完善農村社會保障體系釋放農民消費潛力

社會保障的完善程度直接決定著社會成員的經濟安全感和消費驅動力，沒有健全的社會保障不可能提振消費通過健全社會保障體系和完善社會理性來釋放農民消費潛力，是破解當前農村內需不足、推動經濟高質量發展的重要路徑。

交是拉動經濟增長的三駕馬車，一，在當的各秘國民經濟健康持續發展的需要，又直接關系到人民群眾需求的滿足。根據國家統計局數據，2023年國內生產總值較上年增長 5 . 2 % ，其中最終消費支出拉動國內生產總值增長4.3個百分點，貢獻率達 8 2 . 5 % ，這說明內需已成為拉動我國經濟穩定增長的核心力量。2025年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《提振消費專項行動方案》（以下簡稱《方案》），要求針對性解決制約消費的突出矛盾問題。在國家提振消費的行動中，農村是值得重視的區域，農民是值得重視的群體，而通過健全社會保障體系來釋放農民消費潛力，則是破解當前農村內需不足、推動經濟高質量發展的重要路徑。

一、筑牢農村社會保障網的雙重意義

不論是保障和改善民生還是提振消費，要真正釋放農村消費潛力，應當從健全社會保障制度入手，以提升制度的公平性與可持續性且能夠提供清晰穩定的安全預期為目標。

作為現代社會福利體系的核心制度，社會保障的完善程度直接決定著社會成員的經濟安全感和消費驅動力，沒有健全的社會保障不可能提振消費，這既是一種民生保障，也是居民消費的重要支柱。因此，《方案》明確指出，應通過政策改革提高城鄉居民的醫療養老保障能力，保障重點群體的基本生活，使廣大城鄉居民消費者能夠放心消費，無后顧之憂。在我國改革過程中，農村居民收入相對較低、收入結構單一、社保水平低、抗風險能力較弱，易受外部環境的負面影響，與城鎮居民相比，存在著嚴重的消費不平等問題，尤其需要重點關注。目前，農村常住人口為4億多人，即使按照2035年基本實現現代化的規劃目標，仍將有約3億人口長期生活在農村地區。特別是依據第七次人口普查數據，農村勞動年齡人口十年間減少了 7 % ，65歲以上老年人口占比激增至 1 7 % ，人口結構呈現出超常規老齡化的嚴峻態勢。在當前中國農村人口結構發生深刻變化、城鄉收入差距不斷擴大的背景下，完善社會保障制度，尤其是提高農村地區社會保障的覆蓋面和保障水平，將有助于釋放農村消費潛力，推動內需增長，并為實現經濟結構的轉型提供有力支撐。

一方面，我國需要通過健全的社會保障制度來解除農村居民后顧之憂，增強其消費信心。我國農村社會保障水平仍然偏低，城鄉之間的不平衡問題依然突出。農村居民在面對醫療、養老、失業等風險時，往往缺乏足夠的社會保障支持，導致他們在消費時更加謹慎，傾向于儲蓄以應對未來的不確定性，農村居民尤其是農民工群體往往不得不為醫療、養老等問題過度儲蓄，這種儲蓄行為壓制了他們的消費意愿和消費能力。研究表明，農村居民的儲蓄率遠高于城市居民，這一現象的產生在很大程度上與社會保障制度的不完善有關。當社會保障水平提高時，居民的經濟安全感隨之增強，他們更有可能將原本用于應急儲蓄的資金投入消費中，從而促進消費需求的增長。農村養老保險和醫療保障水平的提高，將使老年人群體的生活更加有保障，減輕他們對未來生活不確定性的擔憂，進而增加其消費意愿。因此，在刺激消費這個新引擎中要重視社會保障制度建設，尤其是要注重農村社會保障制度建設。

另一方面，我國需要通過社會保障直接增加農村居民的轉移性收入，這是影響農村消費水平和消費能力的重要因素。盡管近年來我國農村居民的收入水平逐步提高，但總體而言，農村居民的收入水平仍明顯低于城市居民。據國家統計局數據，2024年農村居民人均可支配收入為23119元，僅為城鎮居民的 4 2 . 6 % 。這一收入差距不僅反映了城鄉之間的經濟鴻溝，也直接影響了農村居民的消費能力。低收入水平使得農村居民在消費時更傾向于生存型消費，而非發展型消費和高附加值消費。這種消費模式不僅限制了農村市場的整體規模，也使得農村消費市場難以形成足夠的內需增長。目前，農村收入的增長主要依賴農業收入和勞務輸出，農業收入受生產條件、市場波動、自然災害等因素的影響，不穩定性較大。勞務輸出則受到就業機會、外出務工條件、收入差距等多重因素的制約。這種相對單一的收入結構，也限制了其消費能力的提高。作為再分配工具的社會保障制度，應當成為農村居民的重要收入來源，但其一直處在低水平狀態，如中央確定的全國基礎養老金最低標準雖然從2009年起步時每人每月55元提高至2024年的143元，仍只相當于城鎮職工養老金的二十分之一。如果增強社會保障的再分配功能，促使農村居民的轉移性收入增長，不僅可以直接提高農村居民的經濟收入，還能在提高農村居民的生活質量和消費水平方面發揮重要作用，進而成為推動農村消費市場復蘇的關鍵力量。

二、農村社會保障體系的發展與評估

回顧我國農村社會保障的發展，在新中國成立后通過建立農村合作醫療制度、農村“五保”供養制度、農村集體福利制度和政府救災救濟制度，為保障和改善農村居民的生活狀況作出了重要貢獻。改革開放后，伴隨農村承包責任制的推行，這些建立在農村集體經濟基礎之上的制度安排也陷入了困境，進而與城鎮社會保障制度一樣步入改革時期。從20世紀末建立農村居民最低生活保障制度，到21世紀頭十年建立新型農村合作醫療制度、農村居民養老保險制度等，我國基本完成了農村社會保障體系框架的建構，農村社會保障實現了從依賴集體經濟支撐的農民互助階段進人現代社會保障階段。近年來，隨著國家對社會保障改革與發展的持續推進，農村社會保障覆蓋面顯著擴大，政策保障范圍不斷拓展。然而，農村社會保障體系整體水平不高是客觀事實。

以養老保險為例，2023年城鄉居民養老保險參保人數達到5.45億，基本實現“應保盡保”，但繳費水平極低，大多以最低檔參保繳費。從待遇水平看，農村老年人月均最低養老金雖然在增長，但仍處于月均143元低水平上，其實際替代率僅相當于農村居民人均可支配收入的 1 2 . 3 % ，遠低于國際勞工組織建議的 2 0 % 最低替代率標準。這一養老金水平根本不足以覆蓋農村居民的基本生活開支，養老金對農村居民食品支出的替代率僅為 1 4 . 4 % ，無法構成穩定的消費預期。相比之下，退休企業職工的月均養老金比城鄉居民養老金高出2872元，足以覆蓋日常消費并積累儲蓄，這一城鄉差異形成巨大的代際收入落差，削弱了農村老齡群體的消費能力。此外，農民工、靈活就業者、新業態勞動者等流動性就業人群，參保率偏低，“漏保”“脫保”“斷保”現象普遍，導致其在年老時面臨“保障斷層”。

再以醫保為例，農村醫療保障制度雖已實現廣覆蓋，但農村醫保仍面臨籌資方式不合理、保障能力不高的現實。在籌資方式上，采取按人頭繳納等額定額保險費的方式，將醫保繳費異化為市場交易行為，使得醫保繳費負擔與個人收人負相關，即收入越低負擔越重，收入越高負擔越輕。醫療保險待遇呈現逆向調節現象，低收入農村居民繳費負擔沉重，有損制度公平性。在報銷比例方面，農村居民醫保住院費用實際報銷比例全國平均 5 9 . 7 % ，遠低于職工醫保住院費用實際報銷比例全國平均7 5 . 6 % 。大病醫保方面，其基金主要來自基本醫保結余，經辦大病保險的商業保險公司實際上是對基本醫保限額部分進行二次報銷。農村醫療救助也難以有效托底。在2024年農民工月均收入僅為4961元的背景下，突發醫療支出極易擠壓家庭日常消費支出，推動農村家庭形成高儲蓄、低消費的保守型消費傾向。

農村社會救助是社會保障體系中的最后一道防線，但其保障水平和覆蓋能力仍存在短板。最低生活保障標準地區差異和城鄉差異仍舊明顯，多數省市城市居民的救助標準明顯高于農村居民的救助標準，農村低保仍不足以保障居民最低生活所需“五保”供養制度雖已實現“應保盡保”，但全國的農村“五保戶”多數仍為分散供養，服務質量不一、照護能力有限。部分地區供養標準甚至低于本地最低工資標準，難以滿足失能老人的日常生活照護需求。此外，社會救助體系在財政能力薄弱的中西部地區發展受限。地區之間因經濟能力不同導致保障標準存在顯著差距，例如，東部省市通過財政補貼將基礎保障標準提升至更高水平，而西部地區仍維持在低水平，導致農村居民的社會保障獲得感和消費信心明顯分化。

在養老服務方面，隨著人口老齡化加速，農村養老服務需求日益增長。然而當前農村養老服務體系基礎薄弱，城鄉資源配置嚴重失衡。2022年，農村每萬人擁有衛生技術人員數是66人（比城市少36人），農村每萬人擁有醫療機構床位數為62.52張（比城市低14.09張）。分省份看，2022年，農村每萬人擁有衛生技術人員數達到全國平均水平的省份只有13個，西藏和遼寧僅有46人和54人，西藏和寧夏的農村每萬人擁有醫療機構床位數分別是35.56張和44.48張。農村地區的醫療設施不足，專業醫生稀缺，降低了農民在當地醫療的消費意愿。養老服務供給模式單一，集中供養機構數量少、質量低，居家與社區養老服務發展滯后，長期照護體系尚未建立。醫保缺乏康復、護理等功能保障模塊，使得農村老年人面臨“有病無養、長期照護缺口”的現實。養老服務能力的不足，制約了農村老年人對健康服務與生活品質的基本追求，進一步壓抑其消費需求。

綜上可見，我國農村社會保障體系雖然在覆蓋面上實現了突破，但其“廣覆蓋、低水平、強碎片、弱整合”的制度結構，未能有效托底農村居民消費能力。基礎養老金與醫保報銷水平偏低，導致老年人和大病患者傾向于儲蓄以應對未來風險；社會救助未能覆蓋全部困難群體，且區域保障差異顯著，削弱了政策托底效能；養老服務體系在農村地區發展緩慢，難以形成消費拉動的服務業支撐。因此，迫切需要社會保障制度改革多管齊下，持續提升農村居民的綜合福利水平，進而提振農村消費，不斷滿足農村居民的美好生活需要。

三、健全農村社會保障體系及其效應

通過健全社會保障體系和完善社會理性來釋放農村居民消費潛力，是破解當前農村內需不足、推動經濟高質量發展的重要路徑。要真正釋放農村消費潛力，應當從制度入手，健全包括基本養老保險、基本醫療保險、社會救助與養老服務等在內的社會保障體系，提升其公平性與可持續性。

在養老保險方面，應當不斷縮小城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險之間的待遇差距，優化城鄉居民養老金制度，在厘清誰是真正的農民的基礎上，由政府承擔類似其雇主的繳費責任，促使農民養老金水平穩步提升。當前，城鄉居民基礎養老金存在顯著地區差異，尤其是發達地區與中西部地區之間，例如，2024年上海城鄉居民基礎養老金為1490元/月，而甘肅僅為123元/月，區域差異系數高達11倍。應將公共養老金的政策制定權完全上收至中央政府，取消地方在籌資機制、待遇計發辦法、基金投資政策上的自決權，不斷縮小地區之間、群體之間的公共養老金待遇差距。此外，可建立養老金待遇動態調整機制，將農村居民基礎養老金與當地人均收入增長、物價水平等經濟指標掛鉤，實施年度調標政策，提高養老金的實際保障能力，使其真正具有“養老”功能。

醫療保險制度的完善對于緩解農民因病致貧、因病返貧的風險至關重要。應改革居民醫保籌資機制，將個人定額、等額的繳費方式，改為依據參保者個人或家庭人均可支配收入的一定比例籌資。在核定居民個人或家庭收入條件還不完全具備的條件下，可以先改變目前的繳費標準確定方式，依據地區居民人均可支配收入的一定比例確定個人繳費標準，并鼓勵收入統計與核定機制較為健全的地區先行探索比例籌資，在減輕農村居民繳費壓力的同時，釋放消費潛力。此外，還應提升農村基層醫療服務能力，吸引醫療人才下沉，提高農民獲得醫療服務的可及性和信任度，間接提升其消費信心。

除了養老和醫療外，失業保險制度的構建對于保障農村居民在就業不穩定情況下的基本生活同樣關鍵。由于大量農村勞動力從事靈活、季節性、非正式的工作，該群體目前尚難納入現有失業保險體系中。應探索適應農村就業形態的失業保障機制，建立靈活就業人員的失業補貼制度，并結合農村職業技能培訓與再就業服務，提升農民就業韌性。通過增強就業保障，緩解農民對未來收入的不確定性，提高其穩定消費的意愿。

社會救助制度的完善則是兜底保障不可或缺的環節。截至2024年11月底，我國的農村最低保障標準已提升至615元每人每月，較上年同期增長7 . 7 % ，這意味著農民能夠將更多的資金用于教育、文化等發展型消費需求，這為農村市場帶來了更大的消費空間和潛力。為防止農村居民返貧、致貧，應建立農村低保動態監測機制，確保低收人群體能夠及時納入保障體系，并提升低保標準與臨時救助額度，增強其應對突發風險的能力。在政策實施過程中，要注重簡化申請流程、加強政策宣傳，提升農村居民對救助政策的了解程度和獲取便利性。以上舉措將有效降低農村居民的生存性支出，釋放其用于教育、文化等發展型消費的空間，促進消費結構優化。

總的來說，社會保障制度能夠增加農村居民收入，應通過深化社會保障改革消除制約農村消費的體制機制障礙，促進農村消費力持續釋放。

作者簡介：曾勉，中國人民大學中國社會保障研究中心博士研究生。

（編輯：蔣天羚）