基于COST模型的標桿型電網預算管理機制

創造單位：廣東電網有限責任公司廣州供電局

主創人：高欣 區逸鳴 李薇

創造人：張曉霞 黃卓妍 黃秋丹 江蕾

一、公司簡介

（簡稱“廣州供電局”）是廣東電網公司分公司，負責廣州市11個區的電力供應與服務，2020年1月1日起，廣州供電局按照廣東電網公司下屬分公司體制開展運作，供電面積7434平方公里，供電客戶數690萬戶。

廣州電網位于廣東500千伏主環網中部，是南方電網交直流混聯運行、西電東送的受端負荷中心，分7大供電片區。

目前，廣州電網發電裝機、電網規模、電網負荷均穩居全國省會城市第一，年供電量、售電量、全社會用電量均破干億干瓦時。電網規模，主網方面，共有110千伏及以上變電站429座、主變容量11684萬千伏安，輸電線路9129千米；配網方面，公用饋線8418回、總長54680公里。

近年來，廣州供電局堅持以世界一流為目標，不斷提高供電保障能力和客戶服務水平，供電可靠性連續十五年在全國地市級供電企業排名前十，供電服務滿意度在廣東省和廣州市公共服務調查中分別實現十六連冠和二十四連冠。廣州“獲得電力”指標在2019、2020年中國營商環境評價中均位居第一梯隊前列，“四辦”（主動辦、線上辦、聯席辦、一次辦）服務舉措成為優秀創新案例在全國范圍內推廣。

二、實施背景

（一）創新投資模式，支撐新型電力系統發展新變革

“十四五”時期，我國進入以降碳為重點戰略方向、推動降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。碳達峰、碳中和目標將從源頭推動經濟結構、產業結構、能源結構、消費方式轉型變革，要求電網企業在能源生產綠色低碳轉型、能源消費節能降碳增效、電網轉型升級等重點任務中承擔更大責任。同時，國務院國資委要求中央企業保持效益穩定增長和資產負債率穩健可控。因此，在服務國家戰略、投入大量資源建設新型電力系統中，需要通過數據驅動分析方法，確保資源投向與公司整體戰略目標緊密協同，并合理匹配成本預算需求和經營積累，為新型電力系統建設不斷提供有力支撐。

（二）優化資源配置，滿足電力市場化改革新局面

電力市場化改革加速推進，落實“過緊日子”要求及穩杠桿、防風險等專項工作，對經營質量、資源投入效益，以及資源投入的策略性和精準性提出了更高要求。電網企業需充分挖掘各類資源的調節潛力，堅持價值導向，優化資源配置策略，建立科學高效的資源配置機制，確保核心資源匹配至公司的戰略方向，集中投向生產經營的關鍵環節，提升經營的質量和效益，實現發展質量、結構、規模、速度、效益相統一。

（三）賦能經營管理，構建世界一流財務經營管理體系

國務院國資委印發的《關于中

經典案例 CLASSIC CASE

央企業加快建設世界一流財務管理體系的指導意見》著重于推動財務管理理念、組織、機制、手段的變革，明確指出強化財務報告、全面預算、資金管理、財務信息化、財務內控五項職能，持續完善全面預算、合規風控、財務數字化等五大體系。其中重點強調，要加強資源配置硬約束，科學配置財務資源，建立由戰略規劃到年度預算、由預算到考核的閉環聯動機制。

基于數據驅動模式的標桿型電網企業預算管理體系，不僅要適應世界一流財務經營管理體系的要求，更是企業實現精細化、高效化運營的關鍵環節。電網企業應充分將業務數據與財務數據整合分析，形成具有決策支持價值的信息資源，確保在預算編制、執行、監控和評估等各個環節都能依托數據作出科學決策。

三、目標內涵

（一）開展頂層設計，搭建成本全過程管控體系

圍繞“戰略-預算-評價”一條主線，構建以自上而下預算管控模式為核心，以優化資源配置水平為導向，以“標準成本+專項支出”預算用，實現從資源配置到績效評價的數字化運營機制在線監控。

管控工具為抓手，以預算需求管控、預算資源分配兩個階段為實施重點，完善“聯合審查”“儲備庫項目分級管理”“成本投入后評價”三大機制，抓好項目出入庫階段、預算需求審核階段、預算分配階段、預算投人后評價四階段的重點工作任務，推動實現預算資源“投入有策略、分配有規則、執行有監控、完成有評價、評價結果有應用”的閉環管控。（如圖1所示）

四、基于“戰略-預算-評價”預算管理體系的構建

圍繞“戰略-預算-評價”（Strategy-Budget-Performance）管理主線，以戰略目標為導向，將決策目標和資源配置以成本預算的方式加以量化，實現戰略、預算、評價相貫通。即戰略目標為全面預算管理提供長期發展方向，預算目標為考核評價目標的制定奠定基礎，預算資源和考核評價為戰略目標實現提供保障。（如圖2所示）

（二）開展模型研究，構建預算管理量化模型

滿足電網運營、以生產運營業務活動為依據，構建一套基于COST模型的電網預算管理機制。該模型以Control（成本預算管控）、Operate（成本預算運營）、Standard（成本預算標準）和Trail（成本預算應用）為核心要素。通過科學、精細的成本管理，形成成本預算管控從策略、機制、模型到后評價的全流程閉環，提升公司整體的經濟效益和運營效率。

（三）優化系統應用，支撐管控機制線上運轉

圍繞預算管理全過程開展數字化應用，依托電網管理平臺支撐成本全過程管控機制線上運轉。同時，規范項目庫管理、加強預算執行監控、增強預算考核評價等方面的數字化應

（一）Strategy-Oriented以戰略目標為導向

1.戰略導向

以國務院國資委業績考核為導向、指標任務和對標分析結果等為依據，考慮全局各專業線專項工作預算需求，確定與戰略目標相銜接、與經營業績目標相匹配的合理成本區間，自上而下確定全局成本預算目標。

2.資源配置

以優化資源配置水平為導向，構建自上而下的預算分配體系，強化預算統籌管理；結合全局成本資源供需實際，以保障全局戰略目標和年度經營業績目標的實現為導向，以標準成本模型、項目分級管理機制為抓手，建立成本預算統籌機制，將全年成本預算分批次進行分解下達，以確保全局戰略目標的實現和各專業線重點工作任務的有序開展。

（二）Budget-Integrated以預算管控為工具

抓好項目出入庫階段、預算需求審核階段、預算分配階段、預算投入后評價階段的重點工作任務，在重點節點構建數學模型，實現預算全過程數字化管控。

1.項目入庫階段

抓好項目聯合審查機制、儲備庫項目分級管理機制應用，確保項目開展的必要性、預算申報金額的準確性。構建項目層面的投人產出關聯模型，建立項目優選機制用于項目出庫。

2.預算需求審核階段

抓好預算需求管控策略，落實銜接企業戰略目標、經營業績目標和業務規劃的成本預算需求管控體系，分析測算年度計劃預算預控目標，明確資源配置策略和原則。應用標準成本模型和基于資產數量的成本投入策略，明確各個單位的合理成本。

3.預算資源分配階段

抓好自上而下的預算分配策略，制定并應用好預算資源分配規則，明確各個單位的合理成本，提升資源配置水平。

4.預算投人后評價階段

針對成本資源投人情況，建立分層分類的后評價機制，并將上述評價結果應用于次年預算分配。

（三）Performance-Review以績效評價為機制

針對成本資源投人情況，建立分層分類的后評價機制，包括以對標為手段、以單位為維度、評價資源投入結構和資源配置效率。通過數字化建模方式對項目績效進行評價，在全局落地“花錢必問效”的經營理念。

五、基于COST模型的預算管理機制

（一）Control-成本預算管控“兩類模式”策略

成本預算的管控模式主要應用在兩類項目。典型項目以生產活動規律、檢修規定等為基礎，具有普遍性，是必須安排的基礎類項目；運用標準成本模型重點解決預算“花多少”的問題，強調項目成本的標準化、規范化，推動形成日常運轉的合理成本。（如圖3所示）

專項支出基于重點和專項任務，是彈性安排的提升類項目。通過建立任務庫、問題庫、儲備項目庫的“三庫協同”機制，按項目輕重緩急優選出庫，根據經營空間靈活安排，提升專項支出自上而下的統籌性，重點解決預算“怎么花”的問題。

（二）Operate-成本預算運營“三庫協同”機制

1.建立“三庫協同”機制

強化項目立項論證、儲備、執行機制，建立任務策略庫、生產問題庫、儲備項目庫“三庫協同”立項決策機制。專業部門梳理反事故措施、重點隱患處理等各類任務，形成覆蓋輸電、變電、配電及二次專業的全量任務策略庫；各基層單位梳理并動態更新生產問題庫；財務部門協同專業部門定期完善儲備項目庫。通過任務庫關聯問題庫進行項目立項，構建專業有要求、基層單位有清單、項目配套投入能解決的專項支出管理模式。

2.預算審查及分配階段

優化專項支出項目評審模式，協同“業務、造價、財務”多維度開展項目審查，從重要性、緊急性兩個維度對項目進行評價，按照輕重緩急、項目成熟度等對儲備項目進行排序，分清優先層次。

從項目出發，構建項目層面的投人產出關聯模型、專業和總體層面的投入與核心績效指標的關聯模型，從而量化整體投人帶來的績效提升情況。專業管理部門根據生產實際情況，按照資源配置策略結合項目分類、各管控級次的結構及區間，在總成本規模內依次對成本項目進行優選，結合成本管控策略統籌安排項目出庫，靈活安排預算下達。

通過打通財務與業務系統，實現投資策略和產出指標（包括技術指標和經濟指標。經濟指標為電量、線損和停電時間相關指標）相關聯，并根據項目情況自動匹配各維度指標權重。按照項目所屬投資策略分類給予項目投資策略得分，自動根據單個項目對技術指標和經濟指標的提升貢獻度，計算項目技術指標得分和經濟指標得分。最后將投資策略得分、技術指標得分和經濟指標得分加總得到項目綜合得分。根據得分高低進行最終排序，優選擬納入投資計劃預算的出庫項目，最終的結果將在數據看板中進行可視化展示。

（三）Standard-成本預算標準“五步法“模型

建成 \"1+5+1\" 標準成本體系，把實踐經驗轉化為“選典型一找驅動一測標準一引系數一促應用”的標準成本建設“五步法”。通過選取典型項目、構建驅動因素和各類項目之間的函數關系，結合建模測算得出各類資產合理的成本區間，引人標準成本系數，構建涵蓋生產運行、客戶服務領域等五類標準成本模型。在此基礎上總結形成一套面向業務的應用手冊，指導在項目立項及預算審查過程中進行應用。

（四）Trial-成本預算應用“后評價”閉環

1.評價內容

對項目的實施過程、結果及其影響進行調查研究和回顧，通過開展投入產出效益分析，提升投資精準性、投入有效性。

（1）成本預算應用實施情況

評估成本預算在實際業務中的執行情況，各類項目是否按照預定的計劃和目標進行，是否存在偏差或問題。

（2）成本控制成果

分析成本預算應用后，公司在日常修理和大修兩類項目的成本控制方面取得的成效，如成本降低幅度、投人產出效益等。

（3）管理效率提升

評估成本預算應用對內部管理流程的優化程度，明確對于預算編制及管控等全流程效率提升情況。

2.評價方式

（1）定量評價

選取各業務域運營管控指標，建立成本投人對資產性能提升、故障降低等業務指標的關聯關系，用以評價成本費用投入效益。

（2）定性評價

與項目決策時確定的目標進行對比分析，評價是否達到目標要求。

3.評價應用

（1）作為后評價項目選型的依據

項目后評價不理想的單位或項目類型，將列入下一年度項目后評價重點計劃，對單位或該項目類型加強監督與檢查頻次。

（2）應用于項目立項審批

重點關注后評價結果未達標的項目類型，加強該類型項目立項的必要性審查。

（3）應用于預算資源配置

綜合項目投人產出效益結果與項目歷史預算情況，對各類項目次年的成本預算資源分配進行優化調整，提高預算的準確性和有效性。

（五）優化系統應用，支撐管控機制線上運轉

圍繞預算管理全過程開展數字化應用實踐，依托電網管理平臺支撐成本全過程管控機制線上運轉。規范項目庫管理、加強預算執行監控、增強預算考核評價等方面的數字化應用，實現從資源配置到績效評價的數字化運營機制在線監控。通過全過程數字化建設，實現數據實時采集、控制智能前移、分析智能預測，進一步提升計劃預算管理的調控力、執行力和科學化、精益化水平。

六、實施成效

（一）預算管控體系效益顯著

在預算管控方面，針對典型項目逐步建成“事前”預算編制有標準、“事中”成本使用可對比、“事后”投入效益可評估的閉環體系。深化運用標準成本，將前期謀劃、項目儲備、預算編制等環節有序串聯。

（二）主動管控系統效益顯著

在專項支出方面，建成生產項目主動管控系統，包含項目全過程監控、“三庫協同”等功能，實現生產項目態勢全感知及“三庫協同”機制線上運轉，實現專項費用投入精準可追溯。

（三）研究成果推廣價值顯著

本項目成果已在廣州供電局全面深化應用，經過4年的持續優化，提升了推進數字運營在預算管控和支撐經營決策中的能力，實現資源靈活配置、經營提質增效。同時，支撐廣州供電局預算管控實現成本投人更高效，自應用以來共優化近億元的成本投入，進一步提升了資源分配的效益，為其他單位提供可落地的實踐經驗，具有標桿意義。

廣東電網公司于2023年3月在大灣區、粵東、粵西、粵北地區分別選取了東莞、汕頭、陽江、韶關4個試點供電局推廣應用。試點單位按照統一方法論，開展標準成本模型測算驗證，研究引入影響因子、調整系數，形成了符合各單位實際的標準成本，并應用于2024年預算編制工作。

七、主要創新點

圍繞“戰略一預算一評價”的管理主線，打造基于COST模型的標桿型電網企業預算管理機制，通過構建資源配置模型，實現從經驗判斷到數據驅動的資源分配模式變革，滿足企業生產經營的精細化管理，支撐構建世界一流財務管理體系。

（一）預算管控“新理念”創新

1.轉變預算管理理念

應用標準成本工具，推動各單位在預算管控全過程，從歷史經驗預算到零基預算的理念轉變，不再依托歷史的預算經驗進行新一年預算安排，而是根據每年的業務計劃結合標準成本，從零開始制定當年的預算，強化計劃與預算的銜接，推動預算資源配置精準賦能業務發展，逐步建立成本最優策略，通過“標準成本 + 專項支出”的更新迭代，保障與輸配電資產以及客戶服務水平相適應的資源投入。

2.提升應用過程彈性

在構建“標準成本 + 專項支出”預算管控模式的過程中，充分考慮推廣過程中其他單位的差異化需求，設置不同影響參數，各單位可搭建本單位標準成本模型；同時可參照“三庫協同”機制，根據實際情況，建立本單位儲備項目庫立項決策及項目出庫策略。

（二）預算管控“新引擎”創新

1.預算管控方法創新

打造具有電網經營管理特色，以“戰略一預算一評價”為主線的預算管控方法論。通過深人分析公司發展戰略，明確預算管理的目標和方向，確保預算方案與戰略目標的緊密對接。

2.預算管控體系創新

通過構建數字化應用群，實現預算管理全過程數字化流轉。通過全過程數字化建設實現業務數據實時采集、預算控制智能前移、預算分析智能預測；通過預算后評價檢驗預算管理成效；通過對預算執行情況的綜合評價，全面了解預算管理的效果和問題所在，優化預算管理流程，提升預算管理水平和核心競爭力。

（三）預算管控“新工具”創新

1.預算管理COST模型創新

首創電網管理企業預算管理COST模型，為電網企業提供了一種應對復雜度高、業務變化快的管理模型及解決方案，形成了清晰明確、指導性和實效性強的標桿示范。

2.成本動態管控模式創新

應用過程可以隨著資產成新率等影響因子數據動態更新模型，實現數據驅動模式下的成本動態管控。從標準成本模型搭建和數據驗證過程中總結出一套數據收集、處理、分析、應用的典型做法及工具，可為其他單位標準成本模型搭建提供借鑒。

（四）預算管控“新機制”創新

1.預算管控機制創新

構建差異化的預算管控機制，有效支撐戰略目標和資源配置的統籌管控。

2.預算管理與績效評價掛鉤機制創新

完善以效益為導向的評價考核機制，深化資源投人與效益掛鉤機制應用。建立資源投入效益和次年度資源投入安排掛鉤機制，打造電網企業預算管理與績效評價掛鉤的新機制，打通從預算到績效考核的“最后一公里”，真正實現資源有效投入。

預算管理體系隨著數據質量不斷提升，經過充分利用數字化、智能化技術提升模型預測的準確性，推動經營管理向智能化質變，為公司經營管理提供科學的數據支持和分析，更有效地實現財務管理“支撐戰略、支持決策、服務業務、創造價值、防控風險”五大功能。同時，COST模型的應用及不斷完善，可以促進公司經營更好地兼顧社會責任以及經營業績等多目標協同發展，推動公司向高質量發展和提升新質生產力方向進行資源分配傾斜。

實踐證明，本項目研究成果已達到全面推廣應用的條件。隨著模型的不斷完善和應用，預算管理體系將進一步推廣到其他同業企業。推動供電企業更加科學、高效、更高質量的發展。

項目成果通過中電聯科技成果鑒定，專家認為成果可促進公司經營更好地兼顧社會責任以及經營業績等多目標協同發展，可進一步推廣到其他企業，促進電力行業的發展和提高資源分配水平，逐步建立行業內的標準化和規范化。鑒定委員會一致認為成果在經營管理領域達到國際領先水平。

編輯/溫碧琳統籌/蘇曉