統一大市場視角下公平競爭審查制度的 優化路徑探析

市場競爭可以通過構建一個連接不同國家的共同市場，減少政治決策對于促進社會福利的限制。「該規律可以推廣運用到一個國家之內，如果能將國內各個地域市場相互連接，同樣能夠增進社會福利。這對于幅員遼闊，但各地經濟發展不均衡的中國而言尤其如此。改革開放以來，各地方政府之間逐漸形成了“體制性競爭”發展模式，各地方也因此采取了一些地方保護主義的政策措施。對此，黨的十八大以來，我國確立和強化了競爭政策的基礎地位，建立健全了公平競爭審查制度。中央高度重視通過維護公平競爭制度環境的方式更好地發揮市場機制的作用，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。黨的二十大報告指出：“構建全國統一大市場加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》指出：“構建全國統一大市場加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為。”進一步完善我國公平競爭審查制度，有助于解決我國地方政府間“體制性競爭”模式助長的地方保護主義及系列競爭問題，打通制約經濟循環的關鍵堵點，全面推動我國市場由大到強轉變。

一、地方政府間“體制性競爭”模式引發公平競爭隱憂

以往，地方政府政績考核體系大多過于強調GDP增長、公共預算收入等指標，這種地方政府間的競爭模式使得地方政府更愿意把各類要素聚集在自己的屬地之上，同時也會限制本地要素流動至其他地區，從而滋生地方保護主義，引發公平競爭擔憂。

（一）財政分稅視角下的地方政府間“體制性競爭”模式

地方政府間“體制性競爭”模式跟財政分稅制度具有密切的關系。1994年分稅制改革之后，增值稅這一最大的地方稅大部分都需要上繳中央，而地方政府高度依賴于按所在地上繳的企業所得稅，這極大地激勵了地方政府圍繞招商引資、發展經濟的競爭。在這種激勵模式下，地方政府不僅可以為經濟發展創造環境，其本身就是經濟發展的深度參與者。’在經濟高速增長時期，我國各級政府和部門在履行自身職能時，制定實施了大量的產業政策，幾乎涵蓋了國民經濟中全部大類行業。‘對企業至關重要的生產要素，地方政府幾乎都有很強的干預能力。同時，在中國傳統經濟理念中，政府和經濟也被認為是不可分割的，政府是國民經濟中一個重要的，甚至是最重要的經濟角色。’在這種背景下，地方政府之間的競爭是由經濟體制所決定的，在短時間內很難改變。

（二）“體制性競爭”模式助長地方保護主義泛濫

當前，地方政府之間“體制性競爭”中最關鍵的一環就是“以經濟建設為中心”來評價地方上的主政官員，并將這種評價納入升遷考核，即將官員晉升的政治激勵和地區經濟表現相掛鉤。這種模式在過去三十年雖然對我國經濟的整體增長起到了積極作用，但是地方政府之間的經濟競爭也可能會產生地方保護主義，甚至出現“以鄰為壑”的惡性競爭現象。‘首先，這種競爭模式是非市場化、地方化的，如果競爭不能讓資源轉移到效率更高的地方，這種競爭就不能長久地提高全國整體市場的效率。其次，這種競爭模式是地方政府主導的，地方市場監管機構可能會受到地方經濟發展制約，或者受本級地方政府和有關部門干擾，難以解決同級政府或有關部門的政策協調問題，”進而無法充分有效地對地方保護主義進行糾偏。

（三）地方保護主義引發競爭隱憂：不公平補貼、限制企業跨區遷移

地方政府之間的競爭助長的地方保護主義可能會引發諸多競爭問題。其中，最為突出的是不公平的財政補貼和限制企業跨區遷移的問題。其一，不公平的財政補貼行為頻發，即以本地企業、大型企業和部分國有企業為特定補貼對象，造成市場分割和地區間政策壁壘。\"比如，長沙市政府辦公廳發布的《關于推動中國（湖南）自由貿易試驗區長沙片區高水平開放高質量發展的若干政策》的通知中，就出現多項針對特定企業和本地特定區域企業財政獎勵的表述。同時，這類不公平的財政補貼通常僅僅給予特定的地方性企業，以選擇性、歧視性的方式提供，除了排除、限制競爭外，還可能導致過度投資、產能過剩、嚴重依賴補貼、騙補等問題。其二，限制企業跨區遷移行為較多且隱性。這類行為往往并不一定見于現行政策制度之中，而是對擬遷移的企業設定復雜的稅務報到手續、對尚在本地的企業分支機構采取歧視性的待遇等。\"地方政府限制企業轉移，或者提高轉移成本的行為，可能會抑制競爭在全國范圍的實施，導致資源無法在全國范圍得到優化配置。

二、公平競爭審查制度破除地方保護的內在機理

競爭是市場的靈魂。建立和維護公平競爭的市場環境是現代市場經濟條件下政府的基本職能之一。而公平競爭審查制度正是建立和維護公平競爭的市場環境的重要內容和關鍵環節‘，有助于打破統一市場建設中的各種藩籬，破除地方保護。

（一）競爭政策的全局性和適用優先性

市場經濟越發展，競爭政策所發揮的作用就越大。1按照一般理解，競爭政策是禁止損害競爭和促進提升競爭的各種政策的總和。目前，我國的競爭政策通過《反壟斷法》、公平競爭審查制度，規制產業政策中限制競爭的問題。14換言之，公平競爭審查制度是競爭政策實施最重要的抓手之一。

一方面，競爭政策具有全局性，著眼于制定統一適用、貫穿于各行業的競爭規則，全面連貫地推進市場競爭。而公平競爭審查制度的審查對象范圍十分廣泛，且可以介入政策制定的全過程，較為符合競爭政策全局性的要求。15在競爭政策的指導下，公平競爭審查制度從全國市場競爭的角度出發，對各項排除、限制競爭的政策進行清理，有助于系統、有效地破除地方保護。

另一方面，競爭政策的基礎地位強調競爭政策具有價值優先性。與其他經濟政策相比，競爭政策原則上處于更高的位階。而公平競爭審查制度正是在競爭政策的指導下，對違反公平競爭和統一市場要求的相關政策規定進行糾正，使得相關產業政策符合競爭政策的要求。有研究表明，公平競爭審查制度通過提升市場競爭的充分性和公平性以及降低交易費用，有助于打破地方保護和行政壟斷，促進企業跨地區投資。

（二）事前預防和事后監督的有機結合

公平競爭審查制度既有事前預防監管的效用，又有事后監督清理的作用。在法律法規及政策文件等出臺前進行公平競爭審查，可以確保政策措施不會排除、限制市場競爭，具有“期后效力”；對已出臺的阻礙市場公平競爭的政策文件進行清理，具有“既往效力”。在建設全國統一大市場背景下，公平競爭審查制度兼具事前預防與事后監督的雙重作用。1公平競爭審查制度對政策出臺前后的全過程都進行充分的競爭評估，將事前預防和事后監督有機結合起來，不僅能有效消除地方保護主義和行政壟斷，還能激發產業升級活力，提升經濟的整體競爭力。

（三）歐盟國家援助制度已有可鑒經驗

通過競爭審查制度破除地方保護主義已有國際因循。歐盟競爭法框架下國家援助制度就是典型的例子。歐盟競爭法從一開始就深深植根于解決成員國政府損害競爭、地方保護、區域平衡發展問題，通過競爭法規范公權力的行使已經成為其最鮮明的特色。19歐盟國家援助制度是指通過建立統一控制國家援助2的相關制度，以確保共同體內的競爭不被扭曲。國家援助制度確立的一個背景是，歐盟各成員國在實施稅收減免、財政補貼、利率優惠等方面的國家援助力度不斷加大，而且這些補貼往往是有選擇性的（比如只給予本成員國內的特定企業），使得接受補貼的企業獲取了經濟層面的優勢，進而扭曲了共同市場的競爭。因此，歐盟國家援助制度原則上禁止了此類補貼，并要求各成員國在提供國家援助時需要事前向歐盟委員會進行申報，而歐盟委員會則會對國家援助進行初步審查和正式審查，最終做出禁正國家援助或者接受國家援助的決定。同時，歐盟委員會還會對未依法申報的國家援助進行調查，以及在極個別情況下對已通過的國家援助進行事后評估。歐盟國家援助制度的實施有效地破除了地方保護主義，維護了歐盟共同市場和公平競爭。

歐盟與中國在國家援助及其所包含的產業政策議題上，面臨著本質上相似的現實挑戰。21我國公平競爭審查制度無論是審查標準，抑或是審查流程，都與歐盟國家援助制度具備相通之處。因此，有效解決地方政府之間因競爭引發的地方保護主義扭曲競爭問題，公平競爭審查制度顯然是可行之道。

三、統一大市場視角下公平競爭審查制度的困境檢視

雖然我國公平競爭審查制度對于破除地方保護、維護公平競爭環境具有內在合理性和外在可行性，但是在全國統一大市場建設過程中，公平競爭審查制度仍然面臨著審查模式的瓶頸，且存在著監督威懾有限、救濟不足的問題，有待進一步改進。

（一）自我審查模式遭遇瓶頸

當前，我國公平競爭審查制度采用的是由政策制定機構自我審查為主的審查模式。這種審查模式不僅可以減輕單個審查機構的壓力，提高審查效率，而且與政策措施出臺程序較為契合，還可以引導政策制定機關了解和樹立公平競爭理念。2但是，自我審查模式可能會引發審查意愿和動力的“悖論”23，使政策制定者很難有足夠的激勵嚴肅對待競爭審查。24政策制定機關既當“裁判員”又當“運動員”的制度設計極大地增加了“假陰性錯誤”的可能性。由于我國地方政府仍然是“體制性競爭”模式，政策制定機關很可能會出于地方利益和政績的考慮，怠于審查，對于具有或者可能具有排除、限制競爭的政策“放行”，扭曲市場的競爭。同時，各地區各部門可能會存在對審查標準詮釋的差異化，各地公平競爭審查所適用的審查標準不能統一理解，適用方面存在分歧。25以地方政府補貼為例。地方政府補貼涉及農林、工商、環保、社保等各個領域，在補貼標準的計算上，還要涉及經濟學、會計學、法學等多學科內容，因而對地方政府補貼進行公平競爭審查顯然是一項龐大的工程，以自我審查的方式可能很難實現，間接導致地方政府補貼的公平競爭審查走向形式化。

（二）監督問責制度威慢有限

當前，公平競爭審查制度實施過程中仍存在著落實不到位的問題，一個主要方面是監督缺失問題。雖然《公平競爭審查條例》專章規定了“監督保障”章節，并規定要“建立健全公平競爭審查抽查、舉報處理、督查等機制”，但是相關制度細節尚未健全，相關程序規則透明度也不夠充分，不利于突破地方利益的桎梏，更好地維護公平競爭。以督查機制為例，在目前的自我審查體系下，很可能出現上級機關督查“走過場”的情況。在上級機關督查過程中，上級機關審查的依據就是下級單位提交的各類表格或委托第三方進行的評估報告，除非涉及具有一定競爭危害的濫用行政權力行為，一般情況下，出于地方利益的考慮，上級機關都會接受或認可自我審查的結果。

此外，公平競爭審查制度的問責也有待進一步落實。《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發[2016]34號）最后一部分規定了對未進行公平競爭審查和違反公平競爭審查標準出臺政策措施且不及時改正的地方政府和部門的責任追究，以及對失職瀆職人員的責任追究。當前，政策制定機關未進行自我審查、審查不到位的問題還時有發生，但尚未看到后續的反壟斷執法銜接以及黨紀政紀審計責任的追究。3目前在公開渠道可以檢索到因濫用行政權力制定排除、限制競爭的相關文件，行政部門負責人被黨紀問責和行政問責的案例僅有一例。

（三）司法救濟渠道存在不足

司法作為審查主體和反壟斷執法機構之間的中立裁判者，一定程度上可以克服行政權力自我控制的尷尬局面。從國際經驗來看，歐盟委員會有權將成員國政府違反歐盟條約中有關競爭規定的行為訴至法院。意大利反壟斷執法機構也可以針對“違反保護競爭和市場規則的一般性行政行為、規章和政府措施”采取司法行動，不過前提是反壟斷機構已經對行為的違法性作出說明，并提出整改意見，而政府有關機構并沒有遵守。3”然而，我國目前的《反壟斷法》僅僅規定了檢察院對經營者提起反壟斷民事公益訴訟的權力，可能難以對行政性壟斷進行規制。而我國《行政訴訟法》雖然將“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”納入行政訴訟的受案范圍，但是普通公民、法人等提起對行政機關濫用行政權力、排除限制競爭行為的顧慮可能較多，雖然有斯維爾訴廣東省教育廳行政性壟斷案等案例，但總體而言案例仍然有限。

四、統一大市場視角下公平競爭審查的優化之道

習近平總書記指出，要深度參與全國統一大市場建設，堅決破除各種形式的地方保護主義。4在全國統一大市場視角下，公平競爭審查制度實施還需解決“地方化”問題，強化激勵和剛性約束，進一步改善實施效果。

（一）強化自我審查模式的制度激勵

自我審查模式出現形式化和假陰性錯誤的一個關鍵因素在于制度激勵不足。近期出臺的《公平競爭審查條例》明確規定了“縣級以上人民政府將公平競爭審查工作情況納入法治政府建設、優化營商環境等考核評價內容”，這顯然有助于增強各級行政機關落實公平競爭審查制度的積極性、主動性，并通過政績考核機制變革引領地方政府發展思維變革。5此外，還可以考慮從以下方面完善制度設計，提升激勵效果。首先，對于政策制定機關已經認真履行公平競爭審查義務的，且對審查結果咨詢市場監督管理部門（簡稱“市監部門\"）并采納市監部門意見的，若政策出臺后發現具有排除、限制競爭的問題，應對政策制定機關免予追責或從輕追責。其次，對于政策制定機關是為執行上級機關指示，而出臺相關排除、限制競爭政策措施的，建議適度從輕對政策制定機關追究相關責任。

（二）完善公平競爭審查內部監督機制

消解審查懈怠，需要加強內部監督。內部監督是指政策制定主體或其上級機關對公平競爭審查工作的自我監督。首先，建議進一步完善公平競爭審查督查制度，逐步形成相對獨立、公開、透明的工作機制，并注重督查后的整改效果，對于督查后積極整改的政策制定機關可以考慮不予行政追責或不予記過。其次，對于違反《公平競爭審查條例》，且消極整改、拒不整改的政策制定機關嚴格依法追究責任，必要時對失職瀆職人員進行黨紀政紀審計追責。

（三）健全公平競爭審查外部監督模式

自我審查模式實施懈怠的核心原因在于既當“裁判員”又當“運動員”的機制。而《公平競爭審查條例》規定的“跨區域、跨部門的公平競爭審查工作機制”則可以一定程度解決這一問題。比如，京津冀公平競爭審查互抽互查的實踐就具有一定可借鑒性。建議在此基礎上，進一步推動長三角、粵港澳大灣區等開展公平競爭審查互抽互查。此外，增強公平競爭審查制度和反壟斷監管的銜接機制。比如，探索公平競爭審查舉報處理和約談制度的聯動機制，對于政策措施被舉報較為密集的部門，可以考慮對部門負責人進行約談，并協商加強對該領域的政策文件抽查。

（四）提升公平競爭審查第三方評估效能

公平競爭審查第三方評估是自我審查的重要補位機制。然而，公平競爭審查第三方評估存在著獨立性不強、結果回應機制不完善等問題。因此，有必要進一步增強第三方評估透明度，提升實施效能。首先，完善第三方評估遴選機制和相關標準，并公開相關評選過程，避免第三方評估機構被“監管俘獲”。其次，完善第三方評估結果反饋程序，明確評估結果反饋、執行、監督的相關程序，加強評估結果的社會回應。此外，還應提升第三方評估專業性，盡可能選取具有法律、經濟學背景的第三方評估機構參與評估，并加強對第三方評估機構資質的定期考核和評審。

（五）探索公平競爭審查司法救濟路徑

優化公平競爭審查實施機制，還可以嘗試拓寬其司法救濟途徑。目前，《行政訴訟法》規定了檢察院可以對行政機關在“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”等方面的違法行使職權或不作為行為提出檢察建議，在行政機關“不依法履行職責”的情況下，檢察院可以提起訴訟。行政機關在制定涉及市場主體等相關政策中出臺了排除限制競爭的規定，也屬于違法行使職權的行為，且損害了公共利益。這種情況下，是否可以在《行政訴訟法》層面賦予檢察院對此提出檢察建議和訴訟的權利呢？比如，當市監部門對相關政策開展公平競爭審查抽查后，發現一些排除、限制競爭行為的情況，而政策制定機關遲延或拒不改正，是否從立法層面賦予檢察院提起訴訟的權利呢？這些問題都值得進一步研究和思考。

Exploring Optimization Paths for the Fair Competition Review System under the Unified NationalMarketFramework

Abstract： Since the reform and opening-up，the \"institutional competition\" model among local governments has fostered protectionist policies causing market fragmentation.Since the 18th CPC National Congress， China has recognized the fundamental status of competition policy and implemented the Fair Competition Review System to eliminateadministrative monopoliesand local protectionism.The 2Oth CPC National Congressand the Third Plenum furtheremphasized strengthening institutionalrigidity，removingmarketbarriers，andstandardizinginvestment promotion regulations. Optimizing the review system is crucial for breaking economic circulation blockages and enhancig market competitivenes， requiring institutional improvements to resolve market segmentation caused by intergovernmental competition and promote efficient resource allocation.

Keywords： Unified National Market； Fair Competition Review System； Local Protectionism