破解農村集體經濟組織融資難

摘要：農村經濟發展需要大量的資金支持。在鄉村振興中扮演重要角色的農村集體經濟組織，引導、領辦、投資、參股的經營實體融資需求大。政府雖給予大力支持，但就農村產業發展的巨大體量和資金需求而言，只是杯水車薪。然而，由于政策支持、擔保增信、農村集體經濟組織自身存在的問題等，金融滲透度低，審核流程簡單的民間資本投入也較為謹慎。文章從集體經濟組織融資難的主要表現切入，梳理問題原因，提出對策建議。

關鍵詞：農村集體經濟組織：融資；主要表現；原因分析；路徑創新；保障體系

在發展集體產業項目、推進基礎設施建設、市場拓展過程中，農村集體經濟組織融資貸款需求明顯增多。針對農村集體經濟組織融資狀況，筆者于2024年10月調研了四川省南江縣公山鎮衛星村等6地，以及西南地區部分金融機構對農村集體經濟組織的放貸情況。另參閱了部分新聞媒體報道的相關案例。

從調研情況看，少數幾個村的集體經濟發展相對稍好。而訪問的其他一些村，由于金融滲透度低、造血功能較差、信息不對稱等原因，集體經濟組織難以從金融機構獲得足夠資金支持，發展相對遲緩。本文嘗試對農村集體經濟組織融資難的邏輯線作梳理。

一、農村集體經濟組織融資難的主要表現

農村集體經濟組織盡管具備農村集體土地和集體資產的所有權人的憲法地位，但其金融功能缺失。村集體經濟組織屬于法律意義上的貸款主體，但實際操作比較艱難。云南大學法學院副教授周昌發博士和中國人民銀行通海縣支行經濟師飛傳鶴調研了云南省T縣所有的7家銀行業金融機構，其機構人員表示從未辦理過農村集體經濟組織的賬戶開立和融資事宜。當然，這種情況可能僅限個別地方。不過，融資難是普遍存在。

（一）村集體經濟組織有好的發展基礎和特色項目，但貸款依然難

金融機構要求以專業擔保公司或農村集體經濟組織法人代表擔保才可放貸。據2024年4月1日《農民日報》報道，四川省成都市溫江區岷江村依托村里的大田景觀打造鄉村休閑旅游項目——燈塔營地，項目總投資1050萬元，岷江村股份經濟合作聯社占股48%，急需資金支持，跑了多家銀行均被拒絕。最后，通過村黨委書記擔保和“強村貸”項目才為農村集體經濟組織辦了貸款。

（二）村集體經濟組織有投資的廠房、機器等資產，但無法作擔保物

金融機構要求以個人房產作抵押才可貸款。據前述《農民日報》，2023年，四川省廣元市蒼溪縣白驛鎮岫云村集體經濟組織參與投資的建材制造廠運營投產，急需資金周轉。跑了4家銀行，均未申請成功。銀行提出，以個人房產作為抵押才可以放貸，集體經濟投資的廠房、機器，幾百萬元的訂單合同，全都沒法作為擔保物。

（三）集體經濟組織負責人迫于項目發展燃眉之急選擇個人承貸，但相當謹慎，案例極少

四川省南江縣城郊的陽八臺村定位發展以采摘蔬菜為賣點的農家樂，政府資助村股份經濟合作社100萬專項資金，村民股東投入30萬元，合作社產業規模較小，2023年合作社營收163萬元，實現盈利22萬元。從物流半徑和城市人才活動半徑來看，該村具有得天獨厚的優勢，可進一步做大做強，但合作社不愿以個人身份承擔風險，未向金融機構貸款。

（四）政府有補助，但額度、惠及面較小，且難以持續支持，村民對集體經濟組織參與度低

落后、欠發達地區，政府財力較弱，用于支持村集體經濟發展的資金極其有限。據前述《農民日報》（2024年4月1日）報道，部分地方通過“銀政擔”模式擔保貸款，但受制于額度，還有潛力可挖。2021年，溫江區財政累計出資1175萬元設立“銀政擔”風險補償基金，金融機構按基金規模放大20倍，撬動形成2.35億元涉農貸款資金池。但后因四川省農業融資擔保公司擔保額度已用完，無法繼續為集體經濟組織提供貸款擔保。

（五）民間資本投資意愿在增強，但主要集中于城郊、交通便利的農村集體經濟組織，更多偏遠的農村地區難以引資

其合作的靈活性受制于“市場半徑”，并以政府財政引導資金“打前站”。南江縣城周的衛星村建有國家級現代農業產業園區，重點發展金銀花產業，村股份經濟合作聯合社培育專業種植戶4家，與1000戶村民及周邊種植戶合股，結成“公司+合作社+基地”利益共同體。聯合社貸款30 萬元、引資80萬元、注入國家專項資金100萬開辦金銀花加工廠，租給園區使用。2023年聯合社營收80萬元，實現利潤20萬元。而偏僻地區則難以引資。

（六）農村集體經濟組織內部有集資融資，但主要是農村種植養殖大戶，其余農戶并不積極，有的持觀望甚至懷疑態度，鏈接度較低

調研發現，大戶聯盟、向項目小額投資是主要形式，與村民、社員疊加的股民入股的不多，額度較小。

二、農村集體經濟組織融資難的原因分析

融資難主要涉及集體經濟自身問題導致銀行貸款準入難、銀行控制信貸風險要求擔保增信、政策支持有限以及產業發展體量等原因，具體原因有以下幾個方面。

（一）集體經濟組織法律地位不明

《中華人民共和國民法總則》（已廢止）第96條確實規定了農村集體經濟組織為特別法人，但未明確其財產權的獨立性，缺乏配套法規明確其獨立財產權與民事責任能力，法人資格虛化削弱其市場主體資格。金融機構難以有效評估風險。產權界定不清阻礙抵押擔保功能實現，集體資產所有權歸屬集體成員共有，但具體份額不明、處置程序受限，集體經濟組織難以將資源轉化為可抵押的金融資產。法律地位模糊，使得集體經濟組織無法享受國有企業同等的融資政策支持，又難以對接資本市場。

（二）金融機構和民間資本對政策引導連續性顧慮多

有的地方引導、支持農文旅產業融合發展的政策不穩定，專項資金為階段性。受耕地保護等政策影響，可用于產業發展的建設用地少，前期引進的涉農企業建成的設施不符合政策規定，辦理用地轉用程序復雜、費用較高，企業難以持續運營，面臨拖欠銀行貸款等諸多“后遺癥”，導致金融機構對新的項目貸款心生顧慮。

（三）集體經濟組織難以形成有效的資產、資源，確權和評估雙難，缺少抵押物

根據《中華人民共和國民法典》第九十六條和第九十九條的規定，金融機構對農村集體經濟組織的貸款主體資格沒有異議。農村集體經濟組織依法對集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及生產設施、農田水利設施、道路和其他公共建筑物、構筑物等集體財產進行占有、使用、收益和處分。在符合法律法規和政策的前提下，農村集體經濟組織有權以其所有的或者依法有權處分的財產作為抵押物申請貸款。資產資源看起來不少，但難以評估，有的“含金量極低”，且根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規定，涉及以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產的事項，需經村民會議討論決定方可辦理，實踐中也未必能達成一致。確權難，評估難，自然就抵押難。銀行對農村集體資產抵押的審慎態度普遍存在。

（四）農業項目回報周期和風險不符合金融機構的信貸偏好

投入大、回收低、周期長、見效慢、比較效益低，且面臨氣候、市場等多種不確定因素，農業項目存在“開豪車進、騎自行車出”的風險。以農村集體經濟組織為主體，負責實施運營的農業項目，盈利能力自然會受不確定因素影響，難以覆蓋還本付息周期，金融機構審批相當謹慎。

（五）農戶對集體經濟發展認識不到位，且對組織運行規范性持觀望和懷疑態度，覺得從中賺錢難，不愿融資

村集體經濟組織一定程度存在“大集體”現象，農民股東成員的主人翁意識不強、積極性不高，而集體經濟組織所能采取的激勵措施有限，未參與的部分農戶存在觀望心理。而集體經濟組織整合農村資源的能力和空間較小，與農戶的鏈接度不高，農戶參與積極性較低。加之，緊急事項更強調效率，村集體經濟組織監事會和股東成員代表的監督作用發揮不夠，財務制度不夠健全，存在廉潔風險，決策運行有待規范，信息公開也不夠透明，程序與效率難以兼顧，這也會導致金融機構審批從緊。

（六）風險控制提高了信貸門檻

根據《中華人民共和國商業銀行法》等法律法規的規定，金融機構在辦理貸款業務時，應嚴格審查借款人的資信和還款能力，確保貸款資金的安全和合規使用。金融機構為控制信貸風險，除了確認農村集體經濟組織的法人資格，但還需考察是否有良好的信用記錄、穩定的還款來源以及符合金融機構風險評估的其他要求。這就要求農村集體經濟組織提供證明信用狀況和還款能力的材料。金融機構審批貸款，會對村集體經濟組織的資信狀況、經營狀況、還款能力等進行綜合評估，而絕大多數集體經濟組織難以提供或難以通過。如果急需貸款，一般會要求企業法定代表人、主要股東、實際控制人及其配偶提供擔保，由于農村集體經濟是村集體所有，法人一般不愿以個人名義擔保。如某村集體經濟組織曾向轄區內銀行多次提交貸款申請資料，銀行均以產業收益無法覆蓋貸款為由，拒絕放貸。重慶市渝北區大盛鎮青龍村本身產業發展比較成熟，更重要的是依托區政府設立的風險資金池作為擔保增信，集體經濟組織才獲得貸款。

（七）城市資本缺乏下鄉積極性

城市資本、民間資金趨利性更明顯，也相對靈活，是緩解金融機構貸款難的一個渠道。但對風險把控更嚴格，對農民“去與留”的矛盾調和存在困惑。一方面，城市勞動密集型產業吸附的大量人力資源并未大范圍返回土地，耕地撂荒等問題依然存在，打了幾十年工的叔輩這代人基本不怎么種地，而上一代爺輩已七八十歲了，下一代根本不會也不愿種。如何引導留在農村、培育新型職業農民的探索勢在必行。一方面，城市存量房去庫存，吸引農民購買，必然會流失相當大部分農民工回歸量。如果留住農村，原有一家一戶、自種自田的“小農經濟”模式明顯不適應，村集體經濟組織兜底耕種無法可持續。耕地紅線是守住了，但難以回到“有田盡耕”狀態。而從歷史軌跡來看，土地承包、自給自足確保了溫飽和社會穩定。因此，橫亙在土地流轉和規模化生產中間的不僅是集約成本，還有“土地下戶”觀念，而土地包括宅基地政策尚未松動前，城市資本對鄉村振興的參與度有限。這些關乎農村經濟發展的基本盤發生了歷史性變化，諸多困惑解決之前，缺乏融資的土壤和契機。

（八）法律保障滯后、配套制度缺位

《中華人民共和國物權法》（已廢止）第184條統一禁止耕地、宅基地等集體土地抵押，未區分經營性與非經營性集體建設用地。《中華人民共和國民法典》第399條雖允許集體經營性建設用地使用權抵押，賦予農村土地承包經營權抵押貸款的權力，但農村生產經營主體抵押擔保物不足、農民自有資產產權不清晰等問題依然存在，限制了集體經濟組織利用土地融資的能力。2019年《中華人民共和國土地管理法》修正案正式施行后，集體經營性建設用地入市制度實現全國域合法化，但因未對農村集體經營性資產股權量化作出細化規定，客觀上限制了抵押物范圍。《中華人民共和國農村土地承包法》第47條限制土地經營權抵押范圍。另一方面，現行法律未規定財政對涉農貸款的風險補償責任，反映風險共擔機制的缺失。

三、破解農村集體經濟組織融資難的路徑創新

2024年6月28日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過、2025年5月1日起施行的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》對融資作了明確規定。融資應堅持問題導向，從政策供給、多元渠道搭建、創新金融服務等多個維度，探索解決融資難的路徑。

（一）著力解決融資的基本盤問題

一是位的問題。解決農村集體經濟組織融資難的根本，在于確立其市場主體資格。只有將集體經濟組織改造為具有獨立法人地位的市場主體，才能突破現行金融體系的準入限制。農村集體經濟組織與農民專業合作社同屬特別法人類型，其中，集體經濟組織作為集體所有權的法定行使主體，其法人資格已通過《中華人民共和國民法典》得到體系化確認。但現行法律框架下，集體經濟組織因缺乏規范的公司治理結構和風險責任機制，難以滿足商業銀行等市場主體的融資評估要求。要從制度供給層面構建差異化的監管框架，明確商業銀行等金融機構對其特別法人屬性的認知標準，建立與其經營特點相匹配的內部治理架構和責任體系，推廣成員大會、理事會、監事會“三會制度”，完善規范章程明確決策程序，探索村監督監察員參與重要事項重要會議的監督機制，有條件的可錄音錄像提交鄉鎮紀檢組織備案。針對資產權屬、決策機制、債務承擔及破產清算等關鍵環節制定專項規則。二是權的問題。加快完成農村集體資產清產核資，依據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，全面界定集體資源性資產、經營性資產和公益性資產權屬，建立動態更新的集體產權登記系統，同步頒發不動產證書，為抵押融資提供法定憑證。將集體建設用地使用權等權屬證明納入不動產統一登記。探索集體資產股權量化改革，按照“農民自愿、民主決策”原則，將經營性資產折股量化到本集體成員，完善股權繼承、轉讓規則，激活“沉睡資產”。銜接金融支持政策，推動農村產權交易市場與金融機構合作，推廣“農村產權+林權/經營權”組合抵押模式，擴大改革紅利釋放范圍。逐步構建產權明晰、治理有效、風險可控的融資基礎架構。三是利的問題。解決資源相對集中及農戶利益連接機制。村集體經濟組織兜底是一個思路，但只是一個當務之急、深度改革之前的過渡，農莊是另一個思路。以種植養殖大戶為基礎，吸引民間資本，有序流轉土地，整合各種生產力資源，探索農莊、庭院經濟，并以此為載體推動農業機械化、智能化。四是地的問題。解決農文旅產業融合發展項目用地。以推動鄉村全面振興為契機，對擬引進產業項目分類解決項目用地。規劃產業園區，統籌布局規模較大、現代化程度高、配套設施成本高的產業項目。綜合考量土地政策、生產方便、流通半徑等要素，在鄉鎮域布局具有一定規模的農產品加工項目。直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等項目，在村域內布局，而對旅游產業，可探索以村集體經濟組織和當地旅游公司合力運營。只有解決農村集體經濟基本盤的問題，集體經濟組織的融資才有基礎條件。人的問題，后文專述。

（二）打造多元融資承載主體和融資主體

一是強化集體經濟組織自身融資主體地位，依據《中華人民共和國民法典》賦予其法人資格，支持符合條件的村集體經濟組織通過農業農村部“鄉村特色產業貸”等政策工具申請信用貸款。對村集體經濟組織自身的融資承載而言，不少村都組建有“集體經濟聯合社”，即村級投資運營公司，就鄉鎮而言，往往視為村屬的“國有公司”或“村投公司”，可由其主導或作為大股東參與投資適合本地、具有一定市場競爭力的項目，通過項目投資貸款，以此營收還貸。尤其是城周村或文農旅資源豐富的地方，更具有打造條件。其風險控制，兜底保障是轉讓或拍賣單個項目，只以項目投資作為土地上的附著設施，土地不受影響。二是培育新型農業經營主體協同體系，鼓勵村集體經濟組織與農民專業合作社、家庭農場聯合成立產業聯合體，通過“聯合擔保+風險共擔”模式提高授信額度；支持農業產業化龍頭企業牽頭設立供應鏈金融平臺，依托訂單農業為上下游農戶及村集體提供融資服務。三是拓寬融資渠道，推動農發行、國開行與省（市）農擔公司建立“分險聯貸”機制，引入國有資本參與融資，探索“集體土地入市+社會資本開發”模式。規范發展農村產權交易市場，允許村集體以股權、經營權等權益憑證進行質押融資。依據《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第二十七條，允許城投公司、龍頭企業持股不超過49%，明確土地經營權等核心資產禁止轉讓條款，村集體保留重大事項一票否決權。有序引導城市資本下鄉，建立“紅綠燈”準入清單，禁止控股涉及糧食安全的核心資產。四是激活內生性融資能力，探索將集體資產收益權拆分為萬元/份，村民可憑股權證向本地法人銀行申請質押貸款，同時也解除金融機構因無法處置村民小組資產形成壞賬的后顧之憂，涉及相關資產的村民小組合股參與，也就不存在所有權問題。另外，就村委會引導、統籌村域產業發展而言，可以主導產業為基礎，培育壯大工商注冊企業的專業合作社和種植養殖大戶、文旅農旅領頭人，同時鼓勵和引導具有本區域優勢資源整合、帶貨能力的自媒體主播打開農村新天地。

（三）創新金融服務供給模式

《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第五十二條規定，國家鼓勵政策性金融機構、商業性金融機構和融資擔保機構支持農村集體經濟組織及其成員發展。有專家討論，認為農村集體經濟金融供給可分為內外部金融供給兩種形式。外部依托正規金融機構的信貸業務和金融創新產品，如“農股貸”等模式，依據《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第五十二條，開發“土地經營權預期收益質押貸款”，質押率不超過評估值的60%；內部則以村社為主體的非正規金融業務，如合作社金融、互聯網金融及“資源變資產、資金變股金、農民變股東”模式探索的融資方式。金融機構要抓住鄉村振興契機，通過“保險+期貨、保險+擔保+信貸”、政銀擔等模式，破解信息不對稱和融資成本高的問題，防范和化解風險，推動服務提質增效，并從培育優質客戶的角度，全方位、全流程參與農村市場主體轉型、升級，完善農村合作經濟組織及其主導、參股的企業的信用信息采集、評價機制，試點“產業鏈金融”服務模式，針對農文旅項目開發“建設貸+運營貸+收益權ABS”的全周期融資方案。寧夏同心縣農商銀行根據三方協議創設“村集體經濟發展專屬貸款”產品，采取“農商銀行+擔保基金或專項資金定期存款+村集體經濟合作社+村委會”模式，為各類村集體經濟組織或成員提供生產經營等方面的資金支持，最高額度300萬元，讓農村“集體資源”變“集體資產”。該產品榮獲2023年國家“金融支持國家鄉村振興重點幫扶縣優秀案例”榮譽稱號。同心縣142個行政村累計投入各類扶持壯大村級集體經濟項目資金3.94億元，總收益4519.06萬元。

（四）構建政策支持長效機制

針對“三資”的凝固性問題，加快推動農村集體產權制度改革，探索明確農村集體資產產權歸屬，推動農村集體資產股份化、證券化，為融資提供有效抵押物。有條件的農村集體經濟組織，可以通過股權融資的方式引入外部資金，同時引入先進的管理經驗，推動技術創新。建立財政資金杠桿撬動機制，加大財政對農村金融的支持力度，縣級以上人民政府應當合理安排資金，通過設立專項基金、提供貸款貼息、擔保補貼等方式，探索深化“銀政擔”“農村集體經濟組織貸”等模式做大資金池，提供擔保貸款的面和可持續性，并引導社會資本投入農村。創新政府購買服務方式，各級財政支持的農業發展和農村建設項目，依法將適宜的項目優先交由符合條件的農村集體經濟組織承擔。農業農村委要牽頭與政策性金融機構、商業性金融機構和融資擔保機構對接，“點對點”幫助金融機構服務村集體經濟貸款主體，推出適合農村集體經濟組織發展運營的貸款。鼓勵金融機構從“坐商”變為“行商”，沉下去研究農村市場需求，開發信貸產品、推廣農業保險等，通過信貸、擔保、保險等方式給予資金支持。加強對民間金融的引導和監管，合法合規地提供靈活的資金支持。

四、破解農村集體經濟組織融資難的保障機制

（一）健全法律保障機制

建議在《中華人民共和國鄉村振興促進法》或《中華人民共和國農村集體經濟組織法》中增設“融資專章”，明確集體資產抵押登記程序等具體問題；在《商業銀行法》中單列“農村金融服務”條款，要求縣域銀行涉農貸款占比不低于40%。出臺《農村合作金融條例》，規范內部資金互助，設定單戶借款紅線；出臺《農村集體資產抵押條例》，建“負面清單+動態評估”機制，將設施農用地、集體廠房納入抵押范圍。同時，對農村民間融資管理出臺辦法，探索建立“村級備案+縣級監測”機制，設定年化利率15%法定上限；至少在省級層面，明確農村金融風險處置的辦法：明確風險準備金計提比例與政府救助責任。

（二）強化風險防控機制

建立融資項目分級評估體系，由縣級農業農村部門牽頭，聯合金融機構制定《農村融資項目風險評估指引》，重點審核項目可行性、收益穩定性及抵押資產合規性，對投資超500萬元項目引入第三方專業機構評審。運用數字化監管工具，對接農業農村部“農村集體資產監管平臺”，要求融資資金通過專用賬戶流轉，運用區塊鏈技術實現資金流向可追溯，對單筆超30萬元支出實行“村務監督委員會簽審+鄉鎮農業發展服務中心備案”雙重管控。完善風險緩釋機制，探索“4321”政銀擔合作模式（市縣財政、省農擔、銀行、國家擔保基金按4：3：2：1比例分擔風險），建立縣域風險補償金動態補充機制。強化法律約束，在融資合同中明確“資產處置優先用于償還集體債務，剩余收益保障成員分紅”條款，并將重大融資決策納入村干部經濟責任審計范圍。

（三）完善人才支撐體系

不只是融資的人才，而是實施鄉村振興戰略的人才。既涉及政府層面，也涉及金融機構層面的，還涉及農村集體經濟組織層面的，還包括其他相關人才。要優化人才引進機制，落實《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，通過公務員招考、事業單位招聘向農村基層傾斜，引導涉農專業大學生到村任職；在集體經濟發展有基礎、相對活躍的地方，引入具有金融、資產管理經驗的專業人才擔任農村集體經濟組織顧問或高管，或實施“金融副村長”制度。健全本土人才培養體系，依托“新型職業農民培訓”等政策，重點培育懂財務、通金融、善經營的本土人才。如，四川省南江縣光霧山鎮鐵爐壩村培育“農村網紅”，利用互聯網平臺推介“春看山花”“秋觀紅葉”等優勢特色文旅，推銷本地特色山貨，線上線下都獲得好的人流和資金流。另一個方面，有進城，也應有下鄉。建議適度放開城市資本流入農村的限制，有序引導城市能人、有錢人參與鄉村振興。優化激勵機制，探索建立“基本報酬+效益分紅”薪酬結構，允許農村集體經濟組織對貢獻突出的經營管理人員實施績效獎勵。整合智力資源，協調農業農村部門、金融機構通過“蹲點指導”“線上問診”等方式提供常態化幫扶。

（四）構建協同推進機制

建立“政府主導、部門聯動”工作專班，由農業農村部門牽頭，聯合金融監管、自然資源、稅務等部門制定《農村集體經濟融資協同行動方案》，定期召開聯席會議解決難點堵點。探索“市統籌+縣主責+鎮執行”三級聯動機制，市級制定融資項目負面清單，縣級建立融資需求庫動態更新機制，鄉鎮負責政策落地。依托省級農村產權交易平臺建立“政銀保企”信息共享機制，打通銀行信貸系統與集體“三資”監管平臺數據接口，實現抵押物狀態、集體收支、信用記錄等數據實時核驗，運用大數據為金融機構提供風險參考。通過“鄉村振興貸”等政策工具包，實現財政貼息、風險補償、保險增信等政策精準疊加。配套建立容錯糾錯機制，對因市場波動導致的貸款損失，經第三方審計后免除基層經辦人員90%追責，同步設立司法綠色通道。

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（作者單位：西南財經大學金融學院）