農村土地延包中集體經濟組織成員的資格認定與糾紛解決

摘要：當前，隨著農村集體產權制度改革，農村集體經濟組織與村民委員會職責分離，擁有村民戶籍并不意味著享有成員資格，而成員資格決定著村民能否取得延包資格，對其認定存在立法規定缺憾、認定標準不一與救濟途徑闕如、司法裁判各異等窒礙。由此，第三輪農村土地延包面臨日益復雜的形勢，亟須進一步厘清集體經濟組織成員資格認定與延包權利確認之間的關系，在三治融合的基礎上，構建成員、集體、政府互構式認定機制，盡快明確成員資格的認定主體、認定程序、認定標準與救濟途徑等內容以統一裁判尺度，引入動態系統理論以應對復雜多變的農村實際，確保廣大村民依法公平合理地分享土地承包權益。

關鍵詞：土地延包；集體經濟組織成員；資格認定；糾紛解決

在農村社會保障機制有待完善的當下，承包地不僅是農戶的生產資料，更是農村集體經濟組織成員的生存保障和享有成員權的體現，帶有一定的集體福利性質。因此，農村集體經濟組織成員資格的認定關系到村民能否享受集體資產所蘊含的財產利益，而由于欠缺立法的統一規定，各地做法迥然相異，導致此類糾紛頻發卻尚無糾紛解決機制。在第三輪土地延包的背景下，成員資格認定是村民享有延包資格的前提，公平合理確定成員資格的認定標準等問題關系到能否實現農村土地承包關系穩定并長久不變的政策目標。

一、集體經濟組織成員與土地延包主體資格的內在關聯

目前，立法中有關農村承包經營權主體的規定較為散亂，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）與《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）分別從物權和土地承包合同角度采用了“土地承包經營權人”與“承包方”。同時，《民法典》在“第二分編 所有權”中集中使用了“集體成員”，而農村土地承包法在涉及成員權利內容時使用了“農村集體經濟組織成員”。農戶作為農村最基本的社會單位，在家庭承包中，承包方是本集體經濟組織成員基于血緣、婚姻等組成的農戶，即集體經濟組織成員以戶為單位承包農村土地。采用“農村集體經濟組織成員”一詞是為了強調村民的身份屬性，而采用“承包方”“農戶”則是強調集體經濟組織成員應以戶為單位實行家庭聯產承包責任制。由此，集體經濟組織成員是土地承包權的配置主體，而農戶是土地承包權的行使或實現主體。在農村土地延包過程中，只有作為承包方的農戶中存在享有集體經濟組織成員資格的村民，才能享有相應的延包主體資格，否則該農戶屬于“整體消亡戶”，其承包土地應予收回。而現有立法規定僅強調了集體經濟組織成員的內涵，并未明確成員資格的認定標準與糾紛解決等問題，導致理論界與司法實踐中對此爭議不斷。

二、土地延包中集體經濟組織成員資格認定的理論爭議

當前，隨著城鄉融合發展進程的加快，集體經濟組織成員呈現動態性特點，理論界對成員資格的認定標準已從單一戶籍說轉變為多元素復合說，但何為核心、實質標準，何為輔助、形式標準尚存爭議。如高飛提出“以戶籍為原則、以基本生存保障為補充”的認定標準，許中緣則認為“形式標準為戶籍、固定的生產生活關系，實質標準為基本生活保障”，而隨著我國民事領域動態系統理論的引入與應用，汪義雙等學者提出了權重次序由高到低的“基本生存保障要素—戶籍要素—固定生產生活要素”的動態體系認定觀點，使得該問題愈發難解。筆者認為，探討具體認定標準的基礎和前提，是對各個要素的內涵與外延達成一致認識，然后才是各要素如何配置的問題。首先，“戶籍”作為行政機關進行社會管理的重要手段，其并不能從實質意義上反映農民與集體的法律關系。其次，“基本生活保障”應指土地承包經營權在農民生活保障中的作用，其最能體現農民與土地的緊密關系，也是農村土地承包制度的設計初衷。再次，“固定的生產生活關系”主要指向成員在生產、生活中形成的與農村集體經濟組織的依賴關系，如長期在當地生活、在集體企業工作或者持有集體經濟組織股份等。

同時，針對有權對成員資格進行認定的主體，一般認為成員資格認定屬于自治范疇，應由成員集體通過民主決議方式解決。但如果村民對資格認定決議不服，能否通過司法途徑獲得救濟尚不明確。如有學者指出，當事人僅就農村集體經濟組織成員資格提起的確認之訴不具有可訴性，否則將存在司法過度干預集體自治之嫌，更增加了法院的辦案負擔。為此，在各地千差萬別的自治章程與認定標準之下，成員資格糾紛解決更加困難重重。

三、土地延包中集體經濟組織成員資格認定的實踐檢視

（一）立法規定缺憾，認定標準不一

當前，從中央到地方、從政策到法律、從理論到實務，各級立法機關、地方政府與人民法院均不斷嘗試統一認定集體經濟組織成員資格的主要條件和參考因素，提出了諸多觀點，但依然未能有效解決第三輪土地延包時的土地承包資格認定問題?！吨腥A人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱《農村集體經濟組織法》）第11條僅明確了成員內涵，并未明晰認定要素的主次輕重之分，規定依然較為籠統，能否有效解決糾紛，有待進一步實證研究。

第一，戶籍已成為各地必選的認定標準，但二分法的戶籍制度將逐漸取消，弱化戶籍要素將成為必然選擇。而在具體認定資格時戶籍是否為核心或實質標準，各地并不一致。第二，多數地方將“生產生活情況”作為認定的主要標準，這也體現出現階段農村土地的社會保障功能。筆者認為“農村土地承包關系”與“基本生活保障來源”是“生產生活情況”的具象化，農民的基本生活來源是否依靠土地承包所得收益，進而其是否以土地作為基本生存保障，是判斷農民生產生活情況的具體標準。第三，“對集體積累的貢獻”“與集體經濟組織利益關系”“與農村集體經濟組織形成權利義務關系”三要素，其實質都在指向成員與集體的法律關系。但《農村集體經濟組織法》有關成員義務的內容較為抽象概括，缺乏可操作性，如何具體認定成員盡到了義務并無清晰界定。

（二）救濟途徑闕如，司法裁判各異

集體經濟組織成員資格認定要素的多樣化使得對其進行法律解釋與司法適用存在較大爭議，影響了司法裁判的權威性。首先，對于成員資格認定糾紛是否屬于法院管轄范圍，存在不同觀點。持否定意見的理由，或認為該問題屬于村民自治范圍，應避免司法過度介入，或認為應由政府或有關部門解決，從而排除在法院管轄范圍之外。而立法尚未明確規定負有此項職責的行政機關，且行政機關認定成員資格與解決糾紛行為究竟屬于具體行政行為，還是行政確認行為，抑或行政裁決行為，爭議較大，致使村民救濟途徑受阻。

其次，即使受理了有關成員資格認定的糾紛，法院也并未對其法律屬性達成一致意見。有的認為，當事人與集體經濟組織之間的關系不是平等民事主體之間的關系，究其原因，成員資格的認定爭議多因土地征收補償、行政不作為等案件引發，實務中普遍將該問題放在行政訴訟中一并解決。而相反觀點認為，成員資格認定糾紛應屬于民事糾紛。以最高人民法院為例，在“張利香再審審查與審判監督案”【（2018）最高法行申790號】中，最高院認為原告訴訟請求涉及成員資格及相關權益的認定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。在“劉明嬌再審審查與審判監督案”【（2020）最高法行申4278號】中，最高院再次強調，對于村民是否具有本集體經濟組織成員資格的認定，不屬于行政機關職責范圍，更不屬于通過單獨提起行政訴訟由人民法院進行審查的事項。

再次，法院對成員資格認定標準分歧依然較大，以最高院為例，在“周某等行政申請再審審查案”【（2023）最高法行申1218號】與“鄧某、湖南省長沙市望城區人民政府等行政申請再審審查案”【（2023）最高法行申981號】中，均詳細指出了成員資格認定的標準，但是前者認為應以是否具有戶口作為形式要件，以是否實際在本集體經濟組織生產生活為實質要件。后者則認為要結合當事人的戶籍情況、生產生活狀況以及農村土地對農民的基本生活保障功能等因素綜合認定。

綜上，司法實踐中對成員資格認定問題的處理較為混亂，即使是最高人民法院內部對成員資格認定是否屬于法院管轄范圍、屬于民事案件還是行政案件、資格認定標準為何等問題也依然未達成共識，導致裁判結果各異。

四、土地延包中集體經濟組織成員資格認定的糾紛解決

當前，成員身份認定問題已經成為基層治理、司法實踐和理論研討所面臨的一個難題，成員與集體是否為平等主體關系？集體自治限度為何？法院能否受理成員資格認定糾紛？裁判尺度如何？政府能否介入成員資格認定？職責內容又為何？因此，筆者認為，在第三輪土地延包中應堅持“尊重歷史與自治、兼顧現實與德治、秉持規范與法治”的原則，構建成員資格認定的糾紛解決機制。

（一）三治融合：構建成員、集體、政府互構式認定機制

農村集體經濟組織成員資格具有強烈的身份屬性與封閉性，其直接關系村民對集體資產的財產權益，對其認定應充分尊重集體自治權利，嚴格按照民主決議程序認定成員資格的取得與喪失。而我國集體經濟組織的設立尚未實現完全覆蓋，因此，《民法典》第101條規定，“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。”實踐中，有些地方出現混同集體經濟組織與村委會職能的現象，直接通過全體村民會議形式對成員資格進行認定，而《農村集體經濟組織法》第12條明確規定應由成員大會確認農村集體經濟組織成員。由此，村民自治不等于成員自治，在第三輪土地延包中成員資格認定應通過集體成員大會來實現，而非村民會議。同時，集體經濟組織章程作為實現自治權的重要路徑，《農村集體經濟組織法》第20條明確規定政府有關部門負有備案與監管職責。筆者認為，應進一步明確政府部門應對集體經濟組織章程內容、集體成員大會的議事規則與決策程序等進行合法性審查并備案，如違反法律、行政法規的規定，應責令其改正，由此形成成員參與、集體自治、政府監管的互構式認定機制，真正實現成員資格認定的民主管理、民主決策。

（二）依法依規：引入動態系統理論

農村集體所有制是中國特色社會主義公有制經濟的重要組成部分，而農村集體經濟組織則是農村集體所有權的行使主體和農村集體所有土地及其他資產的管理主體，成員通過承包集體土地、分配集體收益等途徑取得基本生活來源，這也是集體經濟組織與成員之間依賴關系的基礎。隨著城鄉一體化程度不斷加深，成員個人逐漸脫離了對土地生產、對集體的依賴，其身份認定單純依靠戶籍、基本生活保障這一固定標準已經無法應對農村實際情況。從我國國情看，我國地域遼闊，各地實際情況差異較大，這就決定了成員資格認定因素的差異性。目前，湖南、江蘇、山東等個別地方已允許戶口由農村遷往城鎮后再回遷，而村民選擇回遷主要基于繼承農村房屋、分配征收補償款等原因，這就使得回遷人員存在與現有村民分享集體福利的可能，導致矛盾頻發。對此，回遷政策與具體回遷手續雖由政府有關部門負責，而回遷后是否享有成員資格等問題仍應交由集體經濟組織自治，回遷人員即使戶籍登記在村集體中，也并不必然取得成員身份，進而也無法取得成員權利。因此，在第三輪土地延包過程中認定成員資格時應逐漸弱化戶籍要素，轉而采取更能反映農民基本生活來源及其與集體經濟組織法律關系的考察因素。

綜上，農村集體土地的社會保障功能雖然有所減弱，但其保障村民基本生活的本質并未改變，為應對冗繁的資格認定糾紛，應采動態系統理論，將是否依賴本集體經濟組織的土地獲得基本生活保障來源作為主要、實質標準，輔之以戶籍標準，是否為集體作出貢獻、是否與集體形成穩定的權利義務關系等可作為個案中的具體考量因素，而非必備要素，在具體資格認定時充分考慮當地的歷史傳統、自治章程與弱者保護，實現靈活性與穩定性之間的平衡，最終彰顯農村集體土地制度的本旨。

（三）定分止爭：統一裁判尺度

首先，應明確資格認定糾紛為法院管轄范圍?！睹穹ǖ洹芬衙鞔_集體經濟組織性質為特別法人，則其與成員應屬平等民事主體關系，由此產生法律糾紛當然歸法院管轄。在第三輪土地延包中，成員資格的享有是村民能否取得延包資格的關鍵，為此，應明確村民有權就延包資格認定問題單獨提起訴訟，抑或在土地承包、宅基地使用權、土地征收、集體收益分配等糾紛中進行附帶審查，法院不能拒絕受理和裁判。同時，政府對集體成員大會決議內容進行備案，是行使監督權的體現，并非對村民是否享有成員資格的認定或確認，能否在第三輪土地延包中享有成員資格，依然屬于集體自治事項，政府對此僅有指導權和監督權，并未基于此形成行政法律關系，而集體經濟組織并非行政機關，資格認定屬于自治行為，而非行政行為，因此，應將成員資格認定糾紛納入民事糾紛范疇。

其次，應賦予村民對集體成員大會成員資格認定決議提出異議和申請撤銷的權利。如果集體成員大會決議程序違反法律、行政法規、集體經濟組織章程，或者決議內容違反集體經濟組織章程，村民有權向人民法院提出異議并請求撤銷該決議，而如果決議內容違反法律、行政法規的強制性規定，則該決議應為無效。

再次，應完善多元的村民救濟途徑。《農村集體經濟組織法》第56條規定，對確認農村集體經濟組織成員身份有異議的，村民可享有申請調解、仲裁或訴訟的權利。但筆者對調解這一救濟途徑存有異議。因為能夠進行調解的糾紛，雙方應享有對權利進行自由處分的空間，進而才能在調解中進行協商。而成員資格認定問題屬于成員集體自治的范疇，應通過成員大會進行民主決議，對此，誰有權代表所有成員與資格未被認定的村民進行協商呢？該代表能否自主決定村民成員資格？由此，筆者認為，成員資格糾紛應更多通過仲裁或訴訟方式予以解決，在第三輪土地延包中應不斷加強仲裁員隊伍建設，可選聘具有豐富糾紛處理經驗的退休法官、檢察官以及其他通過法律職業資格考試的法學專業人才，提升仲裁的專業化與權威性，以最大限度地緩解法院審判壓力。

綜上所述，在第三輪土地延包即將迎來高峰期背景下，各地農村集體經濟組織情況差異較大，實踐中村民依然普遍認為戶籍遷入農村就等于取得了成員身份，進而享有集體成員權益，這是將戶籍作為成員資格認定單一要素的慣性體現，因此，應引入動態系統理論，統一將是否依賴本集體經濟組織的土地獲得基本生活保障來源作為主要、實質性的認定標準，輔之以戶籍標準，并將是否為集體作出貢獻、是否與集體形成穩定的權利義務關系等作為個案考量因素。政府應負責集體經濟組織章程和成員資格認定決議等內容的備案與監督，從而構建成員參與、集體自治、政府監管的互構式認定機制。同時，應明確將成員資格認定糾紛納入法院民事管轄范疇，賦予村民對集體成員大會成員資格認定決議提出異議和申請撤銷的權利，并逐漸完善多元的成員資格認定救濟途徑。如此，才能有效化解村內矛盾與糾紛，平穩實現農村土地延包政策的價值意蘊，助推鄉村振興戰略早日實現。

參考文獻：

[1]丁文.深化農村土地制度改革的法律保障研究[M].北京：中國社會科學出版社，2020.

[2]高飛.農村集體經濟組織成員資格認定的立法抉擇[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2019（02）：37-45.

[3]許中緣，范朝霞.農民集體成員資格認定的規范路徑——以地方立法、司法實踐為視角[J].海南大學學報（人文社會科學版），2020（05）：109-117.

[4]汪義雙.動態體系論下農村集體經濟組織成員資格認定研究[J].甘肅政法大學學報，2023（02）：133-145.

[5]劉競元.農村集體經濟組織成員資格界定的私法規范路徑[J].華東政法大學學報，2019（06）：151-162.

[6]房紹坤，任怡多.嫁出去的女兒，潑出去的水？——從“外嫁女”現象看特殊農民群體成員資格認定[J].探索與爭鳴，2021（07）：106-120.

[7]王雨田.集體經濟組織成員資格認定有爭議不屬于民事訴訟受案范圍[J].人民司法，2023（05）：63-67.

[8]沈理平.農村集體經濟組織成員資格認定的立法規制——兼論《農村集體經濟組織法（草案）》的完善[J].學海，2024（05）：1-10.

＊基金項目：2024年度河北省高等學?？茖W研究項目“河北省農村土地延包的法治路徑研究”（項目編號：SZ2024075）。

（作者單位：唐山師范學院歷史文化與法學系）