多方共治穩妥推進房屋養老金制度建設

中共中央、國務院高度重視房屋安全管理工作， 近年提出研究建立房屋體檢、 房屋養老金、房屋保險制度，構建全生命周期房屋安全管理長效機制。全國城鎮住宅面積約400億平方米，2000年以前建成的老舊小區占比超過 3 0 % 。老舊小區的維修需求大，但其專項維修資金規模小、續籌難、使用門檻高，建立房屋養老金制度挑戰重重。本文結合數據和調研情況，對房屋養老金制度試點面臨的問題進行分析總結，并建議多方共治穩妥推進房屋養老金制度建設。

2024年8月，國務院新聞辦舉辦的發布會上，住房和城鄉建設部明確表示，加快構建房地產發展新模式，研究建立房屋體檢、房屋養老金、房屋保險制度，構建全生命周期房屋安全管理長效機制。這一工作與9.4億城鎮人口的日常生活息息相關，事關400億平方米城鎮住房的安全問題。

一、現狀：政策不斷完善，試點有序推進

2022年4月29日，湖南長沙居民自建房發生倒塌事故，造成重大人員傷亡。事故發生后，黨中央、國務院高度重視。5月22日，國務院辦公廳發布《全國自建房安全專項整治工作方案》，提出“完善房屋質量安全強制性標準，研究建立房屋定期體檢、房屋養老金和房屋質量保險等制度”。這是近年官方文件首次提出“房屋養老金”。

2023年9月，城鎮房屋安全管理三項制度試點工作現場會召開，明確了杭州等8個試點城市。2024年8月，住建部再提“構建全生命周期房屋安全管理長效機制”，已有22個城市進入試點。

2023年12月27日，《杭州市住宅工程質量潛在缺陷保險試點實施辦法》正式印發。發文當天，杭州市臨平區臨平政儲出［2022〕7號地塊項目簽訂了住宅工程質量保險保單。

2024年3月，重慶市首份“房屋安全保險”保單完成理賠，這份保單由公房管理處為其所管理的36萬平方米公有房屋向保險公司投保，人保財險公司針對巡檢中發現重慶某公房小區出現外墻瓷磚空鼓和脫落現象，賠付了3.8萬元。

2024年6月，天津市印發《天津市濱海新區房屋養老金管理辦法（征求意見稿）》，籌集方法是：一是在土地出讓底價的基礎上，以建筑面積計算，每平方米增加25元；二是在財政預算中增列房屋養老金專項資金預算兜底。

江蘇省泰州市建立落實“房屋維修保險機制”、接受居民家庭自愿參保，參保費用僅為2元/月，全年需繳納24元。根據“繳得多、用得多”的原則，當居民家庭房屋公共部位需要維修時，維修額度最高可達繳存額的5倍。

二、問題：老舊小區多，資金籌集和使用改善空間巨大

（一）老舊小區規模大，檢查維護、維修需求將持續攀升

國家統計局數據顯示，2024年年末，全國城鎮人口達9.4億人。按人均40平方米推算，城鎮住宅總面積近400億平方米。最新的2020年第七次全國人口普查數據顯示，超過 3 0 % 的城鎮住宅建于2000年以前，約 2 0 % （近80億平方米）的住房已建成超過30年。

預計到2040年，近 8 0 % 城鎮房屋的建成時間將超過30年，進入設計使用年限（通常為50年）的中后期，對應的體檢、維修需求將大幅增加。

（二）制度細節披露不足，易引發誤解， 銜接性有待加強

類似個人購買保險、繳納養老金、定期體檢等，房屋體檢、養老金、保險三項制度的提法很好理解，但不少群眾以為這些費用要另外繳納、由個人全部承擔。按相關部門解釋，房屋養老金由個人賬戶和公共賬戶兩部分組成。個人賬戶就是業主交存的住宅專項維修資金，交存按現行規定執行；公共賬戶由政府負責建立，主要用于房屋體檢和保險等支出，不需要居民額外繳費，不會增加個人負擔。

房屋體檢可視為房屋安全檢測，是購買保險、支取和使用養老金的重要依據；各地已落實多種形式的房屋安全相關責任保險，但房屋體檢、養老金、保險三項制度之間如何銜接未明確，特別是房屋養老金的提法，容易引發誤解。

（三）專項維修資金累積多，但不同年代、區域之間嚴重不平衡

據有關機構測算，截至2023年，全國維修資金累計結余約1.5萬億元，其中當年歸集約1036億元、使用約249億元，相當于當年余額的 1 . 7 % 。據北京市官方披露，截至2023年年底，累計歸集商品住宅專項維修資金約832億元，余額約711億元，當年使用9.79億元，相當于當年余額的 1 . 4 % 。

與住房公積金類似，專項維修資金的繳納和使用之間存在較大的時間差，2000年甚至更早之前建成房屋的維修需求不斷增加，但資金缺乏較為嚴重。與近年商品住宅銷售時房款即明確包括不同，這一時期的建成房屋大部分為房改房、公房，專項維修資金的繳納標準不夠清晰，政策不統一，繳納執行不到位。

不同城市房齡差異大。2020年普查數據顯示，北京等22個點試點城市的“老房占比”有顯著差異，上海 5 0 . 4 % 的住宅建于2000年前（明顯高于全國的 3 1 . 2 % ），而合肥、鄭州、西安、成都、杭州等近年新房建設規模突出的城市，占比不超過 23 % ，老舊房屋問題相對較小。

不同區域資金需求和充裕度不平衡問題差異大。以北京為例，2023年，全市歸集商品住宅專項維修資金金額24.53億元（同比增長 6 7 . 1 % ），支取使用9.79億元（同比增長 3 4 . 8 % ），當期有結余規模較大，但朝陽區使用3.89億元，在全市最高，但其歸集僅2.33億元，連續出現年度虧損，同為主城區的東城、豐臺等有結余。

（四）維修資金續籌難，使用門檻高，違規挪用時有發生

《住宅專項維修資金管理辦法》中規定，當維修資金余額低于首期繳存額的 3 0 % 時，需及時續交，但補繳面臨業委會（物管會）難組織、居民繳納意識薄弱、收繳率低等問題。

對于維修資金的使用，多數城市采用審批制。即使業主大會表決通過，監管部門也可以使用依據不充分為由，否定動用資金的提議，因為審批制意味著審批部門要擔責。

部分地方允許當出現電梯故障、火災、外墻脫落等緊急情況時，可不經過業主大會等形式投票通過，物業服務企業或業委會“先斬后奏”采取應急防范措施。如2020年，北京應急使用專項維修資金4.94億元，占當年使用總量的 6 4 . 1 6 % ?！胺菓薄笔褂镁S修資金流程復雜，可能導致部分小區、物業公司等濫用緊急程序，出現維修資金被濫用、挪用的問題。

三、建議：明晰房屋養老金政策共識，多方共治穩妥推進

（一）明確更多政策細節，加強制度銜接，統一各方共識

房屋體檢、養老金、保險三項制度并非完全意義的新政策，而是既有制度在房屋安全管理上的落實，在政府和個人責任分擔、物業公司和保險等機構如何參與等方面可能出現變化。

建議有關部門及時完善并詳細披露政策細節，特別是目前主要由個人承擔的專項維修資金，明確其與住房養老金的承接關系以及房屋體檢、養老金、保險三項制度之間的銜接關系，統一各方共識，爭取更多關注和支持。

建議及時明確房屋養老金公共賬戶的資金來源和具體計劃，如土地出讓金計提、老舊小區改造資金注入、房地產相關稅費支持、住宅專項維修資金和住房公積金的增值收益等，以減輕社會對房屋養老金制度增加個人負擔的擔憂。

（二）完善專項維修資金制度，優化籌集、保管、使用流程

建議從籌集、保管、使用、監督等方面，對住宅專項維修資金制度進行完善，推動其向住房養老金制度的轉化升級。

建立專項維修資金繳納標準動態調整機制，以3一5年調整一次為宜。目前，住宅專項維修資金主要從購房時的房款中提取，交款基數長期不變。如北京商品住宅的最高繳納標準為每平方米200元，自2009年以來已有15年未調整；上海以新建商品住宅每平方米建筑面積成本價1295元為基數乘以一定系數，自2000年以來已超過20年未調整。未來，房屋維護和維修成本上漲概率大，建議結合全社會物價變動情況，每3一5年就專項維修基金繳納標準進行動態調整，以避免出現余額不足問題及降低可能的續籌難度。

優化繳存方式，重點針對老舊小區余額不足等問題，“小額多次”歸集。建議全面清理、披露各小區的專項維修資金繳存和余額情況，并向全社會廣泛公示，并就老舊小區或余額不足的小區，制定專門的補充籌集辦法。對因歷史原因導致的不足問題（“三供一業”、房改房等），可統籌安排政府資金分階段補足到位。建議參考深圳做法，將業主需要繳納的專項維修資金分散至各月，與物業費、水電費等一同逐月收取，降低業主的抵觸情緒和負擔，實現維修資金的常用常有和不斷蓄積。

建立專項維修資金與不動產登記聯動機制。在交易階段增加專項維修資金是否繳納或足額的審核，如維修資金余額審核和不動產登記聯動，若未達到繳存要求，則限制其二手房交易；在新建商品住房領域，可建立維修資金繳存情況與預售資金釋放、竣工驗收、產證辦理等聯動的機制。

加大維修資金應急、簡易程序等上位法的支持力度?？偨Y地方成功經驗，先以地方性法規將電梯保險、消防項目使用專項維修資金的經驗制度化；同步加強頂層設計，在民法典、《物業管理條例》《住宅專項維修資金管理辦法》等上位法中明確使用維修資金建議程序的具體內容。

將房屋維修保險與房屋體檢結果相掛鉤。通過法規形式建立房屋定期體檢制度，根據房屋安全使用狀況分為A-D級，提出B、C、D級房屋對應的維修改造標準（小修、大修或拆除重建）。參考商業保險運作機制，完善計算規則，房屋狀況越差，維修概率越大，業主應交保費越多，后期維修可支取額度越大。

（三）完善物業公司監督、業委會等自治組織建設，落實房屋安全管理長效機制

房屋養老金（或現有的住宅專項維修資金）主要用于電梯、樓頂、道路等共用部位和設施的維修改造，其監督高度依賴業主大會、業委會等自治組織或屬地街道、居委會等，非專業人員較多，監理、造價等第三方機構參與少，存在發生“公地悲劇”的可能。建議從以下方面進行完善：

加快業委會（物管會）的組建，提升物業管理服務的市場化程度。各地普遍存在老舊小區由政府和原產權單位托底的情況，“三供一業”、非經資產移交等情況較多，物業公司在服務標準、安全責任等方面存在隱患。只有以市場化、法制化為指引完善小區治理結構搭建，通過業主大會公開決策，引入服務完善、質價相符、安全管理責任落實到位的物業公司，或推動現有物業公司在業主監督下提供微利、可持續的物業服務，才能為房屋安全管理提供有效的抓手。

加強基層治理水平建設，讓業主或第三方切實參與住房養老金的管理。據北京市披露，截至2023年年底，累計辦理商品住宅專項維修資金劃轉31.08億元，僅相當于歸集金額的3 . 7 % ，絕大部分資金仍依賴政府直接管理。建議加快業委會（物管會）、業主大會等自治組織建設的同時，就基層組織完善、物業管理規范的小區，在確保資金安全的前提下，加快向其劃轉專項維修資金。借助大數據和新興技術手段，通過更加透明的數據和規范合理、有效的業主參與流程，反向推動資金不足的小區更加切實地履行業主職責，為推動建立房屋體檢、房屋養老金、房屋保險制度奠定基礎。

此外，在推進過程中，可引入咨詢類機構，從第三方角度就專項維修資金、公共收益、物業費等的使用提供審計、監督、評估類服務，保障資金安全和提升市場化運作的有效性。

推動形成公共收益補充維修資金的長效機制。推動各地加強小區治理體系搭建，業委會（物管會）規范履職，完善業主和物業公司間利益分配等制度，明確經營性收益補充專項維修資金的具體比例和頻率等要求，促進專項維修資金取之于小區、用之于小區。

作者簡介：何田，民革黨員，建誠智庫首席研究員。

（編輯：秦雪）