要明確生態(tài)環(huán)境是項(xiàng)目發(fā)展的最大財(cái)富，從源到面系統(tǒng)保護(hù)，將生態(tài)保護(hù)到極致后，自然生態(tài)會(huì)成為產(chǎn)業(yè)的名片，消費(fèi)者看到優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，自然會(huì)相信這里的產(chǎn)業(yè)是綠色的、有機(jī)的、高品質(zhì)的，進(jìn)而形成保護(hù)與發(fā)展的正向循環(huán)。

其次，要全面梳理和盤活存量用地，堅(jiān)持集約高效發(fā)展。八寶通過全面梳理規(guī)劃范圍內(nèi)村集體、政府閑置資產(chǎn)，梳理出近 的政府和集體存量建設(shè)用地、21處公共閑置房屋，作為招商引資和項(xiàng)自建設(shè)的重要支撐。

再次，梳理現(xiàn)狀田間道路，將機(jī)耕路、較寬的田埂路等進(jìn)行串聯(lián)，適度改善鋪裝，使其同時(shí)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和田園旅游服務(wù)，減少新建不必要的旅游道路（圖4）。

最后，采用環(huán)保材料來設(shè)計(jì)同時(shí)服務(wù)生態(tài)和游覽的景觀小品。例如，充分運(yùn)用杭子梢、苦刺花、蒲葦?shù)仍参镒鳛榫坝^植物，增加助于鳥類棲息和覓食的樹樁型、細(xì)環(huán)型小景觀，通過本土化、生態(tài)化的“微設(shè)計(jì)”“微節(jié)點(diǎn)”對(duì)田園和河岸景觀進(jìn)行改善，為整體環(huán)境畫龍點(diǎn)睛（圖4）。

Fig.4Schematic diagram of ecological paving and “micro landscape”of current field roads

3.3肥瘦資源合理打捆，改善招商引資難的\"窘\"境整個(gè)“田園綜合體”項(xiàng)目總投資大、回收周期長(zhǎng)、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，僅靠企業(yè)或者政府來推動(dòng)非常困難。雖然國(guó)家和各類開發(fā)銀行提供了財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、專項(xiàng)債券、政策性貸款等資金支持，但整個(gè)項(xiàng)目還有約 50% 的投資要靠社會(huì)資本。加之，田園綜合體盈利點(diǎn)很分散，單個(gè)點(diǎn)的利潤(rùn)不高，需要通過不同分項(xiàng)捆綁來提升總體收益，招商引資越發(fā)困難。

為此，需要不斷探索“資源運(yùn)營(yíng) + 資源整合 + 資源匹配”的新模式。將規(guī)劃范圍內(nèi)可運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、運(yùn)營(yíng)方式進(jìn)行詳細(xì)梳理和分類。為不同投資主體提供清晰的指引，利于權(quán)責(zé)界定和收益測(cè)算。

廣南八寶田園綜合體可運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目（圖5）主要為六類：一是交通項(xiàng)目，包括觀光游船、旅游公交車、共享車租賃、停車場(chǎng)/位等；二是景點(diǎn)項(xiàng)目，包括三臘瀑布、珍珠灘、皇家御田、河野-牙龍等自然景點(diǎn)，以及活力營(yíng)地、水中園旅游服務(wù)、皇家御田農(nóng)耕體驗(yàn)區(qū)、三臘茶山采摘、河道采摘園、熱氣球基地等文旅項(xiàng)目；三是民宿酒店項(xiàng)目，梳理各村具有民宿建設(shè)條件和合作意愿的用地或民宅作為招商資源；四是高原特色農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)；五是屋頂光伏、新能源交易中心等新能源資源；六是八寶集鎮(zhèn)的污水、供水等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

將收益性項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)算，單個(gè)或多個(gè)高收益項(xiàng)目捆綁投資較大的基礎(chǔ)設(shè)施改善項(xiàng)目，低收益性項(xiàng)目捆綁低投資性項(xiàng)目，形成多個(gè)項(xiàng)目包。人駐企業(yè)和政府平臺(tái)公司合資成立項(xiàng)目公司，根據(jù)投資項(xiàng)目包確定投資額度和責(zé)權(quán)。對(duì)于市場(chǎng)引力不足的項(xiàng)目包，進(jìn)一步盤活全縣的農(nóng)林地、景點(diǎn)、市政設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源要素，用于保障投資主體的收益。多種投資運(yùn)營(yíng)方式并行，靈活多樣的解決建設(shè)資金缺乏的窘境。

3.4眼見為實(shí)、簡(jiǎn)單明了，化解村民不理解造成的“阻”礙田園綜合體建設(shè)運(yùn)營(yíng)邏輯不同于傳統(tǒng)地產(chǎn)，不能簡(jiǎn)單地通過“拆遷-建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”的路徑來實(shí)現(xiàn)。它需要村民的廣泛參與，參與到前期設(shè)計(jì)、后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的全過程。這一過程相對(duì)復(fù)雜且短期看不出效果，在規(guī)劃路演和統(tǒng)一思想的過程中，村民難以理解、不愿參與，甚至出現(xiàn)逆反心理。

在八寶的實(shí)踐中，初步探索出4種措施，可以有效改善該類問題。

第一，注重規(guī)劃表達(dá)形式的創(chuàng)新。盡量采用簡(jiǎn)單的圖示和效果圖（尤其是建設(shè)前后對(duì)比圖），少講理論，多說步驟和結(jié)果，讓村民更好理解田園綜合體建設(shè)的內(nèi)容。

第二，明確村民、村集體的參與方式和獲利點(diǎn)。村民參與方式包括自主發(fā)展、股份合作（資源、資產(chǎn)、資金入股）、土地流轉(zhuǎn)、務(wù)工就業(yè)、訂單生產(chǎn)等；集體參與方式包括對(duì)外出租、集建入市、自建自營(yíng)、作價(jià)入股、出讓轉(zhuǎn)息等。

第三，發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)考察學(xué)習(xí)的作用。耳聽為虛、眼見為實(shí)，帶領(lǐng)村民代表參觀學(xué)習(xí)成功案例，與成功案例中的村委會(huì)、村民座談交流，是最有效改善村民思維、調(diào)動(dòng)積極性的方式。

第四，以獎(jiǎng)代補(bǔ)、示范先行。采取靈活的獎(jiǎng)補(bǔ)、評(píng)選方式，鼓勵(lì)村民積極參與。先期改造帶頭戶、村干部家的耕地、住宅，并扶持其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)。在示范建設(shè)中更加深入構(gòu)建和不斷優(yōu)化“政府-企業(yè)-村集體-村民”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

4結(jié)語

2.0版本的田園綜合體建設(shè)模式更加契合鄉(xiāng)村發(fā)展的本質(zhì)需求，對(duì)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具有重要的實(shí)踐意義。當(dāng)前我國(guó)田園綜合體建設(shè)仍處于探索發(fā)展階段，面臨著規(guī)劃體系的矛盾性、保護(hù)與開發(fā)的沖突性、資金與運(yùn)營(yíng)的短缺性、村民參與的不足性等共性問題。當(dāng)田園綜合體進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，仍會(huì)出現(xiàn)更多值得探索的問題。未來要不斷發(fā)現(xiàn)問題、探索解決問題的方式、推廣成功經(jīng)驗(yàn)，真正發(fā)揮田園綜合體的輻射帶動(dòng)作用。通過持續(xù)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，充分發(fā)揮田園綜合體在鄉(xiāng)村振興中的示范引領(lǐng)作用。

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