雙層博弈下的印度南海政策調整

摘"要"近年來，印度多次調整其南海政策，逐漸從辛格政府第一任期的有限中立轉向莫迪政府第二任期的積極介入，給中國南海維權維穩帶來一定挑戰。既有研究主要聚焦印度南海政策調整的動機，但對制約印度介入南海問題的結構性因素的關注有所不足。作為南海域外國家，印度介入南海問題主要受制于雙層博弈造就的“友善—敵意”結構關系，印度決策者根據結構關系變化所提供的機遇或風險信息，結合自身利益最大化的考量，作出如何介入南海問題的政策選擇。辛格政府第一任期的南海地區結構關系相對友善，其未將印度的利益置于南海博弈下進行思考，相關政策體現出有限中立的特征。辛格政府第二任期至莫迪政府第一任期，南海地區結構關系向敵意傾斜，印度開始在雙層博弈的背景下進行利益思考和目標追求，進而體現出有限介入的特點。莫迪政府第二任期以來，南海地區結構關系中的敵意加劇，印度將中國視為其追求南海海洋利益的主要障礙，采取了積極介入南海問題的政策和行動。

關鍵詞"印度"南海政策"南海問題"雙層博弈"結構關系"介入程度

一、引言

作為南海域外國家，印度近年來加強介入南海問題，給中國南海維權維穩的行動帶來一定挑戰。總體來看，辛格（Manmohan"Singh）政府第一任期較少介入南海問題，展現出某種程度的中立特征。從第二任期開始，辛格政府頻繁就南海議題表態，并加強與美日澳越等國家在南海議題上的互動。莫迪（Narendra"Modi）政府第一任期延續了辛格政府第二任期以來的南海介入態勢，具有“隱晦批評”中國的意味。莫迪政府第二任期以來，印度南海政策明顯轉向，從模糊、隱晦批評中國的南海政策，向放棄中立立場和污名化中國的方向轉變，在行動上尤其是軍事上積極介入南海問題。為什么印度南海政策發生了較大程度的調整和變化，其內在機理是什么？

南海地區存在中美海上主導權之爭以及中國與東南亞南海聲索國的島礁主權、海域劃界之爭。關于南海雙層博弈的論述，參見：朱鋒.南海主權爭議的新態勢：大國戰略競爭與小國利益博弈——以南海“981”鉆井平臺沖突為例［J］.東北亞論壇，2015（2）：317；曾勇.雙層復合博弈下的南海維權思考［J］.南洋問題研究，2021（2）：3549.美國以外的域外國家主要根據對上述兩對矛盾的判斷，并結合自身利益最大化的考量，選擇支持誰或制衡誰，進而介入南海事務。換言之，南海問題上存在的雙層博弈決定了美國以外的域外國家在南海問題上的戰略選擇空間，為其政策選擇提供了機遇或風險信息。印度介入南海事務的依據，也是其判斷選擇支持哪一方能夠獲得更多利益或規避更大風險的依據。針對既有研究的不足，根據雙層博弈的現實約束條件，本文抽象出“友善—敵意”結構關系等概念，分析印度自2004年以來的南海政策調整和變化。

二、既有研究述評

學界主要聚焦印度單元層次的動機，從國家利益、對華博弈策略、國家戰略轉變等三個角度分析印度的南海政策調整，回答了印度“應不應該”介入南海事務的問題，但不能完全解釋印度南海政策自2004年以來發生的調整和變化。概而言之，既有研究可能未充分考慮雙層博弈對印度南海政策調整的影響。

第一類觀點認為，印度受國家利益驅動而介入南海問題。無論對辛格政府還是莫迪政府的南海政策分析，學者們都強調印度國家利益的驅動作用。英國學者斯科特（David"Scott）認為，驅使印度介入南海問題的主要原因是其地緣政治利益和地緣經濟利益。David"Scott."Indias"Role"in"the"South"China"Sea："Geopolitics"and"Geoeconomics"in"Play［J］."India"Review，2013，12（2）：5357.林民旺也持類似觀點，認為印度介入南海問題是基于海上通道自由以及貿易、能源方面的利益考量，印度海軍力量的迅猛發展也加強了其介入南海問題的動力。林民旺.印度在南海問題中的利益訴求及未來前景［J］.南亞研究季刊，2014（4）：1921.后續研究也大多認為，印度介入南海問題是基于油氣資源的經濟利益、貿易聯系的海上通道安全利益和印度海軍自由進入南海的戰略利益等考量。2014年后關于印度介入南海問題利益動因的分析，參見：Rajeev"Ranjan"Chaturvedy."South"China"Sea："Indias"Maritime"Gateway"to"the"Pacific［J］."Strategic"Analysis，2015，39（4）：361365;"Nandini"Jawli.South"China"Sea"and"Indias"Geopolitical"Interests［J］."Indian"Journal"of"Asian"Affairs，2016，29（1）：85100;"Lokendra"Kumar，"Kishor"Jose."Indias"Interests"in"the"Freedom"of"Navigation"in"the"South"China"Sea［J］."Journal"Global"Values，2022，13（1）：2531.

第二類觀點認為，印度需要通過在策略上介入南海問題來制衡中國。林民旺認為，印度將南海問題與中印邊界爭端、涉藏問題以及克什米爾問題相掛鉤，希冀通過介入南海問題來換取中國在其他問題上的退讓或妥協。林民旺.印度在南海問題中的利益訴求及未來前景［J］.南亞研究季刊，2014（4）：1921.印度還將南海問題與其加入核供應國集團問題相連，作為同中國“討價還價”的手段。林民旺.印度政府在南海問題上的新動向及其前景［J］.太平洋學報，2017（2）：3138.樓春豪認為，莫迪上臺后，中印在對巴基斯坦關系、印度加入核供應集團、“穆罕默德軍”首領的恐怖分子身份認定等問題上存在矛盾，中印關系的消極面也擴展至海上安全層面，進而推動莫迪政府南海政策的調整。樓春豪.印度莫迪政府南海政策評估［J］.現代國際關系，2017（6）：4148.康維爾（Shubhrajeet"Konwer）也持類似觀點，認為中印在克什米爾、“穆罕默德軍”首領的恐怖分子身份認定、印度“入常”及邊界等問題上存在分歧，印度介入南海問題可以成為制衡中國的重要手段之一。Shubhrajeet"Konwer."Skirmishes"along"the"SinoIndian"Border—Strategic"Options"for"India［J］."International"Journal"of"China"Studies，2021，12（2）：271293.

第三類觀點認為，印度國家戰略轉變導致其南海政策轉變。胡瀟文認為，21世紀以來，印度對南海及臨近地區的戰略理解從“大周邊”（Extended"Neighbourhood）向“印太”（IndoPacific）轉變，導致印度的南海政策從策略性介入向戰略性部署調整，印度試圖通過某種政策模糊實現左右逢源。胡瀟文.從策略性介入到戰略性部署——印度介入南海問題的新動向［J］.國際展望，2014（2）：100.樓春豪認為，國際戰略環境變化驅使印度南海戰略發生變化，由于美日等國極力拉攏，莫迪政府傾向于從“印太”維度審視自身戰略空間，這成為印度介入南海問題的重要動因。樓春豪.印度莫迪政府南海政策評估［J］.現代國際關系，2017（6）：4148.張根海指出，莫迪政府將“東向政策”（Look"East）修改為“東向行動政策”（Act"East），旨在謀求印度在東亞地緣政治格局中的地位。因此，印度必須介入南海事務。張根海.“印太”視閾下印度“東向行動”政策及對南海安全的影響［J］.南亞研究季刊，2020（2）：1922.也有學者指出，印度介入南海問題契合了東盟國家的戰略需要，印度是東盟國家尤其是南海聲索國開展大國平衡外交所極力籠絡的對象，這些聲索國希望印度發揮制衡中國的作用。Nehginpao"Kipgen."IndiaASEAN"Relations："The"Initiatives，"Successes，"and"Challenges［J］."India"Review，2020，19（3）：207222.

當然，不少學者認為，上述幾類原因并非孤立地影響著印度的南海政策，它們可能會同時起作用，導致印度南海政策的調整。查克拉博蒂（Tridib"Chakraborti）等對印度介入南海問題的動因進行了全面分析和總結，包括六個方面：一是印度的地區秩序愿景是“自由、開放、包容以及基于規則的印太”，這與中國的南海政策不符。二是南海的海上通道意義和經濟價值。三是“東向政策”或“東向行動政策”要求印度在南海事務中發揮更大作用，尤其是實力增長的印度海軍須成為地區安全的提供者。四是印度需要在“印太”政策上與美日澳等國保持一致。五是印度把介入南海事務視為抵消中國在其周邊地區推進“一帶一路”倡議影響的舉措。六是考慮到中印邊界問題與南海議題掛鉤，印度必須回應中國所謂的“切香腸戰術”（Salami"Slicing"Tactic）。See"Tridib"Chakraborti，"Sudhir"T."Devare，"Mohor"Chakraborty."Indias"Strategy"in"the"South"China"Sea［M］."London"and"New"York："Routledge，2020：211.

總體而言，既有研究回答了印度“應不應該”介入南海事務的問題，印度國家利益的驅動、制衡中國的策略考量以及印度國家戰略的轉變，為印度介入南海問題提供了推動力。不過，印度“應不應該”介入南海問題顯然只是印度南海政策調整的必要而非充分條件，沒有回答結構層次上提供的風險或機遇信息，也無法理解印度的南海政策為何會出現如此巨大的調整。例如，辛格政府和莫迪政府都意識到南海“航行自由”、經貿利益和能源利益對印度具有重要意義，但是兩任政府及其不同任期內對南海問題的介入程度卻明顯不同。再如，“制華策略說”認為，印度是想借南海問題向中國施壓，換取中國在其他議題上對印度的支持。盡管印度主觀上可能有這樣的考量，但是很難解釋為什么印度有時會借南海問題來向中國施壓，而有時卻不會。既有研究最大的不足是忽視了雙層博弈對印度南海政策的影響，單元層次的分析無法給出結構層次所提供的機遇、威脅或風險等信息，進而也就無法對印度南海政策調整的空間以及方向等進行準確解釋。本文從南海地區主要行為體互動所形成的雙層博弈模型出發，抽象出“友善—敵意”結構關系、決策者認知以及介入程度等概念來分析印度南海政策的調整。

三、結構關系、決策者認知與國家對南海問題的介入

借鑒布贊（Barry"Buzan）等關于結構的定義，本文認為，南海地區被“友善—敵意”結構關系主導，這為國家采取外交政策和具體行動提供了機遇或風險信息。理性決策者會考量結構層次提供的機遇或風險信息及其利益最大化的目標，進而作出具體的政策和行為選擇。在“友善—敵意”結構關系和決策者認知的相互作用下，國家形成了中立、有限中立、有限介入和積極介入四種介入程度不一的南海政策。

（一）“友善—敵意”結構關系

國際關系不同理論流派對結構的定義不同。新現實主義以單元間的權力分配來界定結構。［美］肯尼思·華爾茲.國際政治理論［M］.信強，譯.上海：上海人民出版社，2003：132134.新自由制度主義則認為權力結構變化緩慢，進程才是體系結構的主要影響因素。秦亞青.權力·制度·文化——國際政治學的三種體系理論［J］.世界經濟與政治，2002（6）：67.而在以溫特（Alexander"Wendt）為代表的建構主義學者看來，體系結構實際上是觀念的分配，而這種觀念的分配是決定單元行為的主要原因。［美］亞歷山大·溫特.國際政治的社會理論［M］.秦亞青，譯.上海：上海人民出版社，2000：39.哥本哈根學派的代表人物布贊以及維夫（Ole"Waever）等認為，由于地理位置臨近，存在安全相互依賴關系的區域國家之間構成了一個安全復合體，權力關系和“友善—敵意”關系模式界定了這一安全復合體的結構。僅用權力分配來預測沖突模式存在不足，而歷史仇恨和友誼，就像導致沖突與合作的具體問題一樣，參與形成界定一個地區安全復合體的恐懼、威脅和友誼的總組群。［英］巴里·布贊，［丹］奧利·維夫.地區安全復合體與國際安全結構［M］.潘忠岐，等，譯.上海：上海人民出版社，2009：4549.可見，不同理論對結構的定義明顯不同。本文主要采用布贊等的“友善—敵意”關系來界定區域安全相互依賴的結構。

選取“友善—敵意”結構關系作為分析起點，是由南海地區實際的權力分配與互動模式決定的。從結構層次來看，南海地區存在著中國與美國及東南亞南海聲索國等行為體之間的“友善—敵意”結構關系。南海各行為體的互動所產生的結構關系限定了印度在南海問題上的行為選擇空間。作為域外國家，印度不是南海島礁主權和海洋權益聲索國，也不存在與中國的海權博弈。印度與南海的關系從屬于中美海上主導權之爭以及中國與東南亞南海聲索國島礁主權和海洋權益之爭的復雜結構狀態之下。印度介入南海問題，是其在中美之間以及中國與有關聲索國之間選擇支持誰或制衡誰的一個操作問題。總之，中美在南海問題上的互動，以及中國與南海聲索國之間的互動，塑造了南海的“友善—敵意”結構關系，形成了印度南海政策的外在約束條件。

借鑒溫特的理論，可將“友善—敵意”結構關系操作化為朋友模式、對手模式和敵人模式。在南海地區，若中美以及中國與東南亞聲索國之間的定位是朋友，則結構關系被友善主導；若它們之間的定位是對手或敵人，則結構關系被敵意主導。當結構之間的友善關系大于敵意關系時，結構關系失衡程度小，結構壓力就小，反之則較大。結構關系相對友善，則提供的機遇或威脅信息不明確，國家選擇支持誰或制衡誰都有較大風險。結構關系向敵意方向傾斜，則可為行為體提供明確清晰的機遇或威脅信息，決策者就會選擇合適的行動將利益最大化。

（二）決策者認知

結構層次所提供的機遇或風險信息要轉變為國家的對外政策和行動，還需要決策者作出決策行為。根據外交決策理論，要解釋國家的外交政策行為，需要理解決策者認知外部世界及作出和實施決策的過程。Jack"S.Levy，"William"R."Thompson."Causes"of"War［M］."West"Sussex："WileyBlackwell，2010：128.認知內容包括決策者對其所處環境的威脅認知和本國國際角色的定位認知。刁大明，劉穎哲.體系壓力、決策者認知與澳大利亞作為中美第三方的戰略選擇［J］.同濟大學學報（社會科學版），2023（2）：45.當然，外交決策比較復雜，并形成了不同的理論分析流派，張清敏.外交政策分析的三個流派［J］.世界經濟與政治，2001（9）：1823.其不僅包括個人層面的決策，也包括組織層面的決策。Jack"S.Levy，"William"R.Thompson."Causes"of"War［M］."West"Sussex："WileyBlackwell，2010：128181.本文擬采用理性決策模型進行分析，把國家視為單一理性行為體，不必打開外交決策的“黑箱”，即認為國家的身份和利益是一種給定偏好，國家利益最大化是決策者進行外交決策的根本考量。關于理性決策模式的主要假定，參見：蘇長和.理性主義、建構主義與世界政治研究——兼評《世界政治理論的探索與爭鳴》［J］.國際政治研究，2006（2）：53;"Duncan"Snidal."Rational"Choice"and"International"Relations［M］//"Walter"Carlsnaes，"Thomas"Risse，Beth"A."Simmons."Handbook"of"International"Relations.

Los"Angeles："Sage，2013：85111.盡管理性決策模型也面臨著諸多批評，Stephen"M.Walt."Rigor"or"Rigor"Mortis？："Rational"Choice"and"Security"Studies［J］."International"Security，1999，23（4）：548；"Stephen"M."Walt."A"Model"Disagreement［J］."International"Security，1999，24（2）：115130；余文全.超越理性假定：情緒、信念與國家決策行為［J］.外交評論，2018（2）：127156.但其卻在對國家對外行為選擇的分析中具有不可替代的優勢。從理論層面來看，理性假定并不要求決策者完全像計算機一樣，權衡每種潛在行動方案的利弊，理性選擇模型僅要求決策者能夠將感知到的選擇與其預期后果聯系起來。Frank"C."Zagare."Rational"Choice"Models"and"International"Relations"Research［J］."International"Interactions，1990，15"（34）：197201.這就避免將決策模型當成一種機械式的決定論而不注重決策者認知的主觀能動性。方法論層面上，理性決策模型能夠為理論建構提供一個清晰、簡潔和可證偽的框架。Stephen"Quackenbush."The"Rationality"of"Rational"Choice"Theory［J］."International"Interactions，2004，30（2）：87107.

除了上述理論和方法論層面的優勢，理性決策模型也對本文分析對象具有適用性。理性決策模型關于利益和身份的考量都是“外生給定”的，對于印度的南海政策而言，即便其對南海的利益思考以及身份定位不是一種給定偏好，至少也是一種變化幅度較小的“常量”。

首先，驅使印度政府介入南海問題的利益考量并無“質”的變化。經貿利益、能源利益、戰略利益都是辛格政府和莫迪政府關注的內容，這些利益已經成為印度介入南海問題的一個“常量”，它們并沒有隨著領導人的更迭和時間的變化發生根本性的改變。換言之，印度關于南海的利益認知具有一定的穩定性。

其次，印度的大國和域外國家身份也是影響其介入南海問題的“常量”。印度的大國身份植根于尼赫魯所設想的成為“有聲有色的大國”的夢想之中，［印］賈瓦哈拉爾·尼赫魯.印度的發現［M］."齊文，譯.北京：世界知識出版社，1956：57.其域外國家的身份則與其地理位置有關。關于大國身份的認知在本文的分析時間范圍內至少是一個相對穩定的概念，而域外國家的身份更不會因為印度領導人的更迭而發生變化。

再次，關于領導人個性特征對外交決策的影響可以通過劃定觀察的時間段進行“控制”。本文擬分析的對象和時段內，單一理性行為體的假定可能招致一個競爭性解釋的挑戰，即印度政府南海政策的不同主要是領導人更迭導致的。為解決這一理論上的挑戰，可將觀察和分析的時間劃分為三個時段：第一階段從2004年5月至2009年5月，主要是辛格政府第一任期；第二階段從2009年5月至2019年5月，主要涉及辛格政府第二任期與莫迪政府第一任期；第三階段始于2019年5月，即莫迪政府開啟第二任期以后。從時間上這樣進行劃分有兩個目的：一是符合南海“友善—敵意”結構關系的變化階段，能夠更好地觀察結構關系對印度南海政策的影響。二是控制領導人不同個性特征對印度南海政策的影響。總之，將辛格政府第二任期與莫迪政府第一任期設定為一個觀察時段，考察這個時段印度南海政策的總體特征，可以削弱領導人個性特征的影響這一競爭性假設。此處參考了周寶根使用的研究方法，即把辛格政府第一任期與莫迪政府第二任期劃定為一個觀察時段，這是為了控制“領導人個性因素”這一干擾變量的影響。參見：周寶根.兩黨政治下的美國軍控政策［M］//孫學峰，閻學通.國際關系研究實用方法案例選編.北京：人民出版社，2010：186194.

解決了上述理論和方法論層面的問題，就只需要考慮決策者的利益最大化這一認知和判斷問題。如前所述，外交決策主要是決策者根據外部環境的威脅或機遇情況作出的利益最大化的行為選擇。這涉及決策者對外部世界所提供的機遇或風險信息的認知，以及對國家利益最大化的判斷兩個階段。決策者的認知就是要將這兩個階段有機聯系起來，進而轉化為國家的對外政策和行為。基于此，可把決策者的認知操作化為利益相符和利益相悖兩類。利益相符是指，決策者認為外部世界提供的介入機遇與國家利益最大化的目標相一致，這預示著國家的介入動力較強。利益相悖是指，外部世界提供的介入機遇與國家利益最大化的目標并不一致，則國家的介入動力相對有限。

（三）介入程度

介入程度作為因變量，是指國家在外交立場和行為選擇上的變化程度。介入程度可通過外交立場和行為選擇兩個指標進行觀察。外交立場是指國家針對特定議題所表達的態度。行為選擇是指國家采取的外交或軍事等行動。根據這兩個維度的觀察，可將介入程度這個概念操作化為中立、有限中立、有限介入和積極介入四類。中立是指國家針對某一議題采取不偏不倚的立場，也并無直接的外交或軍事介入行動。有限中立是指國家在外交立場上仍然保持中立，但采取了一定的介入行動以實現其利益和目標。由于外交立場上的中立，國家會對其介入行動進行“中立性”的辯護，不想在外交上激怒潛在對手。有限介入是指國家在外交立場或行為選擇上發生了明顯的變化，甚至不再試圖為其行動的“中立性”進行辯護。積極介入是指國家在外交立場上不再中立，在行為選擇上開始直接干預某一具體事務。根據“友善—敵意”結構關系、決策者認知和介入程度三個概念，本文的理論框架可用下圖表示。

根據這一理論框架，“友善—敵意”結構關系為決策者提供了明確或模糊的時間、機遇、風險和威脅信息。［加］加諾林·里普斯曼，［美］杰弗里·托利弗，［美］斯蒂芬·洛貝爾.新古典現實主義政治理論［M］.劉豐，張晨，譯.上海：上海人民出版社，2017：42.決策者基于對結構層次所提供的機遇或風險信息的判斷，結合國家利益最大化的理性認知，進而作出政策和行為選擇。具體而言，有四種類型：

類型一：若結構關系處于友善狀態，且決策者認為其國家利益或國家追求的目標與這種友善結構關系提供的機遇或風險信息相符，則國家會采取行動順應這種友善關系，保持中立的政策及行動。

類型二：若結構關系處于友善狀態，且決策者認為這種友善狀態所提供的機遇或風險信息與國家利益或國家追求的目標相悖，則國家傾向于采取有限中立的政策及行動。

類型三：若結構關系處于敵意狀態，且決策者認為其國家利益或國家追求的目標與結構層面提供的機遇或風險信息相符，則國家傾向于采取積極介入的政策及行動。

類型四：若結構關系處于敵意狀態，且決策者認為其國家利益或國家追求的目標與結構層面提供的機遇或風險信息相悖，則國家傾向于采取有限介入的政策及行動。

上述四種類型只是理論推演的結果，實踐中面臨的狀況或許更加復雜，南海地區的雙層博弈不一定呈現出“友善—敵意”結構關系的兩個極端值。在敵意狀態下，南海博弈的各方也會采取務實行動使緊張局勢降溫；在友善狀態下，南海博弈各方也可能因為具體的海上糾紛事件而陷入緊張態勢。同樣，理性決策者的利益認知也會隨著形勢變化而作出調整。換言之，上述理論模型可用于分析美國以外的域外國家對南海問題的介入趨勢，但無法提供對一些具體介入細節的研判。

四、印度南海政策的調整分析（2004—2024年）

2004年辛格就任印度總理以來，印度的南海政策發生了從有限中立到有限介入再到積極介入的變化。究其原因，是中美海上主導權之爭以及南海爭端方圍繞島礁主權和海域劃界之爭所塑造的“友善—敵意”結構關系發生了深刻的變化。印度根據這種結構層次提供的風險或機遇信息，以實現國家利益最大化為目標，進行了南海政策的調整。

（一）有限中立：2004—2009年的印度南海政策

從2004年5月至2009年5月是辛格政府第一任期，這一階段的南海結構關系相對友善，印度既沒有在南海問題上選擇支持誰的壓力，也無法從支持誰中獲得具體利益，但是這與印度追求南海地區經貿、能源等利益的目的并不相符。因此，印度采取了有限中立的政策和行動，既保持與南海博弈各方良好的總體關系，又適度實現其利益目標。

1.南海結構關系被“友善”主導

2004—2009年的南海結構關系處于相對友善的狀態。一方面，美國并未把南海問題視為中美之間的重要議題。2001年，中美雖在南海發生撞機事件，但之后直至2009年年初，中美之間幾乎未在南海地區發生過嚴重的海上摩擦事件。“9·11”事件后，美國小布什政府將戰略重心放在全球反恐問題上，不僅暫時放棄了遏制中國的想法，還在反恐以及其他全球問題上尋求與中國的合作。夏立平.美國國家安全戰略與中美關系［J］.亞太安全與海洋研究，2023（2）：4748.小布什政府2006年發布的《國家安全戰略》報告只字未提南海，只是強調中美經貿領域的共同利益，以及希望深化與中國在反對恐怖主義、防擴散和能源安全、防治流行疾病、扭轉環境惡化等問題上的合作。The"White"House.National"Security"Strategy［R/OL］."（20060316）［20241009］.https：//history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/nss2006.pdf.這與后來美國政府在重要政治文件中頻繁提及南海的情況形成鮮明對比。另一方面，自2002年中國與東盟國家簽署《南海各方行為宣言》（下稱《宣言》）后，南海海上合作方興未艾，極大緩和了南海的緊張態勢。在《宣言》的指導下，中國與菲律賓、越南、馬來西亞之間開展了一系列海上務實合作，塑造了南海爭端當事國之間相對友好的關系。總之，辛格政府第一任期的南海結構關系被友善主導，印度在中國、美國或東南亞聲索國之間的任何選邊站隊都意味著利益受損，甚至面臨與南海地區其他行為體關系受損的狀態。

2.南海結構關系與印度利益認知相悖

2004—2009年南海的友善結構關系卻與印度利益最大化的認知相悖。這一時段，南海結構關系相對友善，印度并不關心南海各方的博弈態勢，印度議會聯邦院和人民院的議題辯論中，幾乎從未討論過關于南海的實質性議題，筆者檢索了印度議會人民院和聯邦院網站上印度政府代表在議會接受質證時的會議記錄。其中人民院共有15次涉及南海的辯論，均發生在2011年以后。參見：印度人民院網站（https：//sansad.in/ls）。聯邦院共有121條涉及南海的記錄，但在2011年之前僅有5次提及南海，其中的實質性討論僅有1次，即2000年時任國防部部長關于印度與東南亞國家軍事演習的回應，并表示這是友好訪問。2008年關于印度工商業發展的一次辯論中，南海僅作為一個地點名稱被提及。參見：印度聯邦院網站（https：//sansad.in/rs）。印度政府官員也較少在公開外交場合討論南海議題。筆者檢索了2004—2009年印度外交部網站有關資料，印度在外交活動中較少關注南海問題。不過，印度在南海地區并非不存在相關利益，其相關利益主要集中在“東向政策”下其與越南的油氣資源開發合作以及與東南亞國家之間的海上安全合作。但是，印度并未將自身的南海利益與南海博弈中的任何一方進行捆綁。例如，2006年3月，時任美國總統小布什首次出訪印度，有輿論將其炒作為“聯印制華”，印度領導人不僅駁斥這種說法，還特別強調“印度尋求與中國建立盡可能好的關系，并為此制定政策”。Esther"Pan."India，"China，"and"the"United"States："A"Delicate"Balance［EB/OL］.（20060207）［20241218］.https：//www.cfr.org/backgrounder/indiachinaandunitedstatesdelicatebalance.此外，印度并不希望其“東向政策”被看成與中國的東南亞事務有關。G.V.C."Naidu."Whither"the"Look"East"Policy："India"and"Southeast"Asia［J］."Strategic"Analysis，2004，28（2）：331346.印度認為，其首要的目的是發展經濟。在考慮到與中國存在的分歧時，印度認為，“亞洲主要參與者必須克服內部競爭，自覺地發展亞洲安全與合作，使亞洲能夠發揮全球主導作用”。Rajiv"Sikri."Indias"‘Look"East’"Policy［J］."AsiaPacific"Review，2009，16（1）：131145.可見，辛格政府在第一任期并未將中美之間可能存在的競爭與摩擦，或中國與東南亞南海聲索國之間的海上矛盾視為一種可資利用的戰略機遇，并未選擇支持誰或遏制誰。

3.印度南海政策的特征

由于南海結構關系相對友善，印度無法從中得出支持誰或遏制誰能最大化實現國家利益的信息，因此印度并未將其利益置于南海博弈態勢中進行思考。但基于在南海地區切實的經貿、能源等利益考量，印度采取了有限中立的政策。

第一，印度對印越聯合勘探南海油氣資源的行為進行辯護。2006年5月，印度石油天然氣公司的全資子公司（ONGC"Videsh"Ltd）與越南國家石油公司（Petro"Vietnam）合作進行南海油氣資源勘探，這侵犯了中國國家主權及相關海洋權益，也引起了中國外交部門的強烈譴責。但印度多次向中國表示，其在南海的勘探活動純粹是“商業行為”，海域主權問題應根據國際法和國際慣例予以解決。B."Muralidhar"Reddy."India"Tells"China"Its"Interest"in"Disputed"Sea"‘Purely"Commercial’［EB/OL］."（20111118）［20240107］."https：//www.thehindu.com/news/national/indiatellschinaitsinterestindisputedseapurelycommercial/article2638645.ece.

第二，印度表明其與東南亞國家的海上軍事合作不針對中國。辛格政府延續了自20世紀90年代以來的傳統，與東南亞國家開展海軍演習、港口停靠、聯合訓練等合作。針對中國的一些輿論關切，2006年1月，時任印度外交秘書薩仁山（Shyam"Saran）向中方解釋，印度與東南亞的軍事演習是友好的，主要是為了保護貿易航路、打擊海盜和應對自然災害風險，并不針對中方，而且印度與中國也進行了類似的軍事演習。Ministry"of"External"Affairs，Government"of"India."Present"Dimensions"of"the"Indian"Foreign"Policy—Address"by"Foreign"Secretary"Mr."Shyam"Saran"at"Shanghai"Institute"of"International"Studies，"Shanghai［EB/OL］.（20060111）［20241218］.https：//www.mea.gov.in/incomingvisitdetail.htm？2078/Present+Dimensions+of+the+Indian+Foreign+Policy++Address+by+Foreign+Secretary+Mr+Shyam+Saran+at+Shanghai+Institute+of+International+Studies+Shanghai.

可以看出，2004—2009年，印度在外交上盡量避免就南海問題進行公開表態，盡管其采取了一定的行動，但并不愿意挑釁中國，印度大體上對南海問題保持一種有限中立的立場。

（二）有限介入：2009—2019年的印度南海政策

2009年5月至2019年5月，正值辛格政府第二任期與莫迪政府第一任期。從辛格政府第二任期開始，南海結構關系開始發生轉變，南海成為中美海上主導權之爭的重要場域，中國與東南亞南海聲索國也因外大陸架劃界、漁業爭端、油氣資源開發、島礁建設和法理之爭等，關系進入新的動蕩期。印度開始把其國家利益和目標置于南海地區的雙層博弈態勢下進行思考。

1.南海結構關系向“敵意”轉變

2009—2019年是南海結構關系從友善向敵意轉變的階段。一方面，美國越來越將中國視為海上競爭對手，把介入南海問題視為遏制中國的策略之一。2009年1月，奧巴馬正式就任美國總統，逐漸將美國的地緣政治重心轉向亞太。同年3月，“無瑕號”事件直接觸發了美國南海政策的調整，中美關于專屬經濟區內航行自由的爭議逐步激化。陳慈航.2009年以來美國在南海問題上的立場變化［EB/OL］.（20200520）［20241230］.http：//www.scspi.org/zh/dtfx/1589943145.2011年，奧巴馬政府提出“重返亞太”，認為中國在南海及其周邊海洋地區采取的維權行動沖擊了美國主導的海上秩序。Mark"E."Manyin，"et"al."Pivot"to"the"Pacific？"The"Obama"Administrations"Rebalancing"toward"Asia［EB/OL］."（20120328）［20241030］."https：//sgp.fas.org/crs/natsec/R42448.pdf.美國政府提出，將逐漸把60%的海上軍力部署在太平洋地區，并增加與地區盟友軍事演練的數量，擴大軍事演練規模。Leon"Panetta.U.S."to"Deploy"60%"of"Navy"Fleet"to"Pacific［EB/OL］."（20120602）［20241030］."https：//www.bbc.com/news/worlduscanada18305750.2015年2月，奧巴馬政府在其新版《國家安全戰略》報告中污蔑稱，中國在南海等地的“挑釁”有“升級”的風險，其提出要加強對亞太地區的平衡能力，用實力管理與中國的競爭，并要求中國在海上安全等領域遵守規則規范。The"White"House."National"Security"Strategy［R/OL］."（201502）［20241030］.https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy_2.pdf."2017年特朗普當選美國總統后，推出“印太戰略”，指責中國“建立南海軍事基地危害航行自由，威脅他國主權，破壞地區穩定”。The"White"House."National"Security"Strategy"of"the"United"States"of"America［R/OL］."（20171218）［20241030］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2017/12/NSSFinal121820170905.pdf.特朗普政府2018年12月發布的《國防戰略報告》稱，中國將“南海島礁軍事化”，并“全力推進軍事現代化計劃，企圖短期內建立印太地區霸權”。U.S."Department"of"Defense."Summary"of"the"2018"National"Defense"Strategy"of"the"United"States"of"America［R/OL］."（20180119）［20241030］.https：//dod.defense.gov/portals/1/documents/pubs/2018nationaldefensestrategysummary.pdf."2019年6月，特朗普政府發布《印太戰略報告》，稱美國最大的國家安全擔憂是中國試圖通過軍事現代化以及在南海等海域采取“脅迫行動”，以謀求地區優勢。U.S."Department"of"Defense."2019"IndoPacific"Strategy"Report［R/OL］."（20190601）［20241030］.https：//media.defense.gov/2019/jul/01/2002152311/1/1/1/departmentofdefenseindopacificstrategyreport2019.pdf.可以看出，2009年以來，美國對華海上敵意逐漸加深，南海地區的“友善—敵意”結構關系走向失衡。

另一方面，中國與東南亞南海聲索國之間發生的一系列海上沖突和摩擦事件加深了南海結構關系的敵意。2009年2月17日，菲律賓國會通過《領海基線法案》，企圖以國內法形式將中國的黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲領土，對此中國外交部提出嚴正抗議。中國政府網.外交部就菲律賓通過“領海基線法案”提出嚴正抗議［EB/OL］.（20090219）［20250105］."https：//www.gov.cn/gzdt/200902/19/content_1235819.htm.同年5月13日是各國向大陸架界限委員會提交外大陸架劃界申請或初步信息的最后期限，United"Nations."Issues"with"Respect"to"Article"4"of"Annex"II"to"the"Convention［EB/OL］.（20241204）［20250105］.https：//www.un.org/depts/los/clcs_new/issues_ten_years.htm.馬來西亞和越南于當年5月6日向大陸架界限委員會聯合提交了南海南部地區200海里外大陸架界限的資料，這隨后引發了南海問題各方之間的“照會戰”。Commission"on"the"Limits"of"the"Continental"Shelf."Outer"Limits"of"the"Continental"Shelf"beyond"200"Nautical"Miles"from"the"Baselines："Submissions"to"the"Commission："Jointnbsp;Submission"by"Malaysia"and"the"Socialist"Republic"of"Vietnam［EB/OL］."（20090513）［20250106］.https：//www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_mysvnm_33_2009.htm.上述事態一定程度上中止了南海問題各方自《宣言》簽署以來相對平靜的態勢，南海地區進入“多事之秋”。尤其是2012年4月的中菲“黃巖島事件”更是引起了廣泛的國際輿論關注。傅瑩.中國的黃巖島與2012年的黃巖島事件［EB/OL］.（20230925）［20250106］.http：//www.scspi.org/zh/dtfx/1695647997.2014年3月，菲律賓正式向臨時仲裁庭提交所謂“南海仲裁案”。2014年5月，中國“981”鉆井平臺在斷續線內屬西沙海域的中建南盆地開展鉆探活動，卻遭到包括越南武裝船只在內的大批船只的沖撞與干擾。2014年12月，美國政府發布《海洋界限第143號——中國在南中國海的海洋主張》報告，否認中國的斷續線主張，U.S."Department"of"State."Limits"in"the"Sea"No."143Chinas"Maritime"Claims"in"the"South"China"Sea［R/OL］.（20141205）［20241020］.https：//www.state.gov/wpcontent/uploads/2019/10/LIS143.pdf.聲援菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”。"隨后，因南海地區島礁建設及菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”引發的軍事較量、法理斗爭、輿論交鋒愈演愈烈，南海地區結構關系的敵意明顯上升。

2.南海結構關系與印度利益認知不完全一致

南海結構關系向敵意轉變也對印度的南海利益認知造成一定影響。自2011年以來，印度議會及政府部門開始頻繁對南海問題表態，強調印度在南海地區的貿易（包括貿易通道）、安全等利益，關心印越在南海的油氣資源開發以及航行與飛越自由等，呼吁在《聯合國海洋法公約》框架下解決南海爭議問題，倡導落實《宣言》及指針，加快“南海行為準則”（下稱“準則”）磋商。2016年8月，印度外交部國務部長在聯邦院接受質證時明確表達了印度在南海的利益，除強調辛格政府時期的內容外，還表達了各方應該尊重“南海仲裁案”的所謂“裁決”，因為其“確立”了國際海洋法律秩序。Rajya"Sabha."Indias"Interest"in"South"China"Sea"Region，"Written"Answers"of"the"Minister"of"State"in"the"Ministry"of"Foreign"Affairs"to"Unstarred"Question"in"Rajya"Sabha［EB/OL］."（20160804）［20250107］.https：//sansad.in/rs/search.

可見，印度2009—2019年的兩屆政府都把其南海利益置于雙層博弈的背景下進行思考。關于南海利益的話語敘事中，印度政府巧妙地表達了其與南海博弈各方的關系，其不僅強調了與東南亞南海聲索國的利益關系，還表現出既支持美國又支持中國的平衡姿態。莫迪政府第一任期除了強調各方要尊重“南海仲裁案”所謂“裁決”，其介入南海問題的利益表達與辛格政府第二任期具有明顯的一致性。

因應南海結構關系的變化，印度認為其既需要加強介入南海問題，又要實現大國間的戰略平衡。2014年，莫迪政府將印度的“東向政策”升級為“東向行動政策”，認為印度不僅需要深化與東亞國家的貿易、投資等經濟事務上的往來，也需要在東亞地區的政治安全事務中扮演重要角色。趙干城."從“東向”到“東向行動”——印度莫迪政府的外交抱負及其限度［J］.當代世界，2016（1）：5659.2018年6月，莫迪總理在香格里拉會議上發表主旨演講，正式提出印度的“印太構想”，回應美國特朗普政府提出的“印太戰略”，他認為包容性、開放性以及東盟的“中心地位”和團結是該構想的核心。莫迪強調，印度并不認為“印太”地區是一個有限成員的俱樂部，也不認為它是一個尋求稱霸的集團。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Prime"Ministers"Keynote"Address"at"Shangri"La"Dialogue［EB/OL］."（20180601）［20241101］."https：//www.mea.gov.in/SpeechesStatements.htm？dtl/29943/Prime+Ministers+Keynote+Address+at+Shangri+La+Dialogue+June+01+2018.可見，2009—2019年間，印度已經意識到南海結構關系的變化將為其利益實現帶來全新的機遇，不過印度似乎更愿意采取平衡的姿態來實現自身利益的最大化，其既想把握美國地區戰略調整帶來的良機，又不愿“激怒”中國而冒較大的風險。

3.印度南海政策的特征

第一，印度平衡中立的外交態度開始出現搖擺，暗中指責中國。與2004—2009年間相比，2009—2019年間，印度的南海政策具有隱晦批評中國，暗中迎合美國的特征。辛格政府第二任期以來，印度政府一改過去“漠不關心”的立場，對南海事務的表態和辯論逐漸增多。印度表示，要支持按照國際法原則享有的航行自由、通行權和資源獲取權。南海主權爭端必須由有關國家根據國際法和慣例和平解決。Rajya"Sabha."Chinese"Activities"in"South"China"Sea，"Written"Answers"of"the"Minister"of"State"in"the"Ministry"of"Foreign"Affairs"to"Unstarred"Question"in"Rajya"Sabha［EB/OL］.（20120830）［20250107］.https：//sansad.in/rs/search.2016年7月，由菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”所謂“裁決”出爐，莫迪政府進一步強調，要對建立海洋國際法律秩序的《聯合國海洋法公約》表現出最大的尊重。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Statement"on"Award"of"Arbitral"Tribunal"on"South"China"Sea"under"Annexure"VII"of"UNCLOS［EB/OL］."（20160612）［20241101］."https：//www.mea.gov.in/pressreleases.htm？dtl/27019/Statement_on_Award_of_Arbitral_Tribunal_on_South_China_Sea_Under_Annexure_VII_of_UNCLOS.盡管印度關于南海問題的表態并未直接“點名”中國，但是也可觀察出其隱晦批評中國南海政策和行動的意味。

第二，印度與美日澳等國在南海問題上的外交互動開始增多。自辛格政府第二任期開始，印度與日本、美國的互動開始顯著增多。美印于2009年正式建立了戰略對話機制，強調美國支持印度崛起成為全球性領導者，并表示美印在推動建立一個“安全、穩定與民主”的亞洲方面具有重要利益。U.S."Department"of"State."U.S.India"Strategic"Dialogue："A"Defining"Partnership"in"the"21th"Century［EB/OL］.（20110617）［20250107］.https：//20092017.state.gov/documents/organization/168999.pdf.2011年7月，時任美國國務卿希拉里訪問印度，再次鼓吹印度應在亞太地區扮演重要角色，希望印度努力把“向東看”轉變為“向東干”，并把海洋安全合作視為美印在東亞系列合作中的首要任務。U.S."Department"of"State."Remarks"on"India"and"the"United"States："A"Vision"for"the"21st"Century［EB/OL］.（20110720）［20250108］.https：//20092017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2011/07/168840.htm.2011年11月，印度時任國防部部長安東尼（A."K."Antony）訪問日本，雙方強調要維護海上航行安全，并交換了對南海議題的看法。雙方還決定，日本海上自衛隊與印度海軍舉行首次聯合軍演，印度媒體還刻意將此次訪問與中國在南海對印度利益構成“威脅”一事進行關聯報道。Japan"Bond"over"International"Waters［EB/OL］.（20111104）［20250128］.https：//www.indiatoday.in/india/north/story/indiajapanakantonyyasuoichikawasouthchinasea14482220111103.2011年12月，印度與澳大利亞兩國的國防部部長呼吁“尊重”南海自由航行權利，并同意未來舉行聯合軍事演習。India，"Australia"Discuss"South"China"Sea"Issue［EB/OL］.（20111208）［20250110］.https：//economictimes.indiatimes.com/news/politicsandnation/indiaaustraliadiscusssouthchinaseaissue/articleshow/11035774.cms？from=mdr.2011年12月，美日印三方還正式建立了三邊對話機制并舉行首次對話，2015年該對話機制升級為部長級對話，變成三方關注和介入南海事務的重要機制。Ministry"of"Foreign"Affairs"of"Japan."Inaugural"U.S.IndiaJapan"Trilateral"Ministerial"Dialogue［EB/OL］.（20150930）［20250110］.https：//www.mofa.go.jp/s_sa/sw/page4e_000325.html.莫迪自2014年就任以來，延續并強化了與美日澳等國互動的頻度與強度。2014年和2015年，莫迪與奧巴馬進行了互訪，雙方發表的聯合聲明“對海上領土爭端緊張局勢升級表示關切”，重申“維護海上安全、確保整個地區特別是南中國海的航行和飛越自由的重要性”，“敦促有關各方根據包括《聯合國海洋法公約》在內的公認國際法原則，通過一切和平手段尋求解決領土和海洋爭端”。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement"during"the"Visit"of"Prime"Minister"to"USA［EB/OL］."（20140930）［20241101］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/24051/Joint_Statement_during_the_visit_of_Prime_Minister_to_USA.在其他雙邊外交互動中，美印也均對南海問題作出相關表態。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement"on"the"Second"IndiaUSA"Strategic"and"Commercial"Dialogue［EB/OL］."（20160831）［20241101］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/27350/Joint_statement_on_the_Second_IndiaUSA_Strategic_and_Commercial_Dialogue.印度與日本在外交互動中也表達了對南海問題的關切，雙方決定建立定期的海上安全和交通保障問題磋商機制，要求各方應最大限度尊重《聯合國海洋法公約》確立的國際海洋法律秩序。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."IndiaJapan"Joint"Statement"during"the"Visit"of"Prime"Minister"to"Japan［EB/OL］."（20161111）［20241102］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/27599/IndiaJapan_Joint_Statement_during_the_visit_of_Prime_Minister_to_Japan.可以看出，莫迪政府延續了辛格政府第二任期以來在海洋安全領域的合作態勢。

第三，印度對東南亞國家的涉南海外交開始從以越南為重點向其他聲索國擴展。越南是印度東南亞外交的重點，自辛格政府第二任期開始，印度也持續加強與其他東南亞國家的關系。2011年10月，印越正式簽署在南海爭議海域共同開發海上油氣資源的合作協議，印方無視中國政府的抗議，稱中方的抗議“沒有法律基礎”。中國政府網."印度參與越南在南海的油氣開發項目侵犯中國主權［EB/OL］."（20110902）［20250111］.https：//www.gov.cn/jrzg/201109/22/content_1953488.htm.2013年，印度派出四艘軍艦訪問越南、馬來西亞、菲律賓等地，并與越南在南海部分海域進行了軍事演習。Ministry"of"Defence，Governmnet"of"India."Annual"Report"20132014［R/OL］.（201405）［20241102］https：//mod.gov.in/sites/default/files/AR1314.pdf.2014年以來，莫迪總理也延續了印越南海合作態勢，雙方在互動中表達了對南海問題的關切，強調南海航行自由不受阻礙，通過和平方式解決南海爭端，落實《宣言》，加快“準則”磋商，確保海上通道安全等。"“南海仲裁案”所謂“裁決”出爐后，印越在南海問題上的互動發生了一些變化，除了一如既往地發表關于南海問題的聲明，還增加了“雙方注意到南海仲裁裁決”Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement"between"India"and"Vietnam"during"the"Visit"of"Prime"Minister"to"Vietnam［EB/OL］."（20160903）［20241107］.https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/27362/Joint_Statement_between_India_and_Vietnam_during_the_visit_of_Prime_Minister_to_Vietnam.“敦促各方對建立國際海洋法律秩序的《聯合國海洋法公約》表現出最大的尊重”“真誠履行國際法律義務”Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."IndiaVietnam"Joint"Statement"during"State"Visit"of"President"of"Vietnam"to"India［EB/OL］.（20180303）［20241107］.https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/29535/IndiaVietnam_Joint_Statement_during_State_visit_of_President_of_Vietnam_to_India_March_03_2018.等內容。印越還表示，要繼續推動雙方油氣公司在南海的勘探合作項目。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."IndiaVietnam"Joint"Statement"during"State"Visit"of"President"to"Vietnam［EB/OL］."（20181121）［20241107］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/30615/IndiaVietnam_Joint_Statement_during_State_Visit_of_President_to_Vietnam.印度在雙邊外交中采取了一種“模糊隱晦批評中國的方式”來強化與東南亞南海聲索國的互動。例如，2015年10月，菲律賓外交部部長訪問印度之際表示，贊賞印度和孟加拉國通過仲裁解決海上劃界的問題，并認為該裁決是根據包括1982"年的《聯合國海洋法公約》在內的公認國際法原則和平解決爭端的一個例子。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement："Third"IndiaPhilippines"Joint"Commission"on"Bilateral"Cooperation［EB/OL］."（20151014）［20241107］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/25930/Joint_Statement__Third_IndiaPhilippines_Joint_Commission_on_Bilateral_Cooperation.在與印尼進行外交互動時，印度也強調，“應對確立國際海洋法律秩序的《聯合國海洋法公約》給予最大尊重，強調以和平方式解決爭端的重要性”。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."IndiaIndonesia"Joint"Statement"during"the"State"Visit"of"President"of"Indonesia"to"India［EB/OL］.（20161212）［20241107］.https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/27805/IndiaIndonesia_Joint_Statement_during_the_State_visit_of_President_of_Indonesia_to_India.

總體來看，2009—2019年，南海結構關系開始從友善向敵意的方向不斷演變，辛格政府第二任期和莫迪政府第一任期均把其利益置于南海博弈態勢下進行思考，印度在外交立場上開始出現微妙變化，呈現出隱晦批評中國的意味，其與南海問題有關行為體的互動也明顯增強。不過，這一時期的印度南海政策存在一定的限度，即在加強介入行動的同時保持了不過度“激怒”中國的姿態。

（三）積極介入：2019年以來的印度南海政策

2019年以來，南海結構關系逐步被敵意主導。特朗普政府毫不掩飾地在南海問題主要當事國之間選邊站隊，拜登政府則繼續深化美國的南海政策，不斷介入中國與其他南海聲索國之間的海上摩擦事件，使南海問題成為全球關注的焦點之一。與此同時，印度把中國視為其海上戰略的“假想敵”，試圖將南海利益置于其“印太構想”中來考量，并在南海問題上“隨美起舞”，力圖實現“倚美制華”的目的。

1.“敵意”主導南海結構關系

2019年以來，南海結構關系進一步向敵意偏轉。一方面，美國政府正式放棄在南海問題上的“中立立場”。2020年7月，時任美國國務卿蓬佩奧發表南海立場聲明，援引所謂“南海仲裁案”的“裁決”，拒絕承認中國對南海島礁的主權，否定中國的海洋權益，并在聲明中直接支持其他南海聲索國的主張。Michael"R."Pompeo."U.S."Position"on"Maritime"Claims"in"the"South"China"Sea［EB/OL］."（20200713）［20241104］."https：//20172021.state.gov/uspositiononmaritimeclaimsinthesouthchinasea/index.html.拜登政府繼承了特朗普政府的南海政策，采用軍事、法律、外交、輿論等領域的多種“灰色地帶”行動對華綜合施壓。賀先青.拜登政府的南海敘事邏輯、政策意涵與行為選擇［J］."南洋問題研究，2022（2）：115132.

另一方面，南海海域發生了多起中國與部分東南亞南海聲索國的海上摩擦事件，包括中國與印尼在南海西南海域的漁業糾紛；越南在萬安灘水域、馬來西亞在南康暗沙水域進行單邊油氣開采而引發的中國海上維權行動；越南非法作業漁船撞擊中國海警船；中國漁民在中業島、牛軛礁避風而被炒作的所謂“海上民兵入侵事件”。針對上述事件，美國將中國的維權行動污名化為“脅迫”和“霸凌”，展現出積極的介入姿態。U.S."Department"of"State."The"Elements"of"the"China"Challenge［R/OL］."（20201120）［20241104］."https：//www.state.gov/wpcontent/uploads/2020/11/2002832ElementsofChinaChallenge508.pdf.不僅如此，無論是菲律賓杜特爾特政府還是小馬科斯政府，都多次試圖對其非法“坐灘”在仁愛礁的軍艦進行運補，中國采取維權行動的海上執法力量與菲律賓侵權力量發生了多次摩擦。2022年，菲律賓小馬科斯政府就職以來，更是在南海問題上不斷挑釁，試圖固化對仁愛礁的非法占領，并伺機重返黃巖島、搶占仙賓礁等，以強化美菲軍事同盟關系，加大輿論和法理攻勢。王傳劍，李鵬飛.菲律賓小馬科斯政府南海政策變化解析［J］.南洋問題研究，2024（2）：88103.

總而言之，2019年以來，南海結構關系因美國加強制衡中國而被敵意主導，美國全面介入中國與東南亞南海聲索國之間的海上糾紛。在美國的支持下，菲律賓等聲索國強化單邊侵權行動，中國與相關國家在南海問題上的敵意顯著增強。

2.南海結構關系與印度利益認知高度相符

2019年5月莫迪取得連任以來，印度不僅高度關注南海議題，而且表示出強烈的介入意愿，明確把中國視為“主要威脅”。

一方面，印度越發重視“印太”海洋利益并深化其“印太”外交部署。2018年6月，莫迪在香格里拉對話會的主旨演講中闡述了印度具有包容性和開放性的“印太構想”，并在2019年11月的東亞峰會上正式提出了“印太海洋倡議”（IndoPacific"Oceans"Initiative，IPOI）。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India.Prime"Ministers"Speech"at"the"East"Asia"Summit［EB/OL］.（20191104）［20250112］.https：//www.mea.gov.in/SpeechesStatements.htm？dtl/32171/Prime_Ministers_Speech_at_the_East_Asia_Summit_04_November_2019.該倡議由七大支柱構成，助力印度介入地區事務。Indian"Council"of"World"Affairs."IPOI：IndoPacific"Ocean"Initiative，towards"a"Sustainable"and"Prosperous"IndoPacific"Region［R/OL］.（202204）［20250112］.https：//www.icwa.in/pdfs/IndoPacificOceansInitiative.pdf.由此可見，印度試圖在海洋議題領域發揮全方位的作用。具體到南海問題上，2023年9月，印度與東盟發表首份海上合作聯合聲明，重申維護和促進南海“和平、穩定、海上安全、航行和飛越自由、其他合法使用海洋權利以及暢通無阻的海上貿易”，并敦促和平解決爭端，支持全面有效落實《宣言》，早日達成有效和實質性的“準則”。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."ASEAN"India"Joint"Statement"on"Maritime"Cooperation［EB/OL］.（20230907）［20250112］.https：//www.mea.gov.in/Images/CPV/ASEANIndiaJointStatementonMaritimeCooperatio_230907_160027.pdf.為全面加強其“印太”海洋利益，印度外交部于2019"年4月專門設立了印太司，該機構整合“印太”事務的政策制定，將東盟以及美日印澳四國機制（QUAD）等業務進行統籌管理，意圖制衡中國在地區事務中的影響力。

Indrani"Bagchi."In"a"Show"of"Intent，"External"Affairs"Ministry"Sets"up"IndoPacific"Wing［EB/OL］.（20190415）［20250113］.https：//timesofindia.indiatimes.com/india/inashowofintentexternalaffairsministrysetsupindopacificwing/articleshow/68880720.cms.2020"年"9"月，印度再次調整印太司業務，將大洋洲事務納入其管轄范圍。印度認為，中國試圖保持從西太平洋到安達曼海地區的主導地位，印度也必須將行政和外交重點放在該地區以確立自己的影響力。

Indrani"Bagchi."With"Eye"on"China，"MEA"Brings"IndoPacific，"ASEAN"Policies"under"One"Unit［EB/OL］.（20200929）［20250115］.https：//timesofindia.indiatimes.com/india/witheyeonchinameabringsindopacificaseanpoliciesunderoneunit/articleshow/78374295.cms.

另一方面，印度日益把中國視為其追求海上利益的“假想敵”。2019年7月，印度外交部國務部長在印度議會聯邦院就南海問題接受議員詢問時，不僅再度表達了印度對南海“航行與飛越自由”等利益關切，還表示印度愿意與國際伙伴共同維護和促進“印太”地區的“和平、穩定與發展”。Rajya"Sabha."Disputes"in"South"China"Sea，"Written"Answers"of"the"Minister"of"State"in"the"Ministry"of"Foreign"Affairs"to"Unstarred"Question"in"Rajya"Sabha［EB/OL］.（20190711）［20250115］.https：//sansad.in/rs/search.2022年12月，印度人民院領導人在辯論中指責中國試圖通過主導其主張的南海斷續線內的南海海域來實現海洋強權的戰略目標。Lok"Sabha.Seventeenth"Series，"Vol."XXI，"Tenth"Session，"2022/1944"（Saka）"No."9［EB/OL］.（20221219）［20250118］.https：//eparlib.nic.in/bitstream/123456789/1464867/1/lsd_17_10_19122022.pdf."不僅如此，印度還將中國視為其發展海上軍力的“假想敵”。在爭論是否應建設一艘大型航母時，印度輿論普遍認為，印度需要更強大的海上投送能力以“制衡”中國人民解放軍。Why"India"Needs"a"Large"Aircraft"Carrier："An"ExSubmariner"Makes"the"Case［EB/OL］."（20221004）［20241108］.https：//thewire.in/security/indiaaircraftcarrieradvocacysubmarinerrajamenon.此外，印度第一艘本土核潛艇成功完成首次威懾巡邏，

With"INS"Arihant，"India"Completes"Nuclear"Triad［EB/OL］.（20181106）［20241108］."https：//timesofindia.indiatimes.com/asnuclearsubarihantreturnsafterfirstdeterrencepatrolindiasnucleartriadcomplete/articleshow/66515964.cms.第一艘國產航空母艦維克蘭特（Vikrant）號成功下水并進行海試，這些均是以中國為“假想敵”的行動。印度大力推進國防“自力更生”計劃，以提升本土制造能力，并向越南、菲律賓等國家大力推銷防務產品，也將中國作為這種軍事合作的目標。

India"Braces"for"South"East"Asia"Test"as"China"Pushes"Defence"Deals［EB/OL］."（20220110）［20241108］."https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/indiabracesforsoutheastasiatestaschinapushesdefencedeals/articleshow/88796458.cms.總之，莫迪政府第二任期以來，印度逐漸將中國視為“潛在對手”，積極參與美國主導的“南海制華聯盟”，把介入南海問題視為與美西方國家和東南亞南海聲索國的“黏合劑”。

3.印度南海政策的特征

第一，印度將中國的南海維權行動進行污名化，并在南海問題的立場上表現出選邊站隊的傾向。在外交話語上，印度開始接受美國自特朗普政府第一任期以來建構的南海敘事，在關于南海事務的外交互動中言必稱“自由、開放、透明”

Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement："Vision"and"Principles"for"IndiaU.S."Comprehensive"Global"Strategic"Partnership［EB/OL］.（20200225）［20241108］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/32421/Joint_Statement_Vision_and_Principles_for_IndiaUS_Comprehensive_Global_Strategic_Partnership.“基于規則的秩序”Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Prime"Minister"Addresses"17th"ASEAN"India"Summit［EB/OL］."（20201112）［20241109］."https：//www.mea.gov.in/pressreleases.htm？dtl/33191/Prime_Minister_addresses_17th_ASEAN_India_Summit;"Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Quad"Leaders"Joint"Statement："‘The"Spirit"of"the"Quad’［EB/OL］.（20210321）［20241110］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/33620/Quad_Leaders_Joint_Statement_The_Spirit_of_the_Quad.等，采用污名化的敘事對所謂“有爭議地物的軍事化、海岸警衛隊和海上民兵船只的危險使用以及干擾其他國家近海資源開采活動”等表示嚴重關切。

Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Quad"Leaders"Joint"Statement［EB/OL］."（20230520）［20241110］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/36571/Quad_Leaders_Joint_Statement.針對“南海仲裁案”所謂“裁決”，2023年6月，第五屆印菲合作聯合委員會發布的聲明強調，應根據上述“裁決”和平解決爭端。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement"on"the"5th"IndiaPhilippines"Joint"Commission"on"Bilateral"Cooperation［EB/OL］.（20230619）［20241110］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/36743/Joint_Statement_on_the_5th_IndiaPhilippines_Joint_Commission_on_Bilateral_Cooperation.印度主流媒體《印度時報》稱，這是印度首次公開支持“裁決”的表態。India"Asks"China"to"Abide"by"SCS"Ruling"Beijing"Calls"Null"and"Void［EB/OL］.（20230630）［20241110］."https：//timesofindia.indiatimes.com/india/delhimanilabacksouthchinasearulingthatchinacalled1void/article￣showprint/101375039.cms？val=3728."對于“準則”磋商，印度從此前相對中立的、希望各方加快“準則”磋商向明確表示“準則”不應損害所有國家包括那些未參加這些談判的國家的合法權益轉變。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."IndiaVietnam"Joint"Vision"for"Peace，"Prosperity"and"People［EB/OL］."（20201221）［20241110］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/33324/India_Vietnam_Joint_Vision_for_Peace_Prosperity_and_People.

第二，印度強化與南海主要域外國家的軍事、外交互動，并強化對華海上威懾。美日印澳四國機制自2017年重啟以來，莫迪政府一度對是否邀請澳大利亞參與“馬拉巴爾”軍事演習持謹慎猶豫態度。但2020年6月印澳召開線上領導人峰會后，兩國關系發生了迅速改變，雙方簽署了《軍事后勤互助支持協議》和《科學技術合作協議》，印度最終邀請了澳大利亞參加“馬拉巴爾”年度軍事演習。Australia"Government"Defence."Australia"and"India"Sign"Defence"Arrangement［EB/OL］."（20200604）［20241110］.https：//www.minister.defence.gov.au/mediareleases/20200604/australiaandindiasigndefencearrangement.此后，在印澳雙邊互動中，印度基本秉持了與美國類似的立場，希望加強印澳在南海海上防務、海域意識、打擊非法捕魚活動等領域的合作。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement"on"Inaugural"IndiaAustralia"2+2"Ministerial"Dialogue［EB/OL］."（20210911）［20241110］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/34250/Joint_Statement_on_Inaugural_IndiaAustralia_22_Ministerial_Dialogue_11_September_2021_New_Delhi.此外，在與德國、法國、英國等國家的互動中，印度也把協調在南海問題上的政策立場以及“印太”海上合作視為重要內容。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Joint"Statement：6th"IndiaGermany"Intergovernmental"Consultations［EB/OL］."（20220502）［20241110］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/35251/Joint_Statement_6th_IndiaGermany_InterGovernmental_Consultations.不僅如此，印度與域外大國在南海地區的軍事行動有所升級，行動次數明顯增多。2019年5月，印度與美國、日本和菲律賓的海軍在南海舉行了首次聯合軍事演習，意在展示印度致力于與所謂“志同道合”的國家進行合作，通過增強“互操作性”來確保“安全”的海上環境。2022年5月，印度與美日澳共同推出“印太海域態勢感知伙伴關系”計劃，以加強在海上應對中國的能力。Ministry"of"External"Affairs，"Government"of"India."Quad"Joint"Leaders"Statement［EB/OL］.（20220524）［20241111］."https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/35357/Quad_Joint_Leaders_Statement.

第三，印度升級與東南亞國家的防務合作，刻意展示針對中國的意圖。從2021年8月開始，由導彈驅逐艦和反潛護衛艦等組成的印度海軍特混艦隊在東南亞國家、南海及西太平洋地區開展了為期兩個多月的軍事外交活動。印度稱，這些海上舉措基于共同海洋利益和對海上“航行自由”的承諾，增強了印度海軍與友好國家之間的協同能力。Ministry"of"Defence，Government"of"India."Eastern"Fleet"Ships"on"Overseas"Operational"Deployment［EB/OL］.（20210802）［20241111］.https：//pib.gov.in/PressReleasePage.aspx？PRID=1741640.此外，印度海軍P8I獵潛機、隱形護衛艦“薩特普拉”號、反潛護衛艦“基爾坦”號等頻繁與越南、菲律賓等國在南海地區進行軍事演習。Indian"Navys"P8I"Submarine"Hunting"Aircraft"Spotted"Flying"near"South"China"Sea［EB/OL］.（20210827）［20241111］.https：//swarajyamag.com/defence/indiannavysp8isubmarinehuntingaircraftspottedflyingnearsouthchinasea.2023年5月，印度與東盟國家在南海地區舉行首次聯合軍事演習，但印度、越南等刻意污蔑中國派遣所謂“海上民兵”進行監視和襲擾。Chinese"Militia"Boats"Cross"Indian，"ASEAN"Warships"Exercising"in"South"China"Sea［EB/OL］.（20230528）［20241113］.https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/chinesemilitiaboatscrossindianaseanwarshipsexercisinginsouthchinasea/articleshow/100077049.cms？from=mdr.印度還加強了與東南亞國家的武器合作。2022年1月，印度向菲律賓出口“布拉莫斯”反艦導彈，有印度學者稱，這是所謂“志同道合”的國家向中國的“脅迫”釋放的信號。How"Indias"BrahMos"Deal"Is"Not"Just"about"Philippines"but"Gives"a"Stronger"Message"to"the"Region［EB/OL］.（20220212）［20241113］."https：//www.orfonline.org/research/howindiasbrahmosdealisnotjustaboutphilippines/.印度還把與其他東南亞國家的軍事合作炒作為幫助東南亞南海聲索國強化在南海爭端中的能力提升。

第四，印度將中印邊境問題與南海問題掛鉤，塑造中國“漠視”國際法的污名化形象。加勒萬河谷沖突發生以后，印度輿論一方面污蔑中國在南海和中印邊境都采取了“進攻性”的手段，謀求“改變現狀”，塑造自身“受害者形象”；另一方面又煽動民族主義情緒，強調“拉達克不是中國能夠單方面改變現狀的南海”。Ladakh"Isnt"South"China"Sea，"Will"Not"Allow"Status"Quo"to"Change："Official［EB/OL］."（20200619）［20241114］."https：//www.hindustantimes.com/indianews/ladakhisntsouthchinaseawillnotallowstatusquotochangeofficial/storyiBZonBNAE0qo3MywqQdADJ.html.通過增強南海議題與中印邊界議題的聯系，印度謀求部分東南亞國家以及國際輿論的同情支持。此外，印度還調動國內輿論對其在邊境地區的冒險行動尋求“合法性”支持，與美國等域外干預力量形成輿論配合。Can"South"China"Sea"Help"India"Rein"in"China"in"Ladakh？［EB/OL］."（20200609）［20241114］."https：//www.indiatoday.in/newsanalysis/story/cansouthchinaseahelpindiareininchinainladakh169866720200709.

五、結語

辛格執政以來，印度的南海政策呈現出明顯的階段性調整特征，其主要原因是在雙層博弈下，南海地區的“友善—敵意”結構關系影響了印度的政策和行為選擇空間，給印度提供了介入南海事務的機遇或風險信號，為其利益最大化行動提供了認知決策信息。辛格政府第一任期中，南海地區結構關系被友善主導，印度并未把南海議題視為關注的焦點，也無法從這種友善的結構關系中得到如何獲益的信息，因此印度采取了一種有限中立的政策立場。2009年5月至2019年5月，南海地區結構關系從友善向敵意轉變，印度開始將其利益置于南海博弈的態勢下進行思考，無論是在外交立場上還是在行為選擇上，印度都加強了對南海問題的介入力度，但其既想實現國家利益目標又不想過度“激怒”中國，因而呈現出有限介入的特征。2019年以來，南海結構關系逐漸被敵意主導，印度強調其在“印太”地區的全方位利益，并把中國視為其海上安全的“威脅”，印度在外交立場和行為選擇上都更加明確地加入由美國主導的“南海制華聯盟”，呈現出積極介入的姿態。

當前，南海結構關系明顯向敵意偏轉。一方面，美國政府大力推動“印太戰略”部署實施，將中國視為唯一有能力和有意圖“挑戰”美國國際地位的敵人，中美海上主導權之爭越發激烈，美國以“航行和飛越自由”為名的南海抵近偵察活動和軍事演習活動等層出不窮。特朗普第二任期以來，美國政府依然表現出對南海問題的高度關注，新任國務卿魯比奧在就任首周就表達了對南海問題的關切與對盟友的承諾。另一方面，菲律賓小馬科斯政府在南海問題上不斷挑起事端，其不僅試圖對南海問題提起新的訴訟，還升級與美日等國的海上軍事合作關系，頻繁在仁愛礁、黃巖島海域進行挑釁，甚至還公開表示希望引入域外力量開采南海油氣資源。從印度的利益認知來看，其認為自身正前所未有地接近于全球大國，海軍實力也極大增長，因而采取了多種實質性舉措回應美國“印太戰略”，并推進其“印太構想”。印度將其海洋利益與“印太”深度捆綁，視中國為“海上威脅”。南海結構關系的上述演變為印度介入南海事務提供了更加有利的信息，印度或將其利益與南海地區的雙層博弈態勢深度捆綁，將會更加積極、深入和頻繁地介入南海事務。

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（責任編輯：孫燦）