生態環境損害賠償金的檢察監督初探

生態環境損害賠償金的監管是當前影響我國生態環境損害賠償制度高效實施的一個關鍵問題。檢察院是國家法定的法律監督機關，近年來，檢察院在代表國家提起生態環境損害公益訴訟，訴請生態環境損害賠償中發揮著頂梁柱作用。自2017年檢察公益訴訟制度全面實施以來，全國各級檢察機關共辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件53萬余件。這些環境公益訴訟案件多有生態環境損害賠償的內容。然而，我國生態環境損害賠償金的使用情況不容樂觀，大量生態環境損害賠償金處于“僵尸資金\"狀態。十四屆全國人大常委會第六次會議專門就123億元生態環境損害賠償金如何使用專題詢問“一府兩院\"。作為國家專門法律監督部門，檢察院應該在生態環境損害賠償金的使用監管中創新工作機制，發揮其檢察監督的獨特重要作用。

一、檢察機關對生態環境損害賠償金的監督現狀

《生態環境損害賠償制度改革方案》規定最高人民檢察院負責指導有關生態環境損害賠償的檢察工作。按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規定，鑒于生態環境損害賠償制度已經得到《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國長江保護法》等法律的確認，檢察機關行使檢察權應涵蓋對生態環境損害賠償制度實施的法律監督。但財政部等部門聯合發布的《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》并未明確賦予檢察院對生態環境損害賠償金有監督管理的職責，這也使得實踐中檢察院對生態環境損害賠償金使用進行法律監督缺乏直接法律依據。但生態環境損害賠償金的大量閑置已經成為影響生態環境損害賠償制度實施績效的一個重要問題，而檢察院作為國家法定的法律實施監督部門，又是公共利益的法定維護者，監督生態環境損害賠償金依法合規使用，確保其真正用于生態修復，是其檢察權行使的應有之義，具有充分的法理正當性。

同時，檢察院作為提起環境公益訴訟的主力軍，在大量環境公益訴訟案件中也不得不面對生態環境損害賠償金監管的實際問題。比如，地方檢察院需要探索加強生態環境損害賠償金監督的具體辦法。《浙江省生態環境損害賠償管理辦法》明確了省級檢察院負責生態環境損害賠償的法律監督，規定了檢察公益訴訟與生態環境損害賠償的銜接機制；新疆維吾爾自治區人民檢察院聯合相關部門發布《自治區生態環境損害賠償監督辦法（試行）》，賦予檢察機關對生態環境損害賠償案件從起訴、調查、磋商、修復、公開等全過程的監督權和監督措施。

在生態環境損害賠償實踐中，各地檢察機關“摸著石頭過河”，會有一些創新性探索經驗，但尚未形成制度性構建。比如，有的地方檢察機關以能動司法為理念，發揮生態環境公益訴訟檢察職能，督促生態環境損害賠償金執行到位，達到“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”的目標。有的地方檢察機關協同當地法院、司法行政機關、審計行政機關等召開聯席會議對生態環境損害賠償金的撥付進行審定，檢察院與法院均參加生態環境損害修復的實地回訪4。

總之，自前我國對于生態環境損害賠償的監督，已經從總體上確立了檢察院的監督地位，但缺乏頂層制度設計。地方檢察院的先期探索主要集中于對生態環境損害賠償制度實施的監督，對于檢察院專門監督生態環境損害賠償金使用的具體內容、監督的方式方法等方面則缺乏可操作的制度性建構與實踐經驗。監督制度的缺失，加上實踐指導的匱乏，使得對生態環境損害賠償金的使用無法做到“能用盡用、正確使用”，而是“不敢用、不知如何用”，從而不能有效服務于生態修復，是造成實踐中生態環境損害賠償金淪落為“僵尸資金”的一個重要原因。

二、生態環境損害賠償金的檢察監督機制存在問題分析

與立法機關、行政執法機關、審判機關相比較，檢察院是法定的國家法律監督機關，通過行使檢察權，維護國家利益和社會公共利益。生態環境損害賠償金能否正確有效適用于受損害生態環境的修復，關系到生態環境公共利益能否得到切實和及時的維護。然而，檢察院在生態環境損害賠償金管理中發揮其法律監督作用卻面臨著諸多問題和障礙。

一是尚未從制度上構建檢察機關負責生態環境損害賠償金的監督機制。由于生態環境損害賠償金的有效監督是在生態環境損害賠償制度從建構到實施過程中逐漸暴露出來的新問題，因而在《生態環境損害賠償制度改革方案》《生態環境損害賠償管理規定》《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》等中央級別的頂層設計中并未對檢察院監督生態環境損害賠償金做出明確規制。一項新制度在其發展初始，必然著重于該項制度的建立和實施，而對制度實施過程中可能遇到的問題卻難以充分預料，這也是制度需要不斷健全和完善的原因。隨著生態環境損害賠償制度實施的逐漸深入，生態環境損害賠償金缺乏有效監管的問題逐漸暴露出來，需要檢察院以法定監督者的身份，運用國家檢察權充分介入。即檢察院不僅是生態環境損害賠償金足額到位的督促者，還應該是建立生態環境損害賠償金管理制度的推動者和生態環境損害賠償金使用的監督者。生態環境損害賠償制度實施以來，制度實施關注的重點主要是在這項創新制度的理念塑造、制度推行和實際執行層面，而對于制度執行中逐漸暴露出來的新問題則力所不及。地方檢察院的生態環境損害賠償實踐也遵循了這樣的邏輯，即主要是發揮生態環境檢察公益訴訟職能，督促實現生態環境損害賠償金到位，但并未對賠償金是否能夠切實足額用于生態修復，以及生態修復的效果等更深層次的制度實施問題進行有效監督。

二是檢察院與相關部門之間尚未形成針對生態環境損害賠償金的協同監督機制。生態環境損害賠償制度涉及多元化利益調整，生態環境損害賠償金又是生態環境損害賠償制度有效實施的關鍵因素，需要賠償義務人負擔較大的利益支出，而賠償權利人則需要把賠償義務人支付的賠償金用于生態修復，以彌補受損害的生態環境公益，在此過程中會牽涉多元化復合主體的經濟私益與環境私益、經濟公益與環境公益、部門利益與整體利益的分配、衡量與取舍，需要相關的利益主體之間有效協同。也就是說，檢察院的檢察監督能否有效實施還需要相關的立法部門、行政主管部門、法院等之間的協助和支持，只有確立了部門協同監督的運行機制，才能夠確保各部門依法協同監督，進而形成對生態環境損害賠償金的監督合力。

三是公眾參與協助檢察監督極為匱乏。檢察院要充分發揮監督職能，僅僅依靠檢察院自身有限的人力資源和信息來源途徑是不夠的。檢察院需要公眾參與協助監督，公眾最接近于生態環境，對生態環境的受污染或破壞程度、由于環境污染或生態破壞對屬地居民和當地生態系統造成的危害程度、生態環境損害賠償金是否正確和足額地用于生態修復、受損害生態環境的生態修復狀況等情形接觸最廣、了解最深，可以為檢察院行使檢察監督提供重要的監督信息來源。同時，生態環境損害的修復有很強的科學性、技術性、專業性、實踐性和系統性，檢察院作為專責法律監督部門，專長于法律邏輯與法律事務，而缺乏生態環境損害修復等專業性知識背景和技能，在監督過程中，對生態環境損害鑒定、生態修復標準、生態系統恢復等專業性問題的正確理解和判斷，也需要專家學者等有專門知識和技能的社會公眾代表或專門環保組織給予必要的支持和協助。而現有的生態環境損害賠償法律制度和公眾參與生態環境保護的法律制度中，均無這方面的制度規定。

三、完善我國生態環境損害賠償金檢察監督的若干建議

生態環境公益訴訟實踐證明，檢察院是通過提起環境公益訴訟從而維護我國環境公益的絕對主力軍。同樣道理，對生態環境損害賠償金的監督，檢察院也應該承擔其作為環境公益的法定監督主體的責任，成為生態環境損害賠償金監督的主力軍。

一是建構檢察院實施生態環境損害賠償金監督的專門法律制度。鑒于當前生態環境損害賠償金的監督已經成為影響生態環境損害賠償制度有效實施的瓶頸制約要素，而檢察機關作為生態環境公共利益代表的主體，介入生態環境損害賠償資金管理具有理論正當性、現實必要性、程序可行性。亟須頂層設計、制定檢察機關監督生態環境損害賠償金從足額到位到依法合規使用全流程的專門立法，以為檢察院切實監督生態環境損害賠償金正確用于生態修復提供法律依據。該立法的形式可借鑒《生態環境損害賠償管理規定》由生態環境損害賠償相關利益主管部門聯合發布的形式，其主要內容應包括檢察院作為生態環境損害賠償金法定監督主體地位的確認、檢察院行使監督權的客體、監督的主要內容、監督的主要形式和可采用的法律手段、與其他相關部門協同監督的規定、不服從或不接受檢察院監督的法律后果等方面。

二是建構和形成檢察院與其他相關部門協同監督生態環境損害賠償金的格局。對生態環境損害賠償金的使用監督需要一個內部監督與外部監督、社會監督相結合，構建多元多層次的生態環境損害賠償相關資金監督體系，確立多元化主體監督結構7。這是與生態環境損害賠償金的使用極其復雜、涉及多元多層次使用主體相適應的。可以參考借鑒《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》中關于生態環境部門與檢察機關之間在生態環境損害賠償與檢察公益訴訟的協同配合，采取案件線索和案情相互通報機制、共建共享共用生態環境損害賠償信息公開平臺、聯合掛牌督辦生態環境損害賠償案件、聯合督察生態環境修復執法行動、納入中央生態環保督察等多種形式，形成縱橫向資源合理配置的監督格局。需要注意的是，在生態環境損害賠償金的監督體系中，檢察院應發揮監督主體作用。即檢察機關既應有針對生態環境損害賠償直接的檢察主體監督，也應把檢察監督與其他各種監督形式有機結合起來，發揮檢察監督作為法定專門監督機關，有權監督其他監督主體依法發揮其各自特有的監督職能。

三是教育、引導、促進公眾參與檢察監督體系。當前我國雖然已有對公眾參與生態環境損害賠償制度實施的政策性宣告，但缺乏實際的制度支撐，造成公眾參與生態環境損害賠償金使用監督因缺乏可操作的法律依據而嚴重不足。公民、法人或其他組織，特別是環保組織，有參與生態環境損害賠償的法理正當性和實踐上的可行性、必要性。檢察院可與生態環境、自然資源、水利、農業農村、住房建設等相關行政主管部門，通過舉辦公眾代表座談會、訪談會、專題報告會、經驗交流會等多種形式，教育和引導公眾充分認識到生態環境損害賠償金的重要作用和對生態文明建設的價值，主動參與生態環境損害賠償金使用監督過程，發揮公眾接地氣、信息來源廣、了解實際情況、熟悉屬地生態環境狀況等優勢，暢通公眾參與渠道和途徑，便捷化公眾參與方式方法，為檢察監督提供案件線索、信息來源等。還要注重發揮專家學者和環保組織在生態環境損害賠償實務中的專業技能和實踐經驗，為檢察監督提供智力支持。檢察院等主管部門應對在生態環境損害賠償金使用監督中做出成績的公民、法人或其他組織給予適當的獎勵，激勵公眾持續主動參與生態環境損害賠償金監督。

四、結語

檢察院作為我國法定監督者，理應在生態環境損害賠償金的實施過程中擔當主體監督者的角色，督促賠償金使用者按照生態修復規律，依法、正確、及時、有效使用生態環境損害賠償金。生態環境損害賠償金的有效監督需要構建和形成一個以檢察院為主，包括行政主管部門監督、社會公眾監督、利害關系者監督等多層次多元化的監督體系，其中，檢察監督是核心和主體，引領、推動跨部門的協同監督和社會公眾參與監督等。

參考文獻：

[1]張羽.張雪樵會見聯合國環境規劃署法律司司長帕特麗莎·莫伯特[N].檢察日報，2024-11-08.

[2]先藕潔，韓飚.123億元生態環境損害賠償金如何使用—全國人大常委會首次專題詢問“一府兩院\"專項工作報告[N].中國青年報，2023-10-31.

[3]把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態，絕大多數案件在訴前解決了公益損害問題[EB/OL].（2023-03-07）[2024-11-08].https：//www.spp.gov.cn/spp/2023zgjgzbg/202303/t20230307_606627.shtml.

[4]劉怡廷，黃康平，盧夢秋.湖北赤壁：出臺《辦法》推動生態環境損害賠償制度落實[N].檢察日報，2024-09-22

[5]黃昌華.檢察機關在生態環境損害賠償金管理中的三重角色[N].檢察日報，2023-11-16.

[6]賈俊婷.檢察機關介人生態環境損害賠償資金管理問題研究[J].警戒線，2024（10）.

[7]生態環境損害賠償資金如何管？怎么用？[N中國環境報，2024-03-05.

[8]李巖，羅永良，米秋蘋.生態環境損害賠償金的管理使用應予規范[J].人民檢察，2024（12）.

（責任編輯：田苗）