財政轉移支付對縮小城鄉差距、實現基本公共服務均等化的影響

財政轉移支付作為調節區域財力不均、促進公共服務均等化的核心政策工具，在縮小城鄉差距、推動鄉村振興戰略中發揮著關鍵作用。本文基于2023年至2025年數據，系統分析了中央及地方轉移支付的規模、結構與實施效果，結合國際經驗與實證研究，揭示了轉移支付在教育、醫療、基礎設施等領域的作用機制，并針對現存問題提出優化路徑。

我國是一個地域遼闊的國家，由于歷和顯著的差異，而且，由于產業發展等因素的影響，城鄉之間的差距也同樣明顯，其中城鄉公共服務的差距是城鄉差距一項比較突出的具體體現。對于中央政府而言，要促進地區之間和城鄉之間均衡發展，就需要借助于一定的政策來推動，其中重要的政策就包括財政轉移支付。財政轉移支付是縮小我國城鄉差距、實現基本公共服務均等化的重要制度安排。為縮小城鄉差距，中央政府不斷完善政府間財政關系，加大中央財力集中和轉移支付資金分配，增強地方政府提供公共服務的財政能力。

一、我國財政轉移支付的制度框架與現狀

我國財政轉移支付主要包括一般性轉移支付、專項轉移支付和橫向轉移支付。其中一般性轉移支付以均衡地區間基本財力為目標，不限定具體用途，由地方政府統籌使用。例如，中央對中西部地區的轉移支付主要用于教育、醫療等公共服務領域，包含均衡性轉移支付和共同財政事權轉移支付，后者用于履行中央與地方共同承擔的支出責任（如教育、社會保障）。專項轉移支付針對特定政策目標設立，資金用途明確，如生態保護、災害救助等。例如，中央對重點生態功能區的專項撥款支持環境保護，分為有條件非配套（限定用途但不要求配套資金）和配套型（要求地方按比例配套資金），旨在引導地方落實中央政策。橫向轉移支付雖非主流形式，但在部分政策框架下存在，通過富裕地區向欠發達地區轉移資源，體現區域間互助。

我國財政轉移支付體系以一般性轉移支付為主體（占比約 6 0 % ），共同財政事權轉移支付和專項轉移支付為補充。一般性轉移支付通過因素法分配，重點均衡地區間財力差異；共同財政事權轉移支付聚焦教育、醫療等民生領域，明確中央與地方支出責任；專項轉移支付則用于特定政策目標，如鄉村振興、生態保護等。2023年，中央對地方轉移支付規模首次突破10萬億元，其中 70 % 投向中西部地區，為基層財政提供了堅實保障。

對于地方政府而言，財政收入和財政支出構成了他們重要的財政資源，在很大程度上能夠影響地區經濟增長。大量研究已證實，財政支出是推動中國地區經濟增長的重要途徑之一。從1994年開始，中國的財政制度經歷了稅收中央集權化改革，但在財政支出分配上沒有相應變化，因而地方財政開支中有更大的份額是由上級政府撥款提供的，這也意味著財政支出越來越成為影響地方經濟發展的一個重要手段，充分利用財政資源去獲得理想的政績考核，也成為地方官員晉升的重要途徑。依據財政分權理論，轉移支付通過縱向補償機制縮小地區間財力差距，為公共服務均等化提供物質基礎。但在某種情形下，地方政府面臨財政收入最大化與政治普升競爭的雙重目標，易導致生產性支出偏向（如基建投資）擠占福利性支出（如教育、醫療）。

政府的財政支出主要用于提供公共品，除了基礎教育和公共醫療之外，地方政府提供的公共品還包括社會保險、基礎設施建設、支農補助、社會治安等。在地方政府財政支出結構中，受到較多關注的是以基礎設施建設為代表的實物投資[1]。在1994年財稅制度改革以后，地方政府面臨財政壓力和同級政府競爭，自然會改變其支出結構：在保證自身運轉的前提下，將有限的資源優先投入基礎設施建設2，以此來吸引外來投資，尤其是FDI。其原因在于，相對而言，公共物質資本投資對長期經濟增長的正向影響更為顯著3。正是從這個角度上說，財政轉移支付對地方經濟起到了有力的推動作用，通過基礎設施和公共物質資本的改善吸引更多的投資，從而加快地方經濟增長，縮小城鄉差距。尤其是對于偏遠地區而言，交通、網絡等基礎設施的改善以及投資的增加，是這些偏遠地區改變落后格局的關鍵。

以東北地區為例，財政轉移支付政策一直是振興東北老工業基地的重要政策措施。在振興東北老工業基地的過程中，中央財政進一步加大對東北地區一般性和專項轉移支付力度。據統計，2003年至2014年，國家不斷加大對東北地區的投人力度，各類財政轉移支付累計達33061.33億元，國債、預算內建設資金和部門建設資金累計安排東北地區10638.1億元[4]，這些措施有力地推動了東北地區的經濟發展。研究證實，東北實施老工業基地振興政策以來，獲得了充裕的財政資源，并利用這些財政資源維持了經濟的較快增長[51

近年來，為了促進城鄉和區域均衡發展，中央財政加大了對地方的轉移支付力度。據統計，2018年至2023年，中央對地方轉移支付年均增長 7 . 8 % ，2023年達10.06萬億元，占地方財政支出的 45 % ，轉移支付的規模顯著增長。其中，一般性轉移支付占比從2015年的 56 % 提升至2023年的 6 2 % ，專項轉移支付項目數量減少 3 0 % ，資金向民生領域傾斜，因而結構得以進一步優化。從區域分布來看，中西部地區獲得轉移支付占比超 7 0 % ，其中，革命老區、民族地區、邊疆地區人均轉移支付額度是東部地區的2.3倍。這些措施顯然有助于促進區域和城鄉的均衡發展。從政策的效果來看，縣域人均一般公共預算支出差異系數從2012年的0.55降至2023年的0.48，具體到廣東省，粵東西北地區人均支出與珠三角之比從4 . 6 4 ： 1 0 提升至 5 . 6 3 ： 1 0 。農村居民人均可支配收入增速連續8年高于城鎮居民，城鄉收人比從2012年的 3 . 1 0 ： 1 降至2024年的 2 . 3 4 ： 1 。農村義務教育生均經費支出從2015年的8838元增至2023年的14587元，新型農村合作醫療財政補貼標準從每人每年380元提高至610元。

二、財政轉移支付對城鄉差距的影響機制

財政轉移支付的核心功能主要包括幾個方面，一是推進基本公共服務均等化：即通過一般性轉移支付彌補欠發達地區財力缺口，保障教育、醫療等基礎服務全國最低標準，縮小地區間公共福利差距。二是促進區域協調發展：專項轉移支付支持中西部基礎設施建設、生態補償等，緩解資源輸出地的財政壓力，優化全國資源配置。例如，西電東送、西氣東輸等工程通過專項支持實現區域間資源互補。三是實現特定政策目標。專項轉移支付用于應對突發事件（如災害救助）或國家戰略需求（如鄉村振興），強化中央政策執行力。配套型轉移支付通過激勵地方投入，解決公共產品供給的外部性問題（如跨區域污染治理）。四是維護國家財政體系穩定。縱向轉移支付（中央對地方）平衡地方財政收支，防范區域性債務風險，確保政府職能有效運轉。

政府的財政轉移支付通過多種效應影響了城鄉差距，主要包括收入分配效應、公共服務均等化效應以及區域協調效應。

在收入分配效應上，也存在著多種影響機制。首先是直接增收機制，主要是通過直接向脫貧縣增加投入，促進經濟增長，帶動脫貧人口的收入增加。2023年，中央財政通過專項轉移支付向脫貧縣投入1170億元，帶動脫貧人口人均增收2400元。其次是就業促進機制，通過各種技能培訓活動，直接提高勞動人口的就業能力。山東財經大學研究顯示，公共轉移支付通過提升健康人力資本、促進勞動技能培訓，使農村勞動力就業概率提高 12 % ，工作時間延長 8 % 。最后是社會保障機制，針對城鄉居民的社會保障水平的提高，使得他們直接受益，尤其是農村老年人口。城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準從2012年的每人每月55元提高至2023年的118元，惠及1.6億農村老年人口。

在公共服務均等化效應上，財政轉移支付通過對幾個重點領域的機制建設來實現。首先在教育領域上，加強了農村義務教育經費保障機制。2023年中央財政投人3240億元，實現農村中小學校舍安全改造全覆蓋，教師工資待遇與城鎮拉平。其次在醫療領域上，加強了醫療保障和醫療供給服務水平。在新型農村合作醫療方面，2023年財政補貼標準達每人每年610元，住院報銷比例提高至 70 % ，農村居民醫療服務利用率提升 2 5 % 。在縣域醫共體建設上，中央財政投入560億元，支持 90 % 的縣建成緊密型醫共體，基層診療量占比從2015年的 5 8 % 提升至2023年的 6 8 % 。再次是在基礎設施建設上，加強了投入并促進了數字化建設。加大了鄉村振興轉移支付：2023年中央下達農村綜合改革轉移支付332億元，新建改建農村公路12萬公里，農村電網供電可靠率達 9 9 . 8 % 。積極推進數字鄉村建設：中央財政投入120億元，實現 9 8 % 的行政村通光纖和4G網絡，農村電商交易額突破2.1萬億元。

在區域協調效應上，通過省以下財政改革來增強縣域財政能力。以廣東省為例，廣東省擴大省直管縣范圍至57個縣，2023年省級財政對市縣轉移支付5672億元，粵東西北地區人均支出與珠三角差距縮小 12 % 。在德國，橫向轉移支付成為區域協調的一種重要方式。德國通過州際平衡支付制度，將富裕州稅收收入的 1 5 % 一8 0 % 轉移至貧困州，使后者財力達到全國平均水平的 9 5 % 。

三、現存問題與挑戰

我國財政轉移支付雖然取得了巨大的成就，但在實踐中依然存在諸多現實問題。主要包括：

資金分配效率不足。主要體現在兩個方面，一是專項轉移支付碎片化：部分項目交叉重復，如2023年農業農村領域存在17個涉農專項，資金整合難度大。二是基層財政依賴度高：中西部地區縣級財政自給率不足 30 % ，過度依賴轉移支付導致財政自主權弱化。

省以下財政體制改革滯后。具體體現在：一是事權與支出責任不匹配，教育、醫療等事權下沉，但財力未同步下移，2023年地方財政承擔 8 5 % 的教育支出，遠超其財力水平。二是轉移支付透明度低，省級對市縣轉移支付分配公式不公開，部分地區存在“撒胡椒面”式分配。

激勵約束機制缺失。主要表現在：一是資金使用低效，2023年審計發現， 12 % 的轉移支付資金被挪用或閑置，部分項目績效目標未實現。二是部分地區“等靠要”思想嚴重，2023年中央財政對“三保”轉移支付中， 30 % 的縣未完成支出進度。

法制化進程緩慢。具體表現為：一是缺乏專門立法，轉移支付主要依據部門規章，法律效力不足，2023年預算法修訂仍未明確共同財政事權轉移支付的法律地位。二是監管薄弱，陜西省財政廳2024年監管發現， 2 5 % 的轉移支付項目未建立績效評價機制。

四、國際經驗借鑒

世界各國都在努力通過財政轉移支付來實現地區平衡發展的目標，但各國的方式和具體的效果也各不相同，發達國家財政轉移支付的經驗值得我國借鑒學習。

（一）德國：橫向財政平衡制度

德國采取稅收共享和州際平衡支付的方式來實現財政的橫向平衡：具體而言，稅收共享是指德國的增值稅、企業所得稅等主要稅種由聯邦、州、地方按比例共享，2023年增值稅分配比例為聯邦 4 9 . 5 % 、州 5 0 . 5 % 。而州際平衡支付的規則是財力超過全國平均水平 10 2 % 的州需向貧困州轉移資金，2023年富裕州轉移支付總額達450億歐元。德國橫向財政平衡達到了明顯的效果：州際人均財力差異系數從1990年的0.35降至2023年的0.18。

（二）日本：地方交付稅制度

日本的財政轉移支付主要采取分配機制：即中央將所得稅、法人稅等稅收的 3 2 % 作為地方交付稅，按人口、經濟條件等因素分配，2023年總額達18.7萬億日元。不過，日本的財政轉移支付有用途限制：交付稅主要用于教育、醫療等基本公共服務，地方政府自主支配比例不超過 2 0 % 。通過財政轉移支付，日本取得了顯著的效果，農村地區公共服務水平與城市差距縮小至 1 5 % 以內。

（三）美國：專項撥款與分類補助

美國的財政轉移支付采用的方式主要是分類補助：聯邦通過醫療補助、教育補助等項目向州和地方撥款，2023年總額達8700億美元。此外，還輔之以競爭性分配：部分資金通過“創新教育基金”等競爭性項目分配，激勵地方政府提升資金使用效率。通過這兩種方式，美國的財政轉移支付也取得了顯著的效果，農村地區高中畢業率從2000年的 7 5 % 提升至2023年的 8 8 % 。

五、政策建議

為了更好地發揮財政轉移支付在縮小城鄉差距，促進公共服務均等化方面的作用，可以考慮以下建議：

本期話題：共同富裕視域下提升居民消費能力的政策觀察

第一，優化轉移支付結構與分配。具體包括：擴大一般性轉移支付，將共同財政事權轉移支付單獨分類管理，2025年前一般性轉移支付占比提升至 7 0 % 。清理整合專項轉移支付，取消重復交叉項目，將涉農資金整合為“鄉村振興綜合補助”，2023年已整合資金1200億元。動態調整分配公式，引入人口密度、生態補償等因素，對革命老區、民族地區實行差異化系數（如增加1 0 % - 1 5 % 權重）。

第二，深化省以下財政體制改革。主要包括：明確事權與支出責任，制定省以下事權清單，將義務教育、公共衛生等事權上收省級，2025年前實現基礎教育支出責任省級承擔比例不低于 5 0 % 。強化縣級財力保障，擴大省直管縣范圍至 8 0 % 的縣，建立縣級財政運行監測機制，對財政困難縣給予額外補助。推進橫向轉移支付試點，在京津冀、長三角等區域開展橫向生態補償、產業協作轉移支付，2024年試點資金規模達200億元。

第三，完善激勵約束機制。具體包括：建立績效導向分配，將轉移支付與地方財政自給率、資金使用效率掛鉤，對績效優秀地區給予 10 % 的獎勵。強化監督問責，建立轉移支付“負面清單”，對挪用資金、項目進度滯后的地區扣減下一年度額度，2023年已收回違規資金35億元。推進信息公開，省級財政部門公開轉移支付分配公式和資金使用情況，2024年實現 100 % 的縣（市、區）公開透明。

第四，加快法制化進程。主要包括：推動立法，2025年前出臺《財政轉移支付條例》，明確轉移支付的目標、原則、程序及法律責任。修訂預算法，將共同財政事權轉移支付單獨作為一類管理，規范資金分配和使用。加強司法監督，建立轉移支付爭議仲裁機制，對違反規定的地方政府提起行政訴訟。

第五，強化數字技術應用。具體而言：建設一體化監管平臺，2025年前實現全國轉移支付數據互聯互通，實時監控資金流向和使用情況推廣“智能分配”，利用大數據算法優化分配公式，對人口、經濟等動態數據自動調整權重。區塊鏈技術試點，在扶貧、教育等領域試點區塊鏈資金追蹤，2024年已覆蓋50個縣，資金使用效率提升 2 0 % 。

六、結論

財政轉移支付是縮小城鄉差距、實現基本公共服務均等化的關鍵政策工具，但其效果受制度設計與地方政府行為的雙重制約。通過優化結構、深化改革、強化監管，我國已取得顯著成效，但仍需在法制化、激勵機制、省以下財政管理等方面持續發力。未來，應借鑒國際經驗，結合國情，構建“精準化、法治化、數字化”的轉移支付體系，為全面推進鄉村振興、實現共同富裕提供堅實保障。圖

作者簡介：王智勇，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員、博士生導師，人口經濟研究室主任。

參考文獻

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（編輯：剛罡）