新形勢下耕地保護工作現狀及對策

摘要：耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視糧食安全，把耕地保護擺在保障糧食安全的根本和首要位置。本文闡述了新形勢下耕地保護的重要性，分析了耕地保護工作存在的問題，并結合新形勢提出促進耕地保護的對策建議，愿以此推動耕地保護工作的發展。

關鍵詞：耕地保護；重要性；存在問題；對策；建議

1 新形勢下耕地保護工作的重要性

隨著城鎮化進程的不斷發展，建設用地不斷擴張、耕地“非糧化”“非農化”傾向愈發嚴重，人地之間矛盾日益尖銳，對糧食安全、生態環境和農業可持續發展造成嚴重威脅。新形勢下耕地保護工作的重要性更加凸顯，耕地保護工作既是保障國家糧食安全的根本前提，也是維護生態平衡、促進農業可持續發展的重要基礎[1]。一方面，我國人口基數龐大，人均耕地面積有限，而且面臨氣候變化、國際局勢波動等不確定因素，必須通過嚴格保護耕地來維持糧食自給率，降低對外部市場的依賴，增強國家抵御糧食危機的韌性。另一方面，耕地是不可再生的稀缺資源，對于涵養水源、防止水土流失、調節區域氣候、維護生態系統平衡發揮重要作用，且耕地是農民生產生活的根本依托，保護耕地意味著保障農民就業、增收和農村社會穩定，過度占用或破壞會透支子孫后代的生存空間，通過保護耕地，確保土地資源永續利用，是可持續發展理念的體現。

2 新形勢下耕地保護存在的問題

2.1 耕地質量不高、后備資源不足，數量日趨減少

2023年統計數字顯示，我國耕地面積雖已達到1.286億hm2，超過了1.2億hm2耕地保護紅線。但受城鎮化、農業結構調整、沙漠化、生態退耕等多重因素影響，耕地總量長期呈現減少態勢，且空間分布不均衡，西南部耕地量較少、分布零散、質量較低，土地生產力的區域差異明顯。

近年來，隨著耕地開墾、提質改造、旱改水、土地復墾、高標準農田建設等多項舉措的實施，部分土壤較為肥沃、交通便利、集中連片、施工條件較好的土地已開發殆盡，剩余后備土地資源較為零散、偏僻且土質指標較差，特別是三調工作開展后，在二調的基礎上對于耕地后備資源的調查潛力更為精準，可開發耕地越來越少，耕地后備資源嚴重匱乏，難以滿足未來城鎮日益擴張對耕地的建設占用與補充。

2.2 政策宣傳執行不到位、農民思維固化，耕地保護意識薄弱

盡管國家及地方的耕地保護政策制度隨著經濟的發展也在不斷地健全完善，但在政策制度實施過程中，因各種各樣的原因導致相關法規制度無法充分有效落實。一方面，部分地區對耕地保護政策學習不夠透徹、宣傳力度不足，如不同糧食種植補貼各有差異，補貼資金未按政策要求及時發放或無法直接補貼到農戶賬上，抑或補貼資金未按農戶實際種植面積、種類進行發放，補貼不合理，農民意見較大，加之經濟作物收入受客觀環境影響較大，農民耕種選擇受市場經濟波動的影響，導致糧食補貼對農民種植意愿起不到明顯作用。另一方面，農民受傳統思想影響，已形成了土地屬個人所有，是否在自家土地上耕種或從事非農建設均屬個人行為，不受國家約束，耕地保護意識薄弱，即農民對《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規的具體要求缺乏了解，導致未經批準隨意占用自家耕地建設宅基地、發展養殖，受經濟利益驅動，隨意調整農業種植屬性結構，如種植速生桉、果樹等，加劇了耕地質量下降和耕地“非糧化”現象[2]。

2.3 耕地保護部門間權責不夠明晰，難以形成合力

耕地保護需多部門協同工作才可有效形成合力，盡管國家下達的有關耕地保護政策提及自然資源、財政、農業農村、水利、林草、生態環境、交通等多個職能部門，但各部門耕地保護認識標準不一，且績效考核體系不完善，權責不夠明晰，不同部門各自為政，難以形成合力，無法充分發揮頂層牽頭引領作用，提高農民參與耕地保護積極性。

2.4 未批先建等違法現象依舊存在，導致耕地數量家底不清

從項目合法落地建設需經歷立項、用地選址、用地預審、可研、環評、水保、地災、壓礦、用地報批、初設、供地、不動產權證等多個環節手續辦理。且受天氣變化、政策調整等客觀因素影響，期間所需周期長，而項目工期緊，加之新土地管理未出具時，違法用地成本低，建設單位為加快建設并投產使用以提高經濟效益。不惜未批先建、違法占用耕地未能及時實現占補平衡，因未完善用地手續，土地用途調整未完成、農轉用未經審批、未能及時在國土“一張圖”落圖、更新，盡管衛星監測雖能發現違法用地建設，但從立案-整改-拆除所需周期較長，導致耕地數據難以在年度變更調查成果中及時更新，耕地數據難以及時反映實際情況，家底不清晰[3]。

2.5 使用土地審批后監管制度不完善，耕地未形成科學、信息化管理

盡管部分建設項目已完成土地征收與農轉非審批，但土地批后供地、耕地占用稅繳納、落實被征地農民養老保險、土地不動產證、建設用地規劃許可證辦理等多項監管工作涉及自然資源、稅務、人社、住建等多個職能部門，但協同機制缺失，導致數據共享不暢、執法效率低下。且部分地區為追求經濟發展，重審批輕監管，甚至默許違規調整土地用途、容積率等規劃指標或延期開發等行為，導致土地“批而未用”“供而未建”現象時有發生。針對已補充耕地，受經濟技術發展影響，專業技術人才與資金相對較為短缺，信息化建設投入不足，部分地區系統建設不完善，土地動態監管數據庫尚未實現全域覆蓋，或技術應用水平較低，導致耕地數據更新滯后、未能形成科學、信息化管理，難以實時掌握耕地占用與補劃情況。

3 新形勢下耕地保護的對策建議

3.1 優化完善耕地保護政策體系，從源頭上控制不占或少占耕地

從改革開放以來，耕地占補經歷了從最初的核銷制-總量平衡-數量質量并重等多個不同階段。隨著土地管理制度的不斷收緊，耕地數量、質量補充得到了很大改善，但減少占用耕地、永久基本農田的數量、質量意識仍不足，還需從源頭上控制不占或者少占耕地，不斷優化完善相關政策制度體系。如在項目選址前期需根據項目類型合理劃定是否可占用耕地，若涉及占用耕地，需將用地單位、初步設計單位加入共同分析論證是否可不占或少占耕地；如提高耕地占補成本，可由用地單位提前開墾補充或購買同等數量、質量的耕地，不能再以欠賬的方式落實補充耕地等。

3.2 摸清家底，多措并舉提高耕地數量與質量促進耕地保護

一方面，充分利用三調變更調查、耕地資源質量分類、永久基本農田劃定等數據庫成果，摸清區域內耕地及永久基本農田的數量、質量情況，并建立實時動態更新管理數據庫，將非農項目建設占用與補充的耕地及時更新調整。同時，加大違法用地查處力度，通過典型案例宣傳提高民眾違法建設存在的弊端，并優化簡化用地審批流程，以倒閉責任機制為導向，對整改不力（如增存掛鉤未完成任務）的區域暫停使用新增耕地指標或凍結補充耕地指標，提高用地單位加快辦理用地手續，確保合法使用新增建設用地。另一方面，針對現有及補充的新增耕地，通過高標準農田建設、全域土地綜合整治、耕地生態保護和污染治理等多種途徑對耕地實施建設、驗收和管護，確保面積不減、功能不降促進耕地數量與質量保護。

3.3 建立健全耕地保護補償機制，激發農民對耕地保護的積極性

盡管我國糧食產量不斷提高，但農民種糧效益下降，積極性受到影響。建議：一是將財政預算、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、補充耕地指標交易收益、耕地占用稅、土地出讓收入、耕地建設與利用資金、涉農補貼資金等各項資金來源與支出進行整合，設立耕地保護補償激勵專項資金，從根本上解決耕地保護資金難題。二是針對不同地區差異化的規范與提高發放耕地保護補償金標準，并加強耕地保護意識宣傳和輿論監督，將不合規發放耕地補償金的現象及時舉報給予處罰，對耕地保護貢獻較大的基層、集體或個人給予榮譽褒獎，引導全社會積極參與耕作，激發耕地保護耕地的積極性，減少耕地“非農化”“非糧化”。

3.4 持續強化耕地監督管理，提高基層工作人員保護耕地的主動性

在開展“三區三線”劃定工作時，從國家-省-市-縣逐級落實耕地保護目標及永久基本農田保護任務時發現，很多地區因之前項目建設占用落實的耕地占補存在歷史欠賬問題十分突出，部分經濟發展較好的地區下達的耕地保護任務量較輕，其他地區則下達的耕地保護任務較重。即存在部分地區耕地監督管理力度不夠、積極性不高的現象依舊顯現，因此，建議健全以“績效激勵”為導向的耕地保護補償機制，對不同地區每年耕地保護工作成效突出，排名靠前的區縣給予階梯式新增建設用地指標和資金獎勵，對于耕地保護安全責任制考核靠前的基層單位及村集體組織給予獎勵，設立耕地保護專項資金，優先用于保障耕地建設與保護；而對于耕地保護不力地區，提出整改措施及對策建議，不定期組織向耕地保護較好地區學習，通過土地開墾、全域土地綜合整治、規范農業用地種植屬性結構調整等多種途徑確保地方耕地資源絕對安全，即在保證經濟快速發展的同時仍需兼顧保質保量完成耕地保護目標任務，不斷提高地方可持續發展[4]。

3.5 強化耕地保護法治保障，推進縣域耕地保護全覆蓋平臺建設

應把依法保護耕地擺在突出位置，綜合深入實施土地管理法、黑土地保護法、糧食安全保障法等，完善法律落實機制，強化執法監督，織密耕地保護和糧食安全法治網。同時，加快推進耕地保護平臺建設，首先，集成三調年度變更調查、永農劃定、耕地質量等別、耕地占補數據庫、土地承包確權等多類耕地資源底圖，建立縣域耕地\"數字孿生\"數據庫。其次，整合衛星遙感、無人機巡檢、地面傳感器網絡、智能視頻監控設備、智能分析系統等先進應用，構建一體化監測系統，實現縣域耕地全天候動態監測，實現對耕地“非農化、非糧化”行為準確識別預警。最后，打造\"田長制\"移動工作平臺，集成巡查上報、任務派發、整改跟蹤等功能模塊，實現問題處置閉環管理，并實施數據動態更新機制，確保數據鮮活性。逐步實現縣域耕地保護全覆蓋平臺建設，確保圖斑、實地、數據三者一致，并及時公布，強化社會監督，以提高耕地保護動態管理水平及應用效率，從而輔助土地使用和管理等工作。

4 結語

新形勢下耕地保護是保證我國糧食自給率、抵御外部市場糧食危機，是保障農民就業、農業增收和農村社會穩定的不可再生稀缺資源。但截至目前耕地保護依舊存在數量減少、質量不高、后備資源不足、農民耕地保護意識薄弱、耕地保護責任依舊難以形成合力、違法占用耕地現象依舊存在、批后監管力度不足、耕地保護尚未能形成科學、信息化管理等諸多問題。為合力解決新形勢下耕地保護存在的諸多問題，建議優化政策體系，從源頭上控制不占或少占耕地；摸清現有耕地家底，通過高標準建設、全域土地綜合整治、耕地生態保護和污染治理等多種途徑促進耕地保護；建立耕地保護補償激勵專項資金，規范并提高涉農資金補貼，激發民眾對耕地保護的積極性；以“績效激勵”考核為導向，多措并舉強化耕地監督管理，提高基層工作者對耕地保護的積極性；強化耕地保護法治保障，建立全覆蓋的信息化平臺，以促進耕地保護信息化管理”等多條對策建議，以不斷適應不同時期的耕地保護需求，為耕地保護工作提供參考。

參考文獻

[1] 黃照來，郭平，張毓海.六盤水市耕地保護現狀及對策建議[J].山西農經，2024（10）：184-188.

[2] 戴超，胡玉福，周宏宇，等.新形勢下耕地保護問題及對策分析——以樂山市為例[J].天府糧倉，2024（1）：8-11.

[3] 陳其森.海南島耕地保護現狀問題及對策[J].南方農業，2024（7）：10-12.

[4] 李超，張蕾娜，鄖文聚，等.關于強化耕地保護激勵機制的思考[J].中國土地，2024（3）：16-19.