農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市實(shí)踐審視與制度回應(yīng)

中圖分類號(hào)：F205；F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2025）03-0019-08

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（下文簡(jiǎn)稱“人市”）改革包括明確入市主體、范圍、途徑、用途，建立收益分配和監(jiān)督管理機(jī)制等內(nèi)容。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，尤其是2015年至2019年農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的集中試驗(yàn)，取得了豐富成果，推動(dòng)建立起基本人市制度。法律法規(guī)對(duì)人市主體、范圍、用途和監(jiān)督管理作出了較為明確的規(guī)定，對(duì)于收益分配和試點(diǎn)中廣泛探索的入市途徑（調(diào)整入市和整治入市）尚未出臺(tái)相關(guān)制度，對(duì)于入市土地能否建設(shè)住宅也未予明確，這些尚未明確的內(nèi)容成為完善入市制度要面對(duì)的深層次問題。2023年，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院總體部署，350個(gè)縣（市、區(qū)）開展深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，旨在為全面開展入市工作提供更為完善的制度保障。此次試點(diǎn)相較第一輪改革試點(diǎn)，提出“不能通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，不能把宅基地納入入市范圍，符合人市條件的土地不能搞商品住宅開發(fā)”，這是結(jié)合前期改革經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前外部環(huán)境作出的部署，體現(xiàn)了審慎穩(wěn)妥的總基調(diào)，為深化改革工作劃定了范圍。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革”，對(duì)入市改革作出了新的部署，意味著入市制度將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展和深化。

將實(shí)踐探索取得的經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家制度是土地制度改革的一貫路徑。有關(guān)學(xué)者對(duì)入市制度演進(jìn)[1]、人市途徑[2-3]、收益分配[4-6]、建設(shè)住宅[7-8]、試點(diǎn)成效[9]等問題進(jìn)行了研究，但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與制度建設(shè)關(guān)系視角，對(duì)尚未在制度層面得到認(rèn)可、社會(huì)各界比較關(guān)注的實(shí)踐做法較少涉及，對(duì)于這些探索上升為正式制度的前景、條件、層次等缺少研究。本文以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革實(shí)踐，尤其是第一輪試點(diǎn)時(shí)的改革實(shí)踐為研究對(duì)象，基于人市政策嬗變邏輯，從制度建設(shè)視角對(duì)相關(guān)實(shí)踐探索進(jìn)行闡釋，分析這些探索轉(zhuǎn)化為正式制度的可行性及面臨的約束，以期為有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供參考。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策嬗變

1982年，我國(guó)從憲法高度確立了農(nóng)村土地集體所有制，但也禁止土地（國(guó)有土地和集體土地）交易。1986年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）重申了這一要求，并規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)可以使用集體土地。改革開放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨活躍，土地有償使用應(yīng)運(yùn)而生。1988年《中華人民共和國(guó)憲法》和《土地管理法》修改，明確土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。隨后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，但集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法一直未出臺(tái)。

（一）政策嬉變歷程

1.地方自發(fā)探索階段（1995—1998年）。20世紀(jì)90年代中后期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需要改制。1996年，蘇州市率先出臺(tái)《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，明確城市規(guī)劃區(qū)以及國(guó)家、省級(jí)開發(fā)區(qū)范圍外的存量集體建設(shè)用地可通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，但不得用于大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

該時(shí)期，伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，催生了大量存量集體建設(shè)用地需要處置。國(guó)務(wù)院雖未出臺(tái)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，但在“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”制度激勵(lì)下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)開始萌芽，流轉(zhuǎn)范圍始于城市規(guī)劃區(qū)外（俗稱“圈外”）的存量集體建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)用途也有所限定。1998年《土地管理法》修訂，禁止了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，受法律制約，探索工作受到影響。

2.國(guó)家推動(dòng)探索階段（1999—2012年）。1999年起，原國(guó)土資源部陸續(xù)在江蘇蘇州、廣東南海等地部署集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)。2005年，廣東省出臺(tái)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)流轉(zhuǎn)范圍、用途、收益分配等作出規(guī)定。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，在國(guó)家政策引導(dǎo)下，重慶、成都等地陸續(xù)開展了試點(diǎn)。2009年3月，《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》提出：“城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外。符合土地利用總體規(guī)劃、已確權(quán)為經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。2011年，原國(guó)土資源部批準(zhǔn)北京、上海開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃性住房試點(diǎn)。

國(guó)家政策認(rèn)可了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為強(qiáng)調(diào)土地用途，使用了“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”概念。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)目標(biāo)引導(dǎo)下，多地開展了探索。實(shí)踐中，普遍將符合規(guī)劃、依法取得作為流轉(zhuǎn)的前提條件，流轉(zhuǎn)范圍主要限定在“圈外”，隨著集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的開展，集體建設(shè)用地用途有所擴(kuò)大。受《土地管理法》等法律所限，地方探索在統(tǒng)一性、規(guī)范性方面差別較大，利修法的成果積累不夠。

3.法律授權(quán)試點(diǎn)階段（2013—2019年）。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，充許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。\"2015年，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，在北京大興等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)停止實(shí)施《土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定，正式啟動(dòng)入市試點(diǎn)工作，試點(diǎn)于2019年底結(jié)束。試點(diǎn)期間，國(guó)家先后分兩批在北京、上海、沈陽等18個(gè)城市部署開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

為消除法律障礙，國(guó)家首次以暫停法律的方式推動(dòng)入市試點(diǎn)，相較之前的探索，入市范圍不局限在“圈外”用途也沒有過多限制，并明確建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)圍繞入市主體、范圍、途徑、用途、收益分配、監(jiān)管等形成了較完善的政策體系，為相關(guān)法律修改提供了重要支撐。

4.獲得立法批準(zhǔn)階段（2020年至今）。2019年8月，《土地管理法》進(jìn)行第三次修正，破除集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。2021年7月，第三次修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》），對(duì)入市條件、流程等作出規(guī)定，入市制度在法律層面初步確立，但入市路徑、入市收益分配等問題沒有明確。為此，2022年9月，國(guó)家部署開展深化入市試點(diǎn)工作，探索解決改革中的深層次問題。

（二）政策嬉變邏輯

入市政策變化和調(diào)整主要圍繞健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能、明確入市范圍、建立收益分配機(jī)制、完善交易規(guī)則和監(jiān)管制度等內(nèi)容展開。隨著探索的深化，各項(xiàng)制度不斷完善：一是集體建設(shè)用地權(quán)能不斷健全，從集體自用、禁止入市交易，到可以自由進(jìn)入市場(chǎng)、使用主體多元化。二是入市范圍不斷擴(kuò)大，從“圈外”擴(kuò)展到全域，從存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)U(kuò)大到存量和增量集體建設(shè)用地。三是入市用途不斷突破，從限制大型娛樂項(xiàng)目、房地產(chǎn)開發(fā)，到鼓勵(lì)建設(shè)租賃住房、不禁止商品住宅開發(fā)。四是收益分配方式變化，從出讓環(huán)節(jié)參照國(guó)有土地繳納稅費(fèi)、政府收取公共基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，到征收增值收益調(diào)節(jié)金。五是服務(wù)監(jiān)管制度不斷完善，批后監(jiān)管、基準(zhǔn)地價(jià)等配套制度逐步健全。

1.回應(yīng)實(shí)踐訴求是入市改革的起點(diǎn)。集體土地使用制度為20世紀(jì)80年代中后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起提供了用地保障。90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，催生了大量需要處置的集體建設(shè)用地。此時(shí)，國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)的大門逐漸打開，而集體建設(shè)用地禁止進(jìn)入市場(chǎng)。在盤活存量土地資源、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制以及釋放集體土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值多種因素作用下，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)開始萌芽。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以及回應(yīng)地方改革訴求，國(guó)家逐步通過政策引導(dǎo)、試點(diǎn)先行等方式推進(jìn)入市工作，入市范圍、方式、用途的豐富和變化，既是對(duì)實(shí)踐需要的回應(yīng)，也是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

2.平衡利益關(guān)系是入市改革的關(guān)鍵。健全集體土地權(quán)能意味著賦予集體土地更多獲益機(jī)會(huì)，入市范圍、用途與收益息息相關(guān)。人市試點(diǎn)前，人市土地限定在難以產(chǎn)生高額收益的范圍（“圈外”）和用途（禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)），對(duì)入市收益分配無須太多關(guān)注。隨著入市范圍和用途不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生高額增值的機(jī)會(huì)增加，考慮到“土地財(cái)政”在地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，如何平衡國(guó)家和集體收益，保障入市與征地制度銜接，成為改革的關(guān)鍵問題。由此提出“實(shí)現(xiàn)集體土地入市與土地征收轉(zhuǎn)用取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡”，以此協(xié)調(diào)相關(guān)主體間的利益關(guān)系。

3.穩(wěn)妥有序推進(jìn)是入市改革的路徑。集體建設(shè)用地入市發(fā)端于實(shí)踐需求，在對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)基礎(chǔ)上形成制度予以全國(guó)推廣，“先試點(diǎn)、再推廣”也成為推進(jìn)改革的主要方式。制度變革源自實(shí)踐訴求，在實(shí)踐中達(dá)成廣泛共識(shí)才能促進(jìn)法律法規(guī)修改；有了制度安排后，再通過實(shí)踐完善配套政策，促進(jìn)制度落實(shí)。實(shí)踐探索與制度建設(shè)相輔相成、交互前行，制度是對(duì)實(shí)踐的回應(yīng)，實(shí)踐是對(duì)制度的檢驗(yàn)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裆仙秊橹贫?，除了受?jīng)驗(yàn)本身可復(fù)制性影響外，還受關(guān)聯(lián)制度執(zhí)行情況等外部條件制約。此外，理順改革與法治關(guān)系也是確保改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵，改革應(yīng)在法治框架下推進(jìn)。

二、入市制度建設(shè)路向：基于實(shí)踐的審視

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市經(jīng)過多年試點(diǎn)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有效支撐了《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》修改。已有實(shí)踐中，有些尚未得到立法認(rèn)可，這些暫時(shí)未能上升為制度的實(shí)踐探索，蘊(yùn)含著下一步制度變革的方向和重點(diǎn)。

（一）入市途徑選擇：置換調(diào)整需求客觀、政策層面亟待明確

隨著城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)，建設(shè)占用耕地壓力愈加凸顯，堅(jiān)守耕地紅線，必須從嚴(yán)控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地。村莊用地規(guī)模從2009年的2.77億畝，增加到2019年的3.29億畝（第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)），十年間增長(zhǎng)了 1 8 . 7 7 % ，同期農(nóng)村常住人口減少1.37億人，存量集體建設(shè)用地潛力巨大，成為入市土地主要來源。

1.存量建設(shè)用地難以就地利用催生入市途徑創(chuàng)新。存量集體建設(shè)用地總量較大，由于布局分散、單宗面積較小、形狀不規(guī)則、與國(guó)有土地“插花”等原因，往往無法就地直接入市。為此，上一輪試點(diǎn)進(jìn)行了兩方面探索：一是整治人市，對(duì)城中村、城鄉(xiāng)接合部國(guó)有和集體“插花”的建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治，將兩者按照面積、價(jià)值等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，不予征收的，由農(nóng)民集體入市。浙江義烏、廣東南海等試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了相關(guān)探索，整治入市解決了成片集體土地中因零星分布國(guó)有土地而無法入市的問題。二是調(diào)整入市，將零星、分散的集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收合格后形成建設(shè)用地指標(biāo)，將指標(biāo)調(diào)整到縣域范圍內(nèi)的其他區(qū)域入市。調(diào)整入市在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了廣泛試驗(yàn)，如四川瀘縣共入市土地110宗1368畝，其中調(diào)整入市103宗1291畝。湖南瀏陽、山西澤州、河南長(zhǎng)垣等地開展了調(diào)整入市建設(shè)工業(yè)園區(qū)的探索，并形成調(diào)換產(chǎn)權(quán)入市、合作入市、指標(biāo)交易入市等多種調(diào)整入市模式。調(diào)整入市有助于把零星、分散、不具備就地利用條件的集體建設(shè)用地集聚起來，形成規(guī)模效應(yīng)，對(duì)于拓寬閑置土地退出渠道、提高用地保障能力具有積極作用。

2.整治人市涉及的產(chǎn)權(quán)置換政策不明。整治入市涉及國(guó)有土地與集體土地所有權(quán)調(diào)整，對(duì)于兩者能否置換，存在不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為不能置換，因?yàn)榉蓛H明確了集體土地可以通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，并未明確國(guó)有土地如何變?yōu)榧w土地。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為可以置換，法律雖沒有明確國(guó)有土地如何轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，但也沒有禁止國(guó)有土地變?yōu)榧w土地。《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第240條規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占用、使用、收益和處分的權(quán)利”，此條款所述所有權(quán)人包括國(guó)有土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人，所有權(quán)置換屬于處分權(quán)的一種表現(xiàn)形式。法律對(duì)國(guó)有土地與集體土地所有權(quán)調(diào)整未予明確，實(shí)踐中又存在不同理解，導(dǎo)致部分地區(qū)（常見于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)接合部）有需求而無法實(shí)施。國(guó)有土地與集體土地所有權(quán)置換，只要遵循平等自愿、價(jià)值相等原則，既不違背“堅(jiān)持公有制性質(zhì)不改變、農(nóng)民利益不受損”的改革底線，也不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而且還會(huì)因土地整合提高土地價(jià)值，屬于帕累托改進(jìn)，國(guó)家制度有必要對(duì)此進(jìn)一步明確。

3.調(diào)整入市受復(fù)墾耕地質(zhì)量等因素制約。調(diào)整入市參照的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策（下文簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”），相較增減掛鉤的項(xiàng)目化運(yùn)作、在線備案和逐級(jí)審核，調(diào)整入市主要涉及拆舊地塊復(fù)墾驗(yàn)收和建新地塊農(nóng)轉(zhuǎn)用審批兩個(gè)環(huán)節(jié)，不需要取得周轉(zhuǎn)指標(biāo)，建新地塊也不需要征收，比增減掛鉤更靈活。建新地塊位于鄉(xiāng)村地區(qū)，有助于扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來形成的“城市優(yōu)先”發(fā)展慣性，拓展鄉(xiāng)村建設(shè)用地供給途徑。跟增減掛鉤政策相似，調(diào)整入市也是依靠行政權(quán)力對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)配置的干預(yù)，終究只是過渡性政策，難以上升到法律層面?？紤]到調(diào)整入市不違背現(xiàn)行法律且有廣泛需求，有必要適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策將調(diào)整人市作為入市途徑予以明確，允許在同一縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)實(shí)施。調(diào)整入市拆舊地塊包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性用地和宅基地，宅基地在集體建設(shè)用地中比重最大，成為調(diào)整入市土地重要來源。國(guó)家鼓勵(lì)閑置宅基地有償退出，同時(shí)也明確退出的宅基地優(yōu)先用于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員建房需求。目前，宅基地閑置與需求并存，有些在空間上重合，協(xié)調(diào)不好兩者關(guān)系可能引發(fā)占用耕地供應(yīng)宅基地和退出宅基地調(diào)整入市同時(shí)發(fā)生，存在沖擊土地管理秩序、浪費(fèi)資源的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)整入市過程中，地方政府往往更關(guān)注存量建設(shè)用地指標(biāo)的獲取，忽視復(fù)墾耕地質(zhì)量，不解決“占優(yōu)墾劣”及復(fù)墾耕地后期管護(hù)問題，調(diào)整人市不宜貿(mào)然開展。

（二）增值收益分配：實(shí)踐探索多元分化、制度規(guī)制思路漸明

當(dāng)前，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)于國(guó)家通過稅收調(diào)節(jié)入市收益具有廣泛共識(shí)，但對(duì)于土地增值收益調(diào)節(jié)金如何轉(zhuǎn)為稅收存在不同認(rèn)識(shí)。

1.國(guó)家分享增值收益比例難以統(tǒng)一確定。試點(diǎn)期間，政府通過征收“土地增值收益調(diào)節(jié)金”分享增值收益。土地增值收益調(diào)節(jié)金征收采用了以土地增值收益為基數(shù)和以成交價(jià)款為基數(shù)兩種方式，也有試點(diǎn)地區(qū)將兩種方式混用，如山西澤州、河南長(zhǎng)垣出讓環(huán)節(jié)以成交價(jià)款為征收基數(shù)，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)以增值收益為征收基數(shù)。以增值收益為基數(shù)符合對(duì)增值收益進(jìn)行調(diào)節(jié)的初衷，但也面臨增值額難以核算的問題，究其原因：一是人市地塊以存量集體建設(shè)用地為主，部分地塊存續(xù)期較長(zhǎng)，成本難以統(tǒng)計(jì)，哪些投入（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）應(yīng)納人成本也存在不同認(rèn)識(shí);二是有些隱性成本和非直接性經(jīng)濟(jì)收益，缺少明確的統(tǒng)計(jì)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，很多地方看中的是土地入市后對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，并非短期經(jīng)濟(jì)收益，造成增值額很小，甚至沒有。大部分試點(diǎn)地區(qū)出于方便操作的考慮，選擇以成交價(jià)款為基數(shù)征收增值收益調(diào)節(jié)金。集體土地入市方式、途徑和用途不同，所獲得的入市收益存在較大差別。為平衡差異，試點(diǎn)地區(qū)普遍按照入市土地區(qū)位、用途、交易方式等制定了差別化的增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)用地高于工業(yè)用地、城市近郊高于遠(yuǎn)郊、就地入市高于調(diào)整入市。差異化的征收比例有助于避免試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)部不同地塊入市收益差距過大，實(shí)現(xiàn)入市與土地征收中國(guó)家和集體所獲收益大體平衡，但也由此造成試點(diǎn)地區(qū)之間征收比例差距較大。部分試點(diǎn)地區(qū)采用了超額累進(jìn)方式征收增值收益，這種方式能夠化解不同區(qū)位、用途、入市方式之間征收比例不一致的問題，但必須面對(duì)增值收益核算難題。

實(shí)踐中，入市土地成本構(gòu)成和級(jí)差收益千差方別，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)增值收益易核算，能以增值額為基數(shù)征收。在出讓環(huán)節(jié)，為避免增值收益核算難題，普遍以成交價(jià)款為基數(shù)征收增值收益調(diào)節(jié)金。同時(shí)，為平衡不同入市地塊之間的收益差，選擇分用途、區(qū)位等制定差異化征收比例，也造成以成交價(jià)款為基數(shù)征收的增值收益調(diào)節(jié)金比例在地區(qū)之間差異較大，不具備直接上升為國(guó)家法律的實(shí)踐基礎(chǔ)，這也從側(cè)面說明以成交價(jià)款為基數(shù)征收增值收益的比例難以在國(guó)家層面統(tǒng)一確定。

2.土地增值稅立法思路全面回應(yīng)實(shí)踐問題。按照“正稅清費(fèi)”的改革要求，政府理應(yīng)通過稅收分享增值收益，征收土地增值收益調(diào)節(jié)金是試點(diǎn)期間的過渡辦法。土地增值收益是分配的對(duì)象，入市前期主要以存量集體建設(shè)用地為主，增值收益核算困難。但這種情況具有階段性，隨著入市政策持續(xù)實(shí)施，這類土地?cái)?shù)量會(huì)逐步減少，增值收益核算也會(huì)變得簡(jiǎn)便。2019年7月，《中華人民共和國(guó)土地增值稅法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《土地增值稅法（征求意見稿）》）包含了入市土地增值稅征收的內(nèi)容，明確以土地增值額為計(jì)稅依據(jù)，并采用超額累進(jìn)稅率，這跟試點(diǎn)地區(qū)按照區(qū)位、用途征收不同比例增值收益調(diào)節(jié)金的初衷相同，增值額越大征收比例越高，對(duì)增值收益調(diào)節(jié)的效果更好。同時(shí)提出可以成交價(jià)款為計(jì)稅依據(jù)，兼顧了出讓環(huán)節(jié)增值收益核算難題，具體征收辦法由省、自治區(qū)、直轄市決定，也就意味著不同省、自治區(qū)、直轄市可以確定差異化的征收比例，有助于銜接實(shí)踐中地區(qū)之間征收比例差距大的問題。有學(xué)者提出，將征稅對(duì)象從增值額變?yōu)槌山粌r(jià)款，改變了增值稅是對(duì)增加值進(jìn)行征稅的基本要求，并不合適[10-1]。有的試點(diǎn)地區(qū)提出，增設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市所得稅。征收入市所得稅更契合對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織入市所獲收益進(jìn)行調(diào)節(jié)的初衷，征稅涉及的扣除項(xiàng)目，如成本支出、稅費(fèi)支出等也更方便核算。按照“稅收法定”原則，新稅種需要通過法律或行政法規(guī)來設(shè)置，單獨(dú)為集體土地入市所得稅進(jìn)行立法，實(shí)施難度較大。根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，取得入市收益的集體經(jīng)濟(jì)組織需要繳納企業(yè)所得稅，人市所得稅和企業(yè)所得稅的征稅對(duì)象均是人市所得、納稅主體均是入市主體，存在重復(fù)征稅問題。

3.征收土地增值稅成為“次優(yōu)選擇”?！锻恋卦鲋刀惙ǎㄕ髑笠庖姼澹诽岢龅耐恋卦鲋刀愓魇辗绞?，充分考慮了實(shí)踐中反映的各種問題。鑒于增值收益核算困難的現(xiàn)實(shí)，提出以成交價(jià)款為基數(shù)征收增值收益，并賦予省、自治區(qū)、直轄市制定土地增值稅征收辦法的權(quán)力，這是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的無奈選擇。征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是由省一級(jí)確定，兩項(xiàng)職責(zé)均交由省、自治區(qū)、直轄市履行，有助于實(shí)現(xiàn)“集體土地入市與土地征收轉(zhuǎn)用取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡”。這樣的征收方式雖無法避免混淆征稅對(duì)象的質(zhì)疑，但從制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行成本考量，具有現(xiàn)實(shí)合理性和較強(qiáng)的可行性。

（三）入市土地用途：建設(shè)住房反響不一、制度明晰需待時(shí)機(jī)

《土地管理法》規(guī)定工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的土地可以入市，對(duì)于“等”字存在“等內(nèi)等”還是“等外等”的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的關(guān)鍵就是能否建設(shè)住宅。對(duì)于建設(shè)租賃住房政策比較明確，但進(jìn)展緩慢，建設(shè)商品住宅則政策不明。

1.入市土地用于商品住宅建設(shè)充滿爭(zhēng)議。自2015年開展試點(diǎn)起，關(guān)于集體土地能否建設(shè)商品房的爭(zhēng)議就未曾停歇。支持者認(rèn)為，集體土地能用于產(chǎn)生高額增值的用途一商品住宅，才真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同權(quán)；反對(duì)者認(rèn)為，集體土地建設(shè)商品住宅沖擊地方政府依靠“土地財(cái)政”推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資途徑。第一輪試點(diǎn)時(shí)未禁止人市土地建設(shè)商品住宅，但5年試點(diǎn)期間，僅山西澤州、廣西北流、河南長(zhǎng)垣三地進(jìn)行了試驗(yàn)?！锻恋毓芾矸ā沸薷暮螅参疵鞔_禁止集體土地建設(shè)商品住宅，根據(jù)《民法典》規(guī)定，商品住宅用地顯然屬于經(jīng)營(yíng)性用途，集體建設(shè)用地理應(yīng)能夠用于商品住宅開發(fā)。

集體土地建設(shè)商品住宅實(shí)踐難以成行，除了受法律制度和收益分配關(guān)系不明確等因素影響外，關(guān)鍵受以下兩方面制約：一是政府意愿?！巴恋刎?cái)政”為城市快速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，商品住宅用地是地方土地出讓收入的主要來源，在“土地財(cái)政”驅(qū)使下，加之近年來土地出讓收入大幅下滑，地方政府缺少推動(dòng)集體土地建設(shè)商品住宅的積極性。土地用途管制權(quán)在地方政府手中，在不能提高地方政府積極性（也就是理順收益分配關(guān)系）的前提下，即使法律明確允許，地方也會(huì)通過規(guī)劃和用途管制手段阻礙政策落地。二是外部環(huán)境。一方面，“小產(chǎn)權(quán)房”一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上建設(shè)商品住宅與“小產(chǎn)權(quán)房”雖有本質(zhì)區(qū)別，但公眾對(duì)于兩者的區(qū)別缺少明確認(rèn)知，可能會(huì)引發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正的誤讀。另一方面，在“房住不炒”及一系列房地產(chǎn)調(diào)控措施干預(yù)下，城市房地產(chǎn)市場(chǎng)正逐步回歸理性。房地產(chǎn)政策正處在調(diào)整優(yōu)化關(guān)鍵時(shí)期，城市房地產(chǎn)市場(chǎng)未調(diào)整到位前，集體土地建設(shè)商品住宅，是否會(huì)進(jìn)一步?jīng)_擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng)？是否會(huì)在農(nóng)村地區(qū)復(fù)制城市房地產(chǎn)市場(chǎng)走過的彎路值得警惕。從城鄉(xiāng)土地“同權(quán)同價(jià)”改革要求看，集體建設(shè)用地理應(yīng)享有建設(shè)商品住宅的權(quán)利，目前，囿于外部條件不成熟，相關(guān)制度未予以明確，《土地管理法》有意的制度模糊也為將來留下了解釋空間。

2.建設(shè)租賃住房深受投資回報(bào)率牽制。國(guó)家先后部署18個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。從各地試點(diǎn)方案來看，均明確了項(xiàng)目審批、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、承租人權(quán)益保障等關(guān)鍵內(nèi)容，并在技術(shù)、財(cái)稅、金融等方面配套了支持政策，但具體實(shí)施進(jìn)度并不理想，真正投入運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目屈指可數(shù)。

利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)進(jìn)展不及預(yù)期，究其原因：一是集體建設(shè)用地大多分布在城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外，而租賃住房需求集中在中心城區(qū)和交通沿線，土地供需在空間上不匹配。一些位置偏遠(yuǎn)的地塊，市政配套、交通條件較差，建設(shè)租賃住房還得配建基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)成本較高。二是租金收入是租賃性住房投資回報(bào)主要來源，目前我國(guó)房屋租金回報(bào)率較低。以北京為例，租賃住房項(xiàng)目租金回報(bào)率 2 % 左右，難以吸引市場(chǎng)主體參與，也造成銀行對(duì)集體土地使用權(quán)抵押貸款意愿偏弱。在開發(fā)成本高、投資回報(bào)率低的情況下，集體難以引入社會(huì)資本進(jìn)行租賃住房建設(shè)。

投資回報(bào)率是影響集體土地建設(shè)租賃住房的核心因素，“降成本、提效益”是破解該難題的關(guān)鍵。為加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，北京市對(duì)集體土地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目給予政府資金補(bǔ)助，同時(shí)提出“重點(diǎn)在中心城區(qū)周邊城鄉(xiāng)接合部，以及市郊鐵路沿線、地鐵站點(diǎn)、交通樞紐周邊等配套相對(duì)完善區(qū)域規(guī)劃布局集體土地租賃住房。同一項(xiàng)目地塊建筑內(nèi)可兼容多種功能，租賃住房、研發(fā)、辦公、商業(yè)等用途可混合利用?！边@些做法有利于化解選址和投資回報(bào)率問題，不失為集體土地建設(shè)租賃住房的發(fā)展方向。目前，對(duì)于集體土地建設(shè)租賃住房的投資回報(bào)率沒有較好的解決辦法，需對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行重新審視和調(diào)整，否則難以大范圍落地實(shí)施。

（四）小結(jié)

從政策嬗變邏輯看，上述探索均出自實(shí)踐訴求，牽涉利益關(guān)系平衡這一改革關(guān)鍵問題，要上升為正式制度，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟度和外部條件方面存在差別，有的做法需要在制度層面加以規(guī)制或明確，有的需要等待時(shí)機(jī)再予明確，有的則需要繼續(xù)探索。上升為制度的層次也存在差別，增值收益分配涉及稅制改革，需通過法律法規(guī)予以明確；調(diào)整入市具有階段性，通過行政規(guī)范性文件予以明確即可。2019年《土地管理法》修改后，建立了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，上述問題均未突破現(xiàn)行法律，可在法律框架下穩(wěn)妥推進(jìn)改革。

三、入市制度建設(shè)相關(guān)問題辨析

在入市探索中，除了普遍性的實(shí)踐，還存在一些小范圍或個(gè)案探索，這些探索與完善人市制度密切相關(guān)，也需在制度建設(shè)過程中統(tǒng)籌考慮。

（一）增值收益在不同集體之間分配

不論是土地增值收益調(diào)節(jié)金還是土地增值稅，都為調(diào)節(jié)國(guó)家和集體之間的收益關(guān)系，不涉及集體與集體之間。土地用途改變是產(chǎn)生增值的途徑之一，存量集體建設(shè)用地規(guī)劃為商服用地普遍比工業(yè)用地、公益性用地產(chǎn)生更大的增值。這種用途改變?cè)谵r(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)體現(xiàn)得更為明顯，規(guī)劃用途為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就可以人市，規(guī)劃用途為公益性用地只能征收，否則只能維持現(xiàn)狀。規(guī)劃管控差異帶來集體之間農(nóng)用地或未利用地入市前景的不同以及土地收益的失衡。為此，個(gè)別試點(diǎn)對(duì)產(chǎn)生高額增值收益的地塊額外收取一部分增值收益，用于補(bǔ)償土地轉(zhuǎn)為公益性、工業(yè)用途等無法獲得高額增值收益的集體。如廣西北流對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市建設(shè)商品住宅的，征收 1 8 % 的增值收益平衡再分配金，用于補(bǔ)償其他因入市土地用于工業(yè)等用途獲得較低收益的集體。

我國(guó)沒有建立土地發(fā)展權(quán)制度，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配、土地用途管制等權(quán)力由政府無償掌控，國(guó)有土地出讓收益歸政府所有和支配，不會(huì)引發(fā)土地收益集體間失衡。集體建設(shè)用地可以入市后，土地發(fā)展權(quán)仍由政府控制，而收益分配走向市場(chǎng)化，發(fā)展權(quán)不公平配置導(dǎo)致的收益失衡問題暴露。人市收益分配中，提出“實(shí)現(xiàn)集體土地人市與土地征收轉(zhuǎn)用取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡”，其實(shí)也是在化解集體土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性還是公益性帶來的收益差別問題。不同集體間入市土地規(guī)劃用途差異，更多因土地資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、基礎(chǔ)設(shè)施配套程度等因素引發(fā)，通過政府干預(yù)建立集體之間收益分配機(jī)制無法理依據(jù)。新增建設(shè)用地指標(biāo)分配，包含了享受土地增值機(jī)會(huì)的意蘊(yùn)，可考慮建立新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)有償分配機(jī)制，緩解集體之間入市收益分配失衡問題。

（二）入市引發(fā)的失地農(nóng)戶合理補(bǔ)償

為解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題，新《土地管理法》將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定，并增加了“安排被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用”的規(guī)定，社會(huì)保障費(fèi)用主要用于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和調(diào)整入市，在建新區(qū)都涉及占用農(nóng)戶的承包地，可能導(dǎo)致農(nóng)戶失去土地。實(shí)踐中，如果占用農(nóng)戶承包地?cái)?shù)量較少，農(nóng)戶不會(huì)成為失地農(nóng)戶，一般愿意接受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。如果占用土地規(guī)模較大，引發(fā)農(nóng)戶失地的話，有的地方采取調(diào)整“機(jī)動(dòng)地”，即調(diào)整數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被占地農(nóng)戶承包，亦或是以重新分配承包地的方式進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)入市收益由集體成員共同分享（地上附著物補(bǔ)償由原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有）。法律對(duì)預(yù)留“機(jī)動(dòng)地”有嚴(yán)格限制，很多地方不具備條件。重新分配承包地又跟“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策導(dǎo)向不一致，可行性較差。有的地方參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在集體收益中列支社會(huì)保障費(fèi)用。目前，地方并沒有將因入市引發(fā)的失地農(nóng)戶納入保障范圍，即使在入市收益中列支社會(huì)保障費(fèi)用，也無法與現(xiàn)行社會(huì)保障體系銜接，農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)如何保障值得關(guān)注。

參照被征地農(nóng)民，將因人市引發(fā)的失地農(nóng)戶納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系是最易被接受，也是最具保障效果的補(bǔ)償方式?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定”。前期試點(diǎn)階段，入市土地以存量集體建設(shè)用地為主，基本不涉及占用農(nóng)戶承包地，缺少相關(guān)實(shí)踐。隨著入市土地規(guī)模擴(kuò)大，必將產(chǎn)生失地農(nóng)戶，如何讓入市引發(fā)的失地農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，需要進(jìn)一步探索。

四、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

通過對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市政策檀變邏輯、尚未在制度層面得到認(rèn)可的實(shí)踐探索以及相關(guān)問題進(jìn)行分析，得出主要結(jié)論如下：

1.“現(xiàn)實(shí)訴求—實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)—制度規(guī)制”是農(nóng)村土地制度改革的基本路徑?；貞?yīng)實(shí)踐訴求是起點(diǎn)、平衡利益關(guān)系是關(guān)鍵、“先試點(diǎn)、再推廣”是推進(jìn)改革的方式，這既是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市政策嬗變邏輯，也是未來農(nóng)村土地制度變革的進(jìn)路。

2.調(diào)整人市屬于存量建設(shè)用地指標(biāo)的行政調(diào)配，適宜作為過渡性政策，難以上升到法律層面，可擇機(jī)通過規(guī)范性文件予以明確。集體土地和國(guó)有土地所有權(quán)置換，有實(shí)踐需求且不存在法律障礙，國(guó)家制度有必要對(duì)此進(jìn)行明確。

3.《土地增值稅法（征求意見稿）》提出的土地增值稅征收辦法具有現(xiàn)實(shí)合理性與可行性，應(yīng)加快推進(jìn)制度出臺(tái)。土地增值稅已起到對(duì)集體收益的調(diào)節(jié)作用，再建立集體之間收益分配機(jī)制無法理依據(jù)和必要性。入市引發(fā)的失地農(nóng)戶補(bǔ)償問題，缺少實(shí)踐支撐，有待探索。

4.集體土地建設(shè)商品房受“土地財(cái)政”“小產(chǎn)權(quán)房”、城市房地產(chǎn)政策調(diào)整等因素制約，暫不具備推廣條件。集體土地建設(shè)租賃住房主要受投資回報(bào)率牽制，需對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行重新審視和調(diào)整，否則難以大范圍落地實(shí)施。

（二）相關(guān)建議

對(duì)于尚未在制度層面得到認(rèn)可的實(shí)踐做法，遵循黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)于人市工作的部署，按照制度建設(shè)、積極探索和統(tǒng)籌謀劃的思路，分類、有序推進(jìn)各項(xiàng)改革。

1.加快制度建設(shè)進(jìn)程，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為制度。一是早日出臺(tái)《土地增值稅法》，引導(dǎo)省、自治區(qū)、直轄市參照試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)制定具體征收辦法，明確核算土地增值額時(shí)準(zhǔn)予扣除的項(xiàng)目，推進(jìn)以增值額為基數(shù)征收增值稅。以土地成交價(jià)款為基數(shù)征收時(shí)，應(yīng)區(qū)分入市途徑、用途和區(qū)位，制定差別化的征收比例。二是通過司法解釋或規(guī)范性文件明確國(guó)有土地與集體土地所有權(quán)可以置換，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定置換管理辦法，明確置換條件、原則和程序，保障置換雙方的合法權(quán)益。

2.加大實(shí)踐探索力度，形成更多能推廣的改革成果。一是以促進(jìn)存量集體建設(shè)用地盤活利用為導(dǎo)向，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和全域土地綜合整治政策，有序推進(jìn)零星、分散的存量集體建設(shè)用地整治復(fù)墾。土地復(fù)墾形成的建設(shè)用地指標(biāo)，在滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織成員建房用地需求后，可將節(jié)余指標(biāo)在本縣域內(nèi)調(diào)整入市。完善拆舊地塊復(fù)墾驗(yàn)收和后期管護(hù)辦法，確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、產(chǎn)能有提升。二是建立利用優(yōu)勢(shì)區(qū)位集體土地建設(shè)保障性租賃住房的用地支持政策，推進(jìn)租賃住房項(xiàng)目用地混合商業(yè)、辦公等用途，通過財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、降稅等方式，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，提高收益水平。

3.加強(qiáng)前期經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，統(tǒng)籌謀劃擇機(jī)深化改革。一是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市建設(shè)商品住宅實(shí)踐案例進(jìn)行總結(jié)，分析試驗(yàn)開展的背景、主要做法、成效及面臨的問題，從法理、制度、邏輯等方面論證建設(shè)商品住宅的必要性和可行性，為深化改革提供理論支撐。二是結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出和征地制度改革，研究制定農(nóng)戶自愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予其合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；研究因入市引發(fā)的失地農(nóng)戶納入相應(yīng)社會(huì)保障體系的路徑，探索所需經(jīng)費(fèi)籌集、管理和使用辦法，推動(dòng)與被征地農(nóng)民社會(huì)保障有效銜接。

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責(zé)任編輯：張然

Practice Review and Institutional Response to the Collectively Owned Operational Construction Land Entering the Market

YUEYongbing1，LIUXiangmin2，DINGLinlin3

（1.Institute of Natural Resources Reform，Chinese Academyof Natural Resource Economics，Beijing101149，China; 2.Instituteof Environmental Economics，ChineseAcademyof Natural Resource Economics，Beijing1O1149，China; 3.InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment，ChineseAcademyofAgriculturalSciences，Bejing1Oo81，China）

Abstract：Topromotethefoofthecolectivelyowedoperatioalconstructionlandeteringthemarket，respondingtopracticaldemandsisthestartingpoint，alancinginterestsisthekeynd\"plotfirst，thenpromote\"istemainpathFromtheperspctiveof therelationshipwenpracticalexplorationndisitutioalostructioalysisisonduedopracticalpractics tathaeot yetbeenecognizedatteistitutioallevel.Theresearchshosthat：FirstlytheadjustmentofenteringthemarkethasroadapplicabilityToobtainiituioalcogition，itisnessrytolarifteelatioshipetweenedjusmentofteringeked thewithdrawalofhomesteadlandandtheprotectionofarablelandSecondlythereisaconsensusamongthegovermenttosarete benefitsofenteringthemarketthroughtaxation.ThedraftoftheLandValueAddedTaxLawprovidesfeasiblemethods，andthentro ductionof thessemshouldbeacelerated.Tirdly，theconstructionofommodityresidentialbldingsoncolltivelandsostraedbyfactorssuchsgovernmentwillngnessandtheextealenvironmentndcurrentlydoesnothavetheconditionsfoomprehn sivepromotion.Fourthlytheconstructionofrentalhousingoncollctivelandandhowtocompensatethefarmerswholostlandcaused bythelandenteringthemarkethavenotyetformedmatureexperience，andfurtherexplorationisndedTherefore，theprosofinstitutionalconstructionshouldbeaceleratdtopromotethetransfomationofmatureexperienceintoinstitutioalachievements；the practicalexplorationefortsshouldbeintensifed，strivingtoformorerefoachevementstatcanbepromoted；hesummayofpre vious experience should be strengthened，and overallplanning should bemade to deepen reforms at the right time. Keywords：collctively ownedoperational construction land；theroute of entering the market；income distribution