政府績效評估中“避責共同體”的博弈策略

黨的十九大報告明確提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。\"在公共管理層面，政府績效評估包含內部控制和外部責任兩個功能，由此衍生出內部控制模式和外部責任模式兩種政府評估模式。早期的政府績效評估以內部控制模式為主，即由上級單位制定評估內容和標準，遵循自上而下的運作體系，將公眾知情權和滿意度排斥在政府績效評估范圍外。如此，地方政府更多的是完成上級單位下發的命令，而對社會訴求回應遲緩。由于內部控制模式主導下的政府績效評估弊端較大，故產生了另一種外部責任模式。外部責任模式強調為人民服務的價值目標，旨在通過民意調查檢驗政府工作成效，評估過程和評估結果透明公開。

回顧改革開放以來，我國政府績效評估的發展歷程，大致從內部評估為主轉向內外部評估并重。然而多年來的實踐證明，政府績效評估在防范政府博弈行為的同時，也不可避免地受到“避責共同體”①博弈行為的影響，績效評估容易受其干擾，導致信息失真，影響政府公信力。

對于官員避責行為的相關研究最早開始于國外，美國學者R·KentWeaver于20世紀80年代撰寫的《避責中的政治》一書正式開啟了學者們對于這一領域的研究。國內學者對于該主題的研究相對較晚，主要集中于避責行為生成原因、避責策略運用、避責行為效應以及治理對策這四個角度。從避責行為生成原因的角度，權責分立結構是政府內部非系統性風險產生的根源，因政府所承擔的責任和所獲得的資源不對等，2若面臨不確定性風險，拒絕創新而尋求穩定的“不出事”邏輯便成為下級政府的常見選擇3;加之基層政府剩余索取權的緊縮4，績效考核機制的設計和監督檢查規則的應用，上級政府的目標考量和制度壓力會對基層政府及其官員行為動機和反應模式造成影響5。此外，政府官員的避責行為是基于主觀的價值選擇，利益偏好和自我保護的心理傾向。從避責策略運用的角度，政府官員會依據不同的問責情境運用不同的避責策略，主要采取“局部空轉\"[8]“合作避險\"[9]\"反向避責”[10]\"“甩鍋\"]“府際聯合避責\"2等手段規避責任風險。從避責行為效應的角度，政府避責行為使得政府權責關系更加不協調，弱化了政府間的合作紐帶，使得合作關系變得松散[13]，產生創新不足、權威流失以及職能失效等一系列負面效應2，隨著改革壓力的不斷增長，最為嚴重的影響是政策失敗、民眾信任不斷流失[14]。從避責行為治理對策角度，學者們給出了很多針對性對策和建議，如完善權責體系[15]建立健全問責制度和糾錯制度[1]重塑政府干部的心理機制[17]。

既有研究對于避責行為實施主體的界定基本局限于基層政府和官員，但事實上，市、縣(市、區）和鄉、鎮兩級政府及其官員、村干部都是避責行為實施主體的組成部分，甚至村民也被吸納為“避責共同體\"的一種實施工具；同時鮮有學者從博弈論的角度分析避責行為。學界關于避責行為的相關研究，為“避責共同體”的博弈行為的研究提供了理論基礎和思路。

一、案例選擇與分析框架

黨的二十大報告明確提出：“鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力”。為貫徹落實黨中央鞏固脫貧攻堅成效的重要指示，強化對各級政府成效鞏固的績效考核，各省在績效評估中引入了第三方評估機制，即聘請第三方機構(團隊)對當地鞏固脫貧攻堅成效工作的落實情況和成果進行評估。

(一）案例選擇

以C省A市2023年鞏固脫貧攻堅成效第三方評估(簡稱“第三方評估工作”作為研究案例。第三方評估工作由C省鄉村振興局主導，教育廳配合鄉村振興局的統一部署和安排，評估團隊由C省各級鄉村振興局和F市高校抽調人員組成。為了保障評估內容的真實性和可靠性，調查遵循以下原則：第三方評估工作秉持地域回避原則分派評估團隊，評估團隊獨立開展工作的原則；受訪村和村戶均采取隨機抽樣的方式，在評估團隊到達被評估鄉鎮的當晚，受訪村才會接收到評估通知，而后于評估當天確定評估農戶；評估團隊每日需要對受訪村村民及工作人員進行問卷調查，并于當晚將數據統一錄人指定系統。

為了審慎地回答研究的核心問題——政府績效評估中“避責共同體”的博弈策略，研究團隊在第三方評估工作中，通過實地觀察和深度訪談的方式，全面系統地收集研究資料。訪談樣本覆蓋受訪村村民和第三方評估團隊成員兩大關鍵群體，共計45人，其中村民共30人，涵蓋了第三方評估工作涉及的各個鄉鎮，包含脫貧戶、脫貧監測戶、邊緣易致貧戶和非貧困戶多種類型；其余15名訪談對象，為第三方評估團隊中負責A市不同地域評估工作的成員，采用隨機抽樣的方式確定，圍繞官員避責的心理和行為進行溝通交流。收集的樣本規模合理，樣本范圍較廣，兼顧代表性和隨機性，能夠保障數據全面反映案例的實際情況

調研發現，C省A市鞏固脫貧攻堅成效工作雖然取得了較好的成效，但是出于防范未知風險的心理考量，當第三方評估團隊來到A市的那一刻起，各級政府官員、村干部會有意運用一些方式（博弈策略)來應對考核，以防范未知的責任風險。

(二)分析框架

要探討政府績效評估中“避責共同體\"的博弈策略，先要明確三個關鍵信息：一是確定省政府主導下的第三方評估團隊和“避責共同體\"包含哪些主體；二是明晰第三方評估團隊和“避責共同體”之間的關系；三是明確“避責共同體”在省政府主導下的第三方評估工作中的運作模式。結合第三方評估工作案例對此進行分析可知：由省市縣各級鄉村振興局和H市高校抽調人員組成的評估團隊本質上代表著省權；“避責共同體\"指向第三方評估中被評估的對象，即C省A市的各級政府官員、村干部以及村民。由于第三方評估團隊是對“避責共同體”鞏固脫貧攻堅成效的相關工作進行績效考核，故在該情境中第三方評估團隊與“避責共同體”的關系相當于上下級關系。出于共同的利益考量，“避責共同體”在省政府主導下的第三方評估工作中運作各種博弈策略。

究其本質，避責行為與“避責共同體”的心理動機有著密切的聯系，屬于個體的行為選擇。“避責共同體\"通過運用各類博弈策略來防范或規避問責風險，將這些博弈策略分為公關努力、社會交換以及權力運用三種?！氨茇煿餐w\"在績效考核中為了維持自身形象，避免負面影響，展示其在政策執行和提供公共服務方面的積極作為和成效，事先往往會通過各種公關活動進行協調；社會交換理論認為人們之間的互動實質上是一種交換行為，通常如果雙方能夠實現利益和資源的對等交換，就可以換來對方的配合和合作；科層體制的“等級化\"特征使得各項工作需依賴縱向單一的組織體系開展，各級政府和村干部能夠利用自身的權力，將考核壓力層層向下加壓，通過權力的權威性壓制一些消極的聲音。此外，村民具有雙重身份，既屬于“避責共同體”，也屬于博弈策略被運用者。雖然村民本質上屬于“避責共同體\"實施博弈策略的一種工具，與市政府、縣政府、鄉鎮政府以及村干部達成共謀，共同應對第三方評估，但是第三評估團隊需通過調查受訪村村民，實現對于政府官員和村干部鞏固脫貧攻堅成效工作的績效考核，導致“避責共同體\"將這三種博弈策略運用于村民。故分析三種博弈策略時須關注兩種關系，第一種是“避責共同體\"與第三方評估團隊(省權）的關系，第二種是“避責共同體”與村民的關系，分析框架圖如圖1所示。

二、博弈策略的實施和運作

省政府主導下的政府績效考核中第三方評估團隊代表著省權，作為考核對象的各級市政府、縣政府、鄉鎮政府以及村干部承擔著問責壓力和風險，與村民（避責工具)共同形成了“避責共同體”。“避責共同體\"通過運用公關努力、社會交換和權力運用三種博弈策略，應對第三方評估團隊的考核。

(一）公關努力

“避責共同體”通常會采取公關努力的博弈策略來應對政府績效評估。公關策略多用于維護企業或者個人的形象，本研究語境下的公關策略是指“避責共同體\"將感情籠絡、收買等公關手段運用于第三方評估團隊和村民，以期提高鞏固脫貧攻堅成效工作考核的分數，順利通過省級考核。在該情境中心下，人們通常會根據不同的人、不同的場合做出恰如其分的行為舉止，也可以稱之為人們具有的復雜的應對能力，如討好別人、奉承別人或者是不得罪別人。[18]

“避責共同體”具體運用的公關策略主要有兩種。一種是“避責共同體\"事先制定好標準答案，要求村民在第三方評估團隊下鄉調查時，按照標準答案回答所有問題，村民秉持著“不得罪別人”的心理傾向，通常會接受村干部的安排。在鞏固脫貧攻堅成效第三方評估工作中，雖然受訪村在評估前天晚上才會接到相關通知，評估當天才會確定評估農戶，但是C省的該項評估工作將在何時間段開展往往是事前確定的，所以A市“避責共同體\"在提前得知評估工作開展時間段的情況下，往往事先“培訓\"村民，并要求各個村民組的村民于評估那段時間在家等候通知。同時在第三方評估團隊來到村戶調查時，由于一些客觀因素，如第三方評估團隊聽不懂當地口音，“避責共同體\"會陪伴左右，不可避免地發生“避責共同體”在一旁“指揮\"或“暗示\"村戶回答的現象，即使第三方評估團隊完全獨立開展調查，“避責共同體”有時也會在遠處用各種方式示意村戶。筆者在評估時，A市B村的一位村民在評估工作之外的談話中提道：

我肯定是要講村干部的工作做得很好，有點小問題也是無傷大雅的，村干部這幾天開會天天講這個事情，我和村干部抬頭不見低頭見的。（訪談資料：WYH20231224②)

第二種是\"避責共同體\"通過給予對方一定的好處來籠絡人心，這也是使用最多的公關策略。換句話說，“避責共同體”通過錢財或者物質利益來“收買”對方，反映了“討好別人”“奉承別人”的行為邏輯，為的是讓“領導\"高興，不會主動找自己麻煩。在本案例的語境下，第三方評估團隊每日評估兩個鄉鎮，每到一個鄉鎮，在第三方評估團隊不知曉的情況下，鄉鎮干部會事先在第三方評估團隊每日乘坐的專車上放置各種禮品或者水果奶茶，加之言語上的各種示好等方式籠絡第三方評估團隊。有第三方評估團隊成員在聊天中說道：

這里的干部們對我們多客氣啊，從住宿到餐飲都給我們安排得妥妥當當的，我們工作時還給我們提供這么多水果、奶茶，所有干部都在服務我們評估團隊，有啥問題，如果無傷大雅，就算了。（訪談資料：WYH20240101）

（二）社會交換

省權在對A市進行鞏固脫貧攻堅成效工作評估時，“避責共同體\"除了通過公關策略，還擅長運用社會交換的博弈策略。在分析行動者的交互關系中，社會交換理論是重要的分析工具。社會交換通常被理解為雙方互相提供幫助、支持以獲得相應的回報。社會交換是以互利互惠為價值原則，強調資源交換的平等性，包括有形交換和無形交換，可以是通過實在的物質利益，也可以通過人際關系信任完成交換[19。具體而言，“避責共同體”中市政府、縣政府、鄉鎮政府以及村干部相對于村民和第三方評估團隊成員來說，在掌握的資源種類和數量上占據優勢地位，但在第三方評估工作情境下，村民和第三方評估團隊掌握著“避責共同體\"評估分數的高低，所以“避責共同體”通過“社會交換”的博弈策略能夠實現雙方資源的成功交換。

避責共同體\"將社會交換的博弈策略既運用于村民，也用于第三方評估團隊。績效考核分數與本村可獲得的上級政府的資源傾斜密切相關，進而影響本村的經濟發展和村民的生活質量提升，故在第三方評估工作中村民和村干部本質上屬于利益共同體。如果本村在鞏固脫貧攻堅成效第三方評估的分數高，那么上級政府就更愿意加大在該村的資源投人，村子能獲得更多的資金和項目，村民可以享受更多的福利資源，這對全體村民來說是件“百利而無一害”的事情。同時中國社會的人際關系是人情、面子以及權力的結合[20]，“避責共同體”擅長利用人情、面子這種無形資源，村民和村干部有著緊密的聯系，村民在本村中遇到問題通常需要通過村干部來解決，當村干部給予一些小恩小惠，村民就會很滿足，因此，村民不愿意打破這種“互利互惠”的關系，所以即使本村鞏固脫貧攻堅成效并不理想，村民也不愿意如實告知第三方評估團隊本村的問題，村干部給予了人情、面子的社會交換，村民順其自然地給出“滿意”“很好”“沒有問題”的評價，最終“避責共同體”博弈成功。筆者在受訪村民家中開展問卷調查時，一位村民說：

我不識字，但是這種評估幾乎年年都有，反正你們都給我選“很好”“很滿意”就行了，這樣我們分數就能高。（訪談資料：WYH20231225）

其次第三方評估團隊大多數是從C省F市高校抽調的大學生組成，大多數學生想要與A市被評估鄉鎮構建良好的合作關系，以便在未來方便課題或者論文需要可以來此地長期調研。同時A市縣干部、鄉鎮干部和村干部也表示“歡迎各位學生來我們A市調研，他們會熱情款待”。所以“避責共同體\"和第三方評估團隊的成員無形中也進行著社會交換。這一點也在第三方評估團隊的成員那里得到了證實：

我們不要在一些小問題上太固執，盡量和這些鄉鎮工作人員打好關系，說不定下次我們還要來這里調研，這次先給這些鄉鎮干部留下好印象，對我們來講也是件好事。（訪談資料：WYH20241224)

（三）權力運用

“避責共同體\"除了運用以上兩種較為柔性的博弈策略外，還會通過自身權力實施博弈策略。馬克斯·韋伯認為行政主義的主要特征為行政組織的等級化，上下層級間形成金字塔式的權力結構；行政權力的集權化，尤為看重縱向的指揮鏈條。具體而言，在科層體制內，“避責共同體”中的主體通過各自的權力層層施壓，施壓對象包括村民和第三方評估團隊。在鞏固脫貧攻堅成效第三方評估過程中，“避責共同體”中的市政府、縣政府、鄉鎮政府以及村干部形成自上而下的關系位，市政府運用權力施加壓力于縣政府，縣政府施加壓力于鄉鎮政府，鄉鎮政府再施加壓力于村干部，壓力自上而下層層施加，最終這些壓力都施加于村干部和村民，這種壓力包括“好言相勸”和“威脅”兩種，村民通過考量，往往選擇接受村干部施加的壓力，按照村干部要求的方式來完成第三方評估團隊的調查。在村民和村干部的現實關系中，村民處于劣勢地位，“避責共同體”能夠將壓力直接施加于村民，對于村干部的要求和命令，村民只得接受。這一點第三方評估團隊在人戶調查的過程中，村民們的行為給出了佐證：

村民們似乎在家等候我們多時，一進受訪村民的家門，自己就主動拿出裝有脫貧信息資料的藍包，我們問什么都點頭說好。（訪談資料：WYH20240101)

避責共同體\"除了通過自身掌握的權力將壓力有形地施加于村民之外，還會對第三方評估團隊施加無形壓力。比如，第三方評估團隊晚上需要將白天入戶調查的問卷數據錄入系統，而第三方評估團隊成員是各高校大學生組成，對于受訪村的實際情況并不完全了解，為防止成員在填寫問卷中出現重大失誤，因此在成員錄入問卷數據時，往往會同意村干部或者鄉鎮干部在一旁檢查問卷數據。實際情況是一開始經與第三方評估團隊協商同意每位成員旁邊只能安排一名當地干部，但是后來涌入的干部越來越多并一直強調\"如果一個問卷題自答案填得不好，都會對他們產生很不好的影響”，對于他們指出的所有問題，迫于時間和精力，第三方評估團隊一般會按照他們的意見對問卷答案進行改動。其中一位第三方評估團隊成員在事后談道：

我在錄入問卷時，有時都有兩個人一左一右審查我填的內容，我告訴他們只需要留下一個人檢查就行，但他們都是點頭說好，也不離開，每次他們讓我改一些答案，我也不好不改，一些本村的情況我也不是完全掌握，我也怕真給他們填錯了什么。（訪談資料：WYH：20231229）

在第三方評估工作的案例中，雖然總體工作成效較好，但是“避責共同體”還是會通過“公關努力”“社會交換”“權力運用”三種博弈策略對第三方評估團隊（省權)產生影響，使得第三方評估團隊(省權)陷入被動狀態，以削弱問責風險

三、結論與討論

新時代下，黨中央高度重視國家治理體系和治理能力現代化，但是政府績效考核中普遍存在的避責行為，即“避責共同體\"的博弈策略，不可避免地影響基層治理效能。基于第三方評估工作的調查，首先明確了“避責共同體”的成員構成、與第三方評估團隊的關系、在第三方評估中的運作模式，搭建相應的分析框架，結合案例分析“避責共同體\"的三種博弈策略一一公關努力、社會交換和權力運用。

基層治理中，基層干部既承擔著具體的工作事項和考核壓力，又要面對來自上級單位的的問責壓力，在多重因素交織影響下，“避責共同體”的形成和避責行為難以避免，如何有效治理這一現象成為亟待解決的重大問題。破解“避責共同體”

的避責困境，削弱其帶來的負面效應，建議從這三方面考慮：一要重塑基層干部的價值認知，并加強對基層干部的正向激勵。避責行為的生成除了基層治理環境客觀因素的影響，個人的主觀選擇也是重要原因，一方面需要幫助基層干部樹立正確的\"政績觀”，減少工作上的形式主義；另一方面對于積極配合評估工作的干部給予相應獎勵，削弱“避責共同體\"的避責動機。二要建立健全資金管理制度，將基層干部在評估工作的行為納入監督范圍。加強村級財務的審批和監督，確保評估資金的合理使用，從源頭遏制基層干部收買人心的現象，對于基層干部不合時宜、不恰當的行為嚴肅處理。三要優化問責制度，保障合理訴求。問責制度并非越嚴格越好，要提高問責的合理性和科學性，避免“一刀切”，既要嚴管，也要厚愛，減少基層干部因問責壓力產生的避責行為，使基層干部敢于擔責，正確用權。

避責并非新現象，雖然在全面從嚴治黨的背景下，避責現象已經得到了很大程度的遏制，但其頑疾并未消除，甚至隨著時代的發展，衍生出了多種避責類型。關于避責，仍有諸多值得關注和討論的問題，如同一體制下，會不會一些地方政府“避責共同體\"以及博弈策略較少，而另一些地方政府\"避責共同體\"以及博弈策略產生的較多？避責行為產生的正面效應如何處理？這都需要我們進一步地思考。

注釋：

① “避責共同體\"指省級政府對地方政府單位第三方評估過程中，市、縣鄉鎮政府以及村干部、為了規避責任形成的一種團體，村民屬于\"避責共同體\"的工具。

② 訪談資料編碼規則：訪談者姓名縮寫(大寫字母） + 訪談日期(年+月+日）。

參考文獻：

[1]WeaverRK.ThePoliticsofBlameAvoidance[J].JournalofPublicPolicy，1986，6(4):371-398.

[2]倪星，王銳.權責分立與基層避責:一種理論解釋[J].中國社會科學，2018(5):116-135，206-207.

[3]梁玉柱.可接受的問責：地方官員為何“鉍而走險”？:基于棚戶區改造中政府強拆案例分析[J].公共管理學報，2021，18(2):34-44，166.

[4]劉濱，許玉鎮.權責失衡與剩余權配置：基層減負進程中的\"問責悖論\"[J].求實，2021(03):19-35，109-110.

[5]黃毅.風險約束情境下基層干部避責的機制誘因、策略邏輯與治理對策[J].天津行政學院學報，2021，23(5):15-22.

[6]盛明科，陳廷棟.基層官員避責行為:邏輯·危害·治理：一種組織行為學的觀點[J].吉首大學學報(社會科學版)，2019，40(5):39-47.

[7]劉澤照.突發事件應急管理中的官員避責行為及糾治[J].中國行政管理，2021(5):138-145.

[8]張權，楊立華“局部空轉\"現象：動機、行為及擴散：一場\"理性經濟人\"參加的\"避責生存賽\"[J].人民論壇，2019(36):12-15.

[9]胡春艷，周付軍.動態問責壓力情境下基層干部的避責策略選擇：基于S鎮\"百日攻堅\"行動的考察[J].公共管理學報，2023，20(4):147-155，175.

[10]鄧大才.反向避責：上位轉嫁與逐層移責：以地方政府改革創新過程為分析對象[J].理論探討，2020(02):157-162.

[11]劉幫成.基層\"反向避責\"現象的表現與行為邏輯[J].人民論壇，2021(12):42-45.

[12]李曉飛.行政發包制下的府際聯合避責：生成、類型與防治[J].中國行政管理，2019(10)：94-100.

[13]田先紅.基層政府卸責行為的邏輯及其治理[J].求索，2021(5):96-101.

[14]倪星，王銳.從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究[J].政治學研究，2017(2):42-51，126.

[15]盛明科，陳廷棟.公共危機情態下地方官員避責行為的生成機理與化解對策[J].北京行政學院學報，2020(5):21-29.

[16]涂文燕，公婷.控制型問責可否有效遏制避責行為？：基于官員行為與制度規范的內在邏輯分析[J].行政論壇，2022，29(5):52-60.

[17]倪星，王銳.從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究[J].政治學研究，2017(2):42-51，126.

[18]翟學偉.關系與謀略：中國人的日常計謀[J].社會學研究，2014，29(01):82-103，243.

[19]董津津，劉家樹，雷雨嫣.創新能力冗余與價值創造：社會交換理論視角下合作關系的中介作用[J].科技進步與對策，2023，40(24):61-71.

[20]翟學偉.中國人的人情與面子：框架、概念與關聯[J].浙江學刊，2021(5):53-64.

【責任編輯：許潔】

Game Strategy of “Community of Responsibility Avoidance” in Government Performance Evaluation

WUYuhan (SchoolofSociologyandPolitical Science，Anhui University，Hefei，Anhui23o6Ol，China)

Abstract:In government performance appraisal，the third-party evaluation team essentially represents provincial power.City，county，township，and village cadres often form a“communityof avoidance ofresponsibility”， and they employ game strategies such as public relations eforts，social exchanges，and use of power to respond to asessments by third-party evaluation teams.Villagers，asa“community to avoid responsibility”，are used to deal with theassessment tasks of third-party assessmentteam，and game strategies are often applied to villagers.The prevalence of the“community of responsibility avoidance”and its game strategy in government performance evaluation is related to the efectiveness of grassroots governance and the modernization of national governance system and governance capacity.In order to correct this phenomenon，efforts should be made from threeaspects:first，strengthening supervision over the whole process;second，establishing and improving the system for approving funds;and third，strengthening the constraints of the accountability system. Keywords:third-party assessment team;accountability avoidance community;PR eforts;social exchange; exercise of power