基礎設施投融資模式研究

摘要：本文梳理了我國基礎設施投融資模式的變遷歷程，將其分為國家主導、市場化探索、城投擴張和政企合作四個發展階段，并詳細分析了各階段的特點。當前，基礎設施投融資模式主要包括政府投資模式、城投投資模式、政府和社會資本合作模式及社會資本投資模式。政府投資模式主要分為直接投資和發債投資，重點支持市場不能有效配置資源的領域。城投投資模式強調項目自平衡和市場化融資，面臨債務風險防控的挑戰。政府和社會資本合作模式以特許經營為主體模式，注重使用者付費和政企風險共擔。社會資本投資模式則衍生出ABO、投資人+EPC+O、基金認購+EPC等多種新型投融資模式。本文對這些模式進行了深入分析，為理解我國基礎設施投融資現狀提供了全面視角。

關鍵詞：基礎設施投融資；政府投資；社會資本

一、基礎設施投融資模式變遷

我國基礎設施投融資政策與模式的變遷與經濟增速和財政政策變化密不可分，大致可以分為四個階段。

（一）1978—2002年：國家主導階段

此階段的顯著特征是改革開放后，經濟建設成為國家發展的核心。中央政府在這一時期主導了一系列基礎設施項目投資。改革開放初期，全國范圍內的基礎設施建設相對滯后。1979—1989年間，國家開始高度重視交通運輸、能源等基礎行業，并加大了對此類行業的資金支持力度。在此期間，基礎產業和基礎設施共投資5479億元，年均增長率達到10.7%。進入1990—2002年階段，大批重點項目相繼開工，如三峽水利樞紐工程、新疆塔里木油田開發、大亞灣核電站建設、京九鐵路修建以及上海浦東和廣州白云新機場的建成等。此期間，基礎產業和基礎設施實際共投資80249億元，年均增長率高達26%。值得一提的是，國債資金在這一時期對基礎產業和基礎設施投資的拉動作用尤為突出。

（二）2003—2008年：市場化探索階段

此階段顯著特征為投資領域與投資主體的多元化。在這6年間，基礎產業和基礎設施累計完成投資額達246770億元，年均增長率高達24.5%。中央和地方各級政府充分利用財政資金加強基礎設施建設，尤其對中西部地區給予了政策與資金的雙重支持。同時，國家出臺了一系列公用事業領域相關政策，鼓勵外資和民營企業涉足社會公用事業，積極參與基礎設施的投融資活動。城鄉面貌煥然一新，我國基礎設施實現了跨越式發展，有力推動了社會主義現代化的進程[1]。

（三）2009—2013年：城投擴張階段

此階段顯著特點是城投公司承擔了基礎設施建設的主要任務，全國城投平臺數量及參與項目數量迅速增長。城投平臺在基礎設施投融資中發揮了至關重要的作用，其快速發展由內外兩大因素共同驅動。內因方面：首先，1994年的分稅制改革導致地方收支自主權限縮小；其次，2012年開始試點的“營改增”稅務改革，取消了地方重要稅種營業稅，進一步影響了地方財政收入。同時，城鎮化快速推進，對城市基礎設施的需求急劇增加，也為城投平臺的擴張提供了外部動力。

（四）2014—2023年：政企合作階段

此階段的顯著特點是政策大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。2014年，政策風向標明顯轉向，城投平臺債務高企問題日益凸顯。同年，《新預算法》修訂實施，中央政府確立了以政府債券為主的地方政府舉債融資機制，并剝離了融資平臺的政府融資職能。與此同時，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金

〔2014〕76號），標志著政企合作在基礎設施投融資領域迎來了高潮。在政企合作模式中，財政部相繼發布了一系列PPP指導政策，特許經營模式也獲得了政策支持。隨著市場的深入發展，逐漸衍生出ABO、投資人+EPC、基金認購+EPC等多種新型投融資模式，為基礎設施投融資領域注入了新的活力。

二、當前基礎設施投融資模式分析

當前，基礎設施投融資主體包括政府和企業兩大類，其中企業可進一步細分為城投企業和社會資本（如央企、民營企業等）。投融資模式則主要分為政府投資模式、城投投資模式、政府和社會資本合作模式（PPP）以及社會資本投資模式四大類。

（一）政府投資模式

政府投資項目主要分為政府直接投資和政府發債投資兩種。

1.政府直接投資。政府直接投資重點支持市場不能有效配置資源的領域。根據資金來源可分為中央預算內投資和地方政府投資。中央預算內投資由國家發展改革委管理和安排，用于固定資產投資的中央一般公共預算資金。2024年，中央預算內投資安排7000億元，主要支持糧食安全、能源安全等八個方面的34個細分領域，資金支持比例依據地域、方向和領域而定，具體在15%至100%之間。地方政府投資則由省（市、縣）級財政預算安排，由省（市、縣）發展改革委用于基本建設項目及相關領域費用支出的財政專項資金，其規模與當地財政收入密切相關，投資方向緊跟中央預算內投資，并結合當地發展規劃進行項目儲備和申報[2]。

2.政府發債投資。政府發債投資按發行主體分為國債和地方債。國債由中央政府發行，屬主權債券，地方債由地方政府發行，屬次級主權債券。國債分為一般國債和特別國債。一般國債用于彌補財政赤字，補充國家財政資金，特別國債則服務于特定政策、支持特定項目，專款專用，不納入一般公共預算，而納入中央政府性基金預算管理。2023年四季度增發國債10000億元，作為特別國債管理。2024年5月起，財政部又發行10000億元超長期特別國債，用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。地方債券則分為一般債券和專項債券，一般債券用于彌補一般公共財政赤字，緩解政府臨時資金緊張，專項債券則為建設具體工程而發行，投向有一定收益的公益性項目。近年來，地方專項債券限額不斷提高，重點投向基礎設施建設、保障民生等領域，聚焦穩投資、擴內需、補短板[3]。

（二）城投投資模式

1.城投資金來源。城投作為投資主體操盤基礎設施類項目，其性質為企業投資項目，項目資金主要由企業自籌。城投投資模式的核心在于項目自平衡，即項目須具備市場化融資能力。城投融資方式分為直接融資和間接融資兩類。直接融資包括債務融資工具（如短融CP、超短融SCP等）、企業債、公司債、資產證券化（ABS）、基礎設施不動產投資信托基金（REITs）等；間接融資則涵蓋銀行借款、信托、融資租賃等。在融資過程中，城投需合理搭配長短期資金、補流資金和項目資金，確保每月流動性管理得當。然而，從債務風險角度看，大量基礎設施投資項目在一定程度上延緩了城投的債務風險暴露，借新還舊、重復融資等方式僅維持了表面的資金平衡。

2.近期政策文件。2023年9月，國務院辦公廳發布了35號文，要求穩妥處置融資平臺存量債務風險，并嚴控債務增量。該文件明確了12個重點省份的化債政策，并建立了融資平臺查詢系統、常規化債務監測機制以及完善市場敏感性債務的監測預警和應急處置機制。同年12月，國務院辦公廳又發布了47號文，強調要全力化解地方債務風險，嚴格控制政府投資新建項目，并對在建項目進行清理規范。該文件明確指出，除城市燃氣、排水、供水、供熱等基本民生工程外，12個重點省份的省部級或市一級政府在2024年不得新開工政府投資項目，對于項目總投資完成率未超過50%的項目，需推遲或停止實施。2024年2月23日，國務院常務會議指出地方債務風險得到整體緩解，并強調要加強配套政策支持。一周后，國務院下發文件，推動除35號文已涵蓋的12個省份外的其他19個省份自主選報轄區內債務負擔重、化債難度高的地區（以地級市為主），獲批后參照12個重點省份的相關政策進行化債。

（三）政府和社會資本合作模式

1.特許經營模式。2023年11月，國家發展和改革委員會和財政部聯合發布了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，明確特許經營成為基礎設施投資領域政府和社會資本合作（PPP）的主體模式。2024年3月，國家發展和改革委員會和財政部等六部委聯合發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第17號令），進一步界定了特許經營合作的重點領域，包括交通、物流、市政、生態保護和環境治理、水利、社會事業、新型基礎設施以及盤活存量和改擴建有機結合項目。特許經營方負責投資及建設運營基礎設施和公用事業，提供公共產品或公共服務。該模式聚焦使用者付費機制，明確收費渠道和方式，確保項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本。政府和社會資本通過協議明確各自的權利、義務和風險分擔，政府不得新增隱性債務，也不得承諾保底收益率或可用性付費。特許經營方需通過公開競爭方式選擇，優先考慮民營企業參與，以最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作項目。

2.特許經營模式與原PPP模式的聯系與區別。國家發展和改革委員會在記者會中明確指出，基礎設施和公用事業特許經營是基于使用者付費的政府和社會資本合作（PPP）模式的一種具體實現形式。要辨析特許經營模式與原PPP模式的區別，首先需明晰PPP的廣義與狹義概念。廣義上的PPP是指政府和社會資本合作，代表了一種基礎設施投融資機制，體現了政企合作關系。新特許經營模式則是在國家發展和改革委員會主導下，對基礎設施投融資機制的繼承、改革和創新，構成了一種新型的政企合作框架。狹義上的PPP則特指近十年來由財政部主導的PPP模式框架和相關文件，其中的政府付費和可行性缺口補助方式在一定程度上加劇了地方政府的財政負擔。2023年11月，原PPP政策文件被廢止，這標志著該套管理體系的落幕，但并不意味著政府與社會資本合作機制或合作關系的終止。

（四）社會資本投資模式

1.ABO模式。授權建設經營模式（ABO）誕生于2016年，由北京市交通委員會首創，其核心為“授權、建設、運營”。北京市交通委員會與京投公司簽署《北京市軌道交通授權經營協議》，授權京投公司履行軌道交通業主職責，整合各類市場主體資源，提供軌道交通項目的投建運營等服務。政府則負責規則制定、監督管理和績效考核，并每年向京投公司支付295億元作為授權經營服務費。此后，ABO模式在基礎設施投融資領域得到發展，衍生為在政府的授權下，由開發建設主管部門將拆遷平整、基礎設施建設、投資促進等職能授權給社會資本，政府保留規則制定、績效考核等職責，并支付相應的授權運營費用[4]。

2.投資人+EPC+O模式。投資人+EPC+O模式可視為EPC項目向兩端的拓展，由社會資本主導基礎設施項目的投融資事項，該模式在全國大部分地區均有實踐案例。該模式通過公開競爭方式選擇社會投資人，明確權利義務關系后組建項目公司。項目公司負責投資、建設、運營等工作，通過運營收入獲取投資回報，自負盈虧、風險自擔。投資人以投資帶動EPC，既依靠項目運營收入獲得投資收益，也通過EPC獲得工程利潤。該模式的關鍵在于項目具有充足的收益性，能夠實現收支平衡。因此，在籌劃階段，除了規劃基礎設施類投資項目外，還應組合回款較好的經營性項目，以滿足銀行的貸款要求和社會資本的投資需求。該模式對社會資本的運營能力有一定要求，投資人需參與項目的招商引資、產業導入、物業管理等方面，充分展現其資源整合能力、市場營銷能力和財務運作能力。

3.基金認購+EPC模式。基金認購+EPC模式可視為“F+EPC”的延伸模式。“F+EPC”模式通常由社會投資人直接借款給建設單位用于項目建設，并約定借款部分的固定收益回報。若建設單位為政府機構或城投公司，則“F+EPC”模式可能涉及隱性債務風險。而基金認購+EPC模式則通過搭建私募股權基金的架構來疏通項目資本金通道。城投公司作為普通合伙人（GP）認繳基金份額，社會資本作為有限合伙人（LP）實繳約定份額的基金，并按照實繳基金份額獲取基金投資收益。合作期結束后，城投公司或其關聯方回購社會資本持有的基金份額，實現投資退出。在此模式下，社會資本通過“資本金支持”方式獲取項目EPC，不參與項目債務融資和資產運營。建設單位則實現對項目的全盤控制，利用杠桿作用撬動整個基礎設施投資項目。

三、結束語

隨著我國經濟的快速發展和城鎮化進程的加速，基礎設施投融資模式不斷創新和完善。政府投資、城投投資、政府和社會資本合作以及社會資本投資等多種模式并存，共同推動了基礎設施建設的快速發展。然而，各種模式也面臨著不同的挑戰和問題，如債務風險防控、政企合作機制完善、社會資本參與度提升等。未來，應進一步優化基礎設施投融資環境，創新投融資機制，提高投融資效率，為基礎設施建設提供有力保障。同時，還應加強風險防控和監管，確保基礎設施投融資的可持續發展。

參考文獻：

[1]基礎產業和基礎設施建設成績斐然.中國信息報.2008-10-31.

[2]代軍峰.ABO模式在城市軌道交通項目建設運營中的應用[J].建筑經濟，2022（03）：35-39.

[3]牟偉明.政府與社會資本合作模式——以PPP模式為例[J].財會通訊，2017（23）：10-13.

[4]國家發展和改革委員會，財政部，住房和城市建設部，等.基礎設施和公用事業特許經營管理辦法[J].交通財會，2015（06）：85-89.

（作者簡介：曹婧，中電建江蘇勘測設計研究院有限公司中級會計師）