西澳州公共交通高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)驗與啟示

西澳大利亞州（Western Australia，簡稱“西澳州”）高度重視公共交通發(fā)展，近年來結(jié)合珀斯中央商務(wù)區(qū)、大珀斯都市區(qū)、周邊衛(wèi)星城不同需求特點，逐步建立起多層次、一體化、精細(xì)化公交服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。我國正處于都市圈發(fā)展和城市公共交通轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，相關(guān)經(jīng)驗值得深入借鑒。

一、西澳州概況

西澳州面積252萬平方公里，是澳大利亞面積最大的州。截至2023年9月，西澳州總?cè)丝?91萬人，約占全澳11%。2022—2023財年，西澳州生產(chǎn)總值4453億澳元，占全澳總量17.4%；人均生產(chǎn)總值為15.74萬澳元，比全澳平均高62%；出口占州生產(chǎn)總值約50%，對華貿(mào)易占對外貿(mào)易50%，占全澳對華貿(mào)易52%。2023年西澳州鐵礦石出口量世界第一，是第二名巴西的兩倍有余，鋰產(chǎn)量占全球50%，液化天然氣產(chǎn)量世界第三、黃金產(chǎn)量世界第四。

西澳州首府珀斯都市區(qū)面積約5386平方公里，2023年6月統(tǒng)計人口約231萬人，是全澳第四大城市。地理范圍從北部的Two Rocks到南部的Singleton綿延約120公里，從西海岸到東部的Sawyers Valley綿延近50公里。除中央商務(wù)區(qū)外，主要城市中心包括Armadale、Fremantle、Joondalup、Midland和Rockingham。由于西澳州第二大城市Mandurah緊鄰珀斯都市區(qū)南端，澳聯(lián)邦統(tǒng)計局在相關(guān)統(tǒng)計中通常一并納入，統(tǒng)稱為大珀斯地區(qū)。

二、西澳州公共交通概況

西澳州公共交通由州公共交通管理局（PTA）統(tǒng)一管理，包括珀斯交通（TransPerth）、西澳交通（TransWA）、區(qū)域交通（TransRegion）和校車服務(wù)（School Bus）四大版塊，分屬不同部門。PTA同時負(fù)責(zé)全州公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)和維護(hù)，以確保不同版塊之間銜接順暢，共同打造“世界級”公共交通服務(wù)品牌。

（一）珀斯交通

“珀斯交通”主要服務(wù)大珀斯地區(qū)內(nèi)部出行，包括軌道交通、公共汽車和輪渡三種方式，由PTA珀斯交通處統(tǒng)一管理。其中軌道交通由PTA珀斯交通處下屬機(jī)構(gòu)管理運營，目前共有7條線路，年客運量超5300萬人次。公共汽車服務(wù)由三家簽約巴士公司提供，截至2023年底共有公共汽車1573輛，常態(tài)化運營線路526條，年客運量超6900萬人次。輪渡服務(wù)由一家簽約公司獨立提供，目前共有三艘渡輪，夏季每天開行超120班、冬季約60班，年客運量超70萬人次。

（二）西澳交通

“西澳交通”主要服務(wù)大珀斯地區(qū)以外、西澳州以內(nèi)跨城出行，包括城際鐵路和道路客運兩種方式，由PTA西澳交通處統(tǒng)一管理，其中城際鐵路共4條，每周開行列車62班，年客運量超15萬人次。道路客運線路共29條，每周開行132班，年客運量超14萬人次。

（三）區(qū)域交通

“區(qū)域交通”主要服務(wù)大珀斯地區(qū)以外15個主要城鎮(zhèn)的內(nèi)部出行，包括常規(guī)公交和校車等，由PTA區(qū)域交通處統(tǒng)一管理。“區(qū)域交通”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與收費政策等與“珀斯交通”保持一致。

（四）校車服務(wù)

西澳州鼓勵學(xué)生步行、乘坐公共交通、騎自行車或乘坐家長接送的交通工具上下學(xué)，但也通過簽約運營商為提出需求的學(xué)生提供接送服務(wù)，由PTA校車服務(wù)處統(tǒng)一管理，目前共有807輛校車服務(wù)普通學(xué)校，160輛校車服務(wù)特殊教育學(xué)校和相關(guān)單位。

三、西澳州公共交通典型做法

近年來，西澳州公共交通服務(wù)效率和水平不斷提升。2022—2023財年一次客運量（不含換乘）同比增加20.6%，總體收入同比增加19.7%，平均每乘客成本同比下降9.5%，乘客滿意度高達(dá)95.2%，向著“世界級公共交通服務(wù)和解決方案領(lǐng)導(dǎo)者”目標(biāo)不斷邁進(jìn)。上述成績的取得離不開持續(xù)的模式創(chuàng)新，主要包括五大體系。

（一）一體化管理運營體系

為實現(xiàn)不同區(qū)域、不同方式公共交通服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，提升整體運行效率，西澳州政府將全州公共交通按照大珀斯都市區(qū)（相當(dāng)于我國城市群）、周邊城際、周邊城鎮(zhèn)內(nèi)部以及校車服務(wù)劃分版塊，并交由PTA統(tǒng)一管理運營，較好解決了不同運輸方式各自為政問題。除此之外，PTA還負(fù)責(zé)全州公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建造和維護(hù)，進(jìn)一步提升了公共交通系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)性。

（二）市場化服務(wù)供給體系

在服務(wù)主體選擇方面，PTA結(jié)合不同運輸方式技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，通過其財務(wù)與合約處，最大限度實現(xiàn)了服務(wù)外包，有效提升了供給效率。考慮到軌道交通對規(guī)模性和技術(shù)水平要求較高，大珀斯都市區(qū)城市軌道和城際鐵路并未外包，由PTA珀斯交通處和西澳交通處分別運營。除此之外，相關(guān)部門均主要依靠私營企業(yè)提供服務(wù)，如珀斯交通處擁有三家簽約巴士公司、一家簽約渡輪公司以及眾多輔助性合同，包括客戶服務(wù)、清潔、維護(hù)、標(biāo)識、票務(wù)和安保等，充分發(fā)揮了市場機(jī)制作用。

（三）差異化收費管理體系

在制定公共交通收費政策時，PTA并未簡單“一刀切”，而是充分兼顧公共交通服務(wù)出行、保障民生、緩解擁堵等多重屬性，建立起多層次、差異化、精細(xì)化管理體系，既較好發(fā)揮了公共交通作用，又有利于實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

1、普通乘客按基準(zhǔn)定價繳費

以珀斯交通為例，PTA以市中心為圓心，將運營范圍劃分為9個圈層，按照跨越圈層數(shù)量確定車票價格，使用公交卡情況下1個圈層內(nèi)出行票價為2.3澳元（約11.5元人民幣），2個圈層內(nèi)出行票價為5.1澳元，跨越圈層越多收費越多，使用現(xiàn)金支付價格更高。雖然價格不便宜，但由于服務(wù)水平較高，很多剛性出行需求尤其是通勤出行仍廣泛選擇公共交通。2023年7月以來，為緩解日益加劇的生活成本壓力，西澳州政府規(guī)定所有出行最高收取2個圈層內(nèi)費用，其余由政府補(bǔ)貼，但該政策僅為臨時性政策。

2、特殊人群享分類優(yōu)惠

根據(jù)不同出行基準(zhǔn)票價，西澳州政府制定了相應(yīng)優(yōu)惠票價，平均為4折左右。有資格享受優(yōu)惠票價的群體包括老年人、救助金領(lǐng)取者、學(xué)生、退伍老兵等，范圍同國內(nèi)基本類似，但乘車人需要提前申請相應(yīng)類型公交卡，或憑指定證件才能享受優(yōu)惠。年齡4歲以下兒童、視覺障礙旅客陪同人員可免費乘車。在此基礎(chǔ)上，西澳州政府還通過不定期向特定人群公交卡充值的方式給予補(bǔ)助。

3、特定區(qū)域免費

在珀斯中央商務(wù)區(qū)設(shè)有免費交通區(qū)（Free Transit Zone，F(xiàn)TZ），公共汽車對起點和終點均位于免費交通區(qū)內(nèi)的所有出行免費，軌道交通對起點和終點均位于免費交通區(qū)內(nèi)且使用公交卡的出行免費。同時，在珀斯中央商務(wù)區(qū)以及衛(wèi)星城Joondalup市中心較為擁堵路段，還有“貓車”（Central Area Transit，CAT）運行，上下車無需刷卡，所有人均可免費乘坐，不同線路用不同顏色表示，運行頻次在5—15分鐘之間，十分便利。FTZ、CAT資金來自對珀斯市中心非住宅停車位征收的年度稅款，依據(jù)為1999年出臺的《珀斯停車管理法》，該法允許將稅款用于旨在減少進(jìn)出珀斯中央商務(wù)區(qū)私家車數(shù)量的相關(guān)投資。

（四）人性化設(shè)施服務(wù)體系

為不斷提升乘客對公共交通滿意度，PTA專門設(shè)立顧客戰(zhàn)略和溝通處，持續(xù)優(yōu)化設(shè)施服務(wù)體系，探索出很多人性化創(chuàng)新舉措。如為保障安全，公共汽車夜間可應(yīng)乘客要求隨時隨地（不靠站臺）停車；為方便殘疾人、嬰兒車等出行，公共汽車車門地板均可降至與地面無縫銜接；為減少無效停車，只有在站臺有人招手或車內(nèi)有人按下車按鈕時，司機(jī)才會停靠站臺；為鼓勵公交出行，2個小時以內(nèi)在公共交通系統(tǒng)內(nèi)換乘仍按一次出行收費等，值得學(xué)習(xí)借鑒。

（五）多元化收入來源體系

2022—2023財年，PTA總收入約17億澳元，其中州政府補(bǔ)助約占86%，這與近年州政府將公共交通作為主要惠民領(lǐng)域、PTA承擔(dān)了大量公益任務(wù)有關(guān)，疫情前該比例僅約70%。除此之外，PTA在票款、聯(lián)邦補(bǔ)助、其他經(jīng)營等方面收入也較為可觀，其中票款收入約1.7億澳元，廣告、租金、停車等其他經(jīng)營收入約6000萬澳元，聯(lián)邦政府補(bǔ)助約800萬澳元。雖然這些數(shù)額遠(yuǎn)小于州政府補(bǔ)助，但充分體現(xiàn)了州政府、聯(lián)邦政府、公交企業(yè)和乘客對支持公共交通運行的共同責(zé)任，是促進(jìn)長期財務(wù)可持續(xù)的重要基礎(chǔ)。

四、對我國啟示

近年來，隨著小汽車、電動自行車快速進(jìn)入家庭、廣泛普及，我國公共交通客運量已基本不再增長，長途汽車、公共汽車客運量更是進(jìn)入下降通道，運營補(bǔ)貼壓力持續(xù)增大，河南商丘、廣東博羅、湖南耒陽等城市甚至一度面臨停運危機(jī)。在此背景下，“公交優(yōu)先”發(fā)展思路應(yīng)盡快從量變轉(zhuǎn)到質(zhì)變，通過不斷提升服務(wù)質(zhì)量和效率，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。借鑒西澳州經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，建議如下：

（一）建立城市群公共交通一體化管理機(jī)制

長期以來，我國鐵路、道路客運、城市公交相對獨立發(fā)展，較好滿足了短缺階段快速建設(shè)需求，但也造成條塊分割問題。雖然干線速度越來越快，但換乘銜接時間居高不下。為進(jìn)一步提升城市群內(nèi)公共交通全程服務(wù)效率，建議參考西澳州“珀斯交通”經(jīng)驗，探索建立公共交通一體化管理機(jī)制。對于跨省的國家級城市群，由中央層面制定公共交通發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與成本分擔(dān)機(jī)制，由中心城市所在省公共交通管理部門牽頭實施。對于省內(nèi)城市群，由省政府公共交通管理部門制定相關(guān)規(guī)劃，相關(guān)城市具體落實。

（二）完善城市公共交通中央、省、市三級資金投入機(jī)制

當(dāng)前我國城市公共交通補(bǔ)貼主要由城市政府承擔(dān)，中央和省級政府支持力度十分有限。為更好實現(xiàn)區(qū)域交通一體化，未來省級政府在城市公共交通發(fā)展中的職能應(yīng)該有所強(qiáng)化，并根據(jù)結(jié)合事權(quán)財權(quán)匹配原則，落實相應(yīng)配套資金。此外，雖然公共交通是區(qū)域事務(wù)，但保障基本公共服務(wù)、推動綠色低碳發(fā)展已經(jīng)超出區(qū)域的范疇，中央政府也有責(zé)任，為保障城市公共交通可持續(xù)經(jīng)營，特別是在當(dāng)前地方財政困難的情況下，建議中央政府盡快建立穩(wěn)定的資金渠道，加大對城市公交資金支持力度。

（三）優(yōu)化城市公共交通收費管理體系

當(dāng)前我國多數(shù)城市實際公交票價僅為人民幣1元左右，隨著各種成本不斷上升，補(bǔ)貼壓力持續(xù)增大。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，中央政府應(yīng)明確支持各城市政府結(jié)合本地居民出行需求特征，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財政負(fù)擔(dān)能力、交通擁堵狀況等多方面因素，確定差異化收費標(biāo)準(zhǔn)。對于普通乘客，建議以運營成本為參考，對降低排放、緩解擁堵等正外部性適當(dāng)折減后，確定基準(zhǔn)票價。對于老年人、學(xué)生、殘疾人等特殊群體，可在基準(zhǔn)票價基礎(chǔ)上，給予一定折扣，但不宜完全免費，以避免非必要乘車?yán)速M社會資源。對于確需免費人群，建議通過公交卡充值方式給予保障。對于交通擁堵嚴(yán)重的城市，建議參考珀斯FTZ和CAT做法，試行重點區(qū)域、重點路段免費乘車，并通過提高中心城區(qū)停車收費提供相應(yīng)資金。

（四）提升公共交通多元化、精細(xì)化服務(wù)水平

以人為本是公共交通高質(zhì)量發(fā)展的題中之義。為更好提升服務(wù)能力和水平，建議借鑒PTA經(jīng)驗，探索成立相關(guān)乘客溝通部門或機(jī)構(gòu)，充分了解不同人群出行需求特點、痛點與期望，積極發(fā)展多元化、精細(xì)化公共交通服務(wù)，并允許自主定價。如全面落實公共交通無障礙化要求，針對學(xué)生上學(xué)、農(nóng)村地區(qū)出行開行定制化公交，鼓勵選用低速、微型電動車輛發(fā)展社區(qū)巴士、微循環(huán)公交，支持發(fā)展“公交+旅游”服務(wù)模式等。在此基礎(chǔ)上，有序?qū)⒖头⑶鍧崱脖５确呛诵臉I(yè)務(wù)外包專業(yè)市場化機(jī)構(gòu)，以最大限度提升供給效率。◆

（作者為中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員）