全風險危機視域下強化城市社區韌性協同機制的策略

摘要：社區韌性對社區的常態化治理能力和非常態化下風險應對能力有著至關重要的意義。文章闡述了全風險視域下強化我國城市社區韌性的必要性，分析了當前我國城市社區韌性建設面臨的困境，從協同治理的角度提出了強化城市社區韌性的相關策略，以期為提高現代化社區治理能力提供參考。

關鍵詞：全風險危機；城市社區；社區韌性；協同機制

一、全風險危機視域下強化城市社區韌性的必要性

現階段，我國風險社會的特征逐漸呈現，伴隨著頻繁發生的自然災害和各種類型的社會危機，對風險的管理和應對已經成為我國常態化管理的重要內容。社區作為城市的最基層單元，處于社會風險管理的前沿陣地，其重要性可見一斑。韌性較強的社區對提高社區的常態治理能力、非常態風險抵御和危機后的恢復意義重大，而社會多元主體的協同參與有助于實現韌性社區的目標，同時能夠整合內外部資源、提升社區治理的現代化水平。

（一）社區是公共危機防控應對的基層主戰場

社區作為民眾生活的主要場所，是城市的最小構成單元，也是危機防控應對的第一道防線，是落實各項防控應對政策的最基本的單元。以公共衛生危機為例，我國在發生重大衛生危機事件時，衛生防疫過程中的分區分級管理制度其核心是以社區作為基本單元進行劃分的，包括疫情封控區、疫情管控區、疫情防范區等，社區在衛生疫情防控中扮演的角色：首先是信息角色，包括普及防疫相關政策信息、搭建各級各部門防疫信息與社區居民之間的溝通橋梁、快速準確地收集和整理信息、對接居民抗疫期間的各項需求與政府公共服務的供給等相關信息；其次是執行角色，主要體現為具體落實和實施中央和地方各級政府所頒布的各項防疫政策，如對社區內居民小區進行的封閉管理、出入測溫、消殺工作、商戶管控等各項措施具體落地實施；再次是動員角色，社區通過動員所轄小區的廣大居民，展開的防疫防控自治行為，有利于促進轄區內部人力、物力、信息等各項資源流轉和互補，從一定程度上緩解了特殊時期資源緊缺和錯位的狀況。社區全過程參與到了疫情防控的整個階段，作為疫情防控的前沿陣地，社區的防控理念、治理體系、管理水平、組織協調能力等決定了防控的直接成效。

（二）社區韌性是影響社區作用發揮的關鍵因素

城市社區日常性地承擔了社會治理和公共服務的諸多功能，在面對突發公共危機時，社區發揮的作用更不容小覷。尤其是現階段，我國處于經濟發展的關鍵時期，各類風險因素疊加，往往誘發多領域、高頻次、深層次的突發事件，呈現出自然和社會、主觀與客觀、聚合與裂變等多因素融合的特點，對數量龐大、規模不一的我國城市社區考驗重重。將社會治理重心下移到基層，危機防控應對力量下沉到社區，使社區成為落實各項防控政策和抵御社會風險的主要場所，切實承擔起主體性責任。因此，在常態和非常態化的治理秩序中，社區維持自身功能穩定以及對抗風險沖擊的抗逆力有待于強化社區的韌性建設。

社區韌性主要指向當外部環境處于不穩定狀態時（尤其是面臨突發危機時），社區自身通過強化內部力量、統籌運用內外部資源、增強社區柔韌性，有效抵御和抗擊風險的能力。該能力至少包含：一是常規狀態下社區功能健全、高效運轉，且能夠實現冗余資源的合理積蓄，為應對危機儲備能動力量；二是非常規狀態下即突發事件發生之后，社區能動地控制和減少風險破壞的程度與損失，且能夠迅速地從危急狀態恢復到正常的生產生活秩序中，社區韌性成為影響社區作用發揮的關鍵因素。

二、全風險危機視域下強化城市社區韌性面臨的困境

當前，我國城市社區應急能力有待進一步提升，城市社區韌性建設面臨諸多困境，主要體現在結構韌性、制度韌性、文化韌性和能力韌性等多個維度。

（一）主體共治機制欠缺，影響結構韌性的搭建

目前，我國多元主體參與社區治理的格局尚未形成，主體共治機制仍然處于低級階段：一是社區內生的社會組織較少，力量較弱，參與程度有限，社區負載依然過重。日常情景下社區居民關系淡薄、缺乏有組織的社區活動，社區內生的社會組織極其有限，即使有公民自發組織，一般也存在人數少、規模小的缺陷，在突發危機事件中能夠發揮的作用也受此局限。在這樣的背景下，社區面臨的是兩面夾擊的困境：一頭是少量的專職工作人員和專業技術人員匱乏，一頭是維持日常社區的基本功能和非常態下應戰的突擊任務，超負荷運轉和居民的抱怨成為社區面對的常態。二是社區兩委與自組織長期穩定的協作關系未能建立起來，與其他社會組織的協調性較差。大部分社區日常對社會組織、居民自組織采取較為保守的態度，缺乏日常社會關系的積累和雙方協作機制的探索，導致在突發事件發生后社區協調措施不理想。

（二）權責關系劃分不明，干擾制度韌性的發展

我國重大公共危機的應對從縱向上包含了中央政府、省、市和城鄉基層多個層級政府，從橫向上涉及政府內部多個職能部門、社會組織、志愿團體及個人、居民等多個主體，但是由于各主體之間權責關系劃分不明確，制度韌性乏力，使突發公共事件的防控出現了一些漏點、盲點。一方面是政府部門內部在應對突發事件時權責關系不明確。我國當前重大事件的應急管理職責涉及多個層級的政府及職能部門，以突發公共事件為例，主要由國家及各地衛健委負責，應急管理部門、出入境檢驗檢疫、食品藥品監督管理部門等多個部門均有涉及，應急決策權和具體職責分散在各職能部門間。雖然國家總體應急預案和突發事件應對法對各部門的主要職責有所規定，但是在具體執行過程中，宏觀的指導無法保證各部門之間完全照章辦事、有效銜接，出現或職能重疊交叉或職能空白無人去管的現象。社區作為各項指令和政策措施落地的基層單位，一旦上述部門協調不力，往往難以應對、顧此失彼，也使社區在層層加碼的壓力下，工作舉步維艱。另一方面是應對突發事件時，政府與其他社會主體之間權責關系不明確。我國的應急管理制度是以政府為主的一元治理進行設計的，《中華人民共和國突發事件應對法》《國家總體應急預案》等頂層制度中沒有涉及其他社會主體如何有序參與突發事件的內容，導致企業、非營利組織、志愿團體及個人等在參與突發事件中被動且無序。在具體實踐中，參與混亂、無序的現象時有發生。

（三）常態危機教育缺失，抑制文化韌性的培育

文化韌性主要體現為社區居民較為一致的高覺悟危機意識、高水平危機能力和高聚合的社區認同，其形成有賴于制度化、常態化的危機教育，通過危機教育培育社區危機文化，提高社區公眾危機素養，提升社區自適應性和危機應對能力。

目前，我國的危機教育以學校教育為主，輕視甚至忽略社區危機教育。首先，我國社區危機教育的前瞻性制度缺乏。主要體現為立法層面缺失：現行的法律和相關制度，如《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共事件總體應急預案》和《中華人民共和國防震減災法》中，均無社區危機教育的內容，另外，沒有從社區韌性的角度制定社區危機教育的規劃、實施方案和操作路徑，導致社區危機教育在實踐中缺乏指導性，表現出短期性、隨意性和零散性的特點。其次，社區危機教育供給與需求不匹配。一方面，長期以來社區公眾風險意識淡薄，缺乏危機觀念和必要的應急常識及技能，需要長期系統的培養和提升，社區危機教育需求凸顯且亟待滿足；另一方面，具有專業性水準的社會組織如高校、科研單位、社會救援機構及相關企業等社會力量在社區教育層面參與不足，社區危機教育難以協調到專業機構，出現業余化、形式化和表面化的問題，難以在文化層面上影響或塑造社區居民的危機意識和素養。再次，社區有限的危機教育內容與現實需求脫節。現階段，我國社區教育或是圍繞常規社區事務開展的宣傳活動，如黨建、節日、社區環境維護等內容；或是在出現了火災、地震、刑事案件等重大事件之后開展的防火防災防害等宣傳，社區危機教育顯現出隨機性、功利性的特點，與居民亟待提高的危機技能培養的現實需要脫節，對塑造社區居民高強度的社區認同、較高的社區志愿活動參與意識和能力等方面的效果有限，也影響到非常時期社區居民展開互助型心理援助和自救。

（四）現代技術運用有限，阻礙能力韌性的提升

我國城市社區公共危機防控及應對中的信息化、智能化水平有限，制約了城市社區在危機中高效應對、自我修復的能力，主要體現在：第一，社區工作人員現代信息技術接受和使用的水平有限。部分社區工作人員意識保守或不愿學習，即使配備了計算機硬件和智能化的平臺，也更傾向于依賴傳統的手段和方法，導致信息技術的使用能力也較低。如疫情初期社區工作人員主要是靠走訪入戶進行信息收集，在面對異常龐雜的疫情信息時顯得捉襟見肘，尤其是社區人員流動頻繁，且防疫需要信息的實時動態更新，技術優勢無法顯示出來。第二，信息實時共享平臺建設緩慢。如疫情期間社區承擔了大量的信息填報和整理工作，花費巨大的人力和物力進行匯總和更新，卻無法適時、有效地分享給其他部門，出現多部門重復信息工作，增加了工作量，也讓填報信息的居民不堪其擾。第三，社區應急管理智能化治理平臺缺失。當前，我國社區在危機應對和善后處理中承擔了大量的工作，但是社區應急管理智能化裝備的程度與人員水平遠遠落后于更高級別的政府部門，導致社區危機管理在風險征兆預測、危機預判和預警、輿情監測與分析、危機決策輔助等方面存在較大問題，信息化發展滯后。

三、全風險危機視域下強化城市社區韌性的策略

（一）黨建引領，推動多元共治，搭建社區結構韌性

1. 堅持黨的核心領導，發揮社區黨委會在危機治理中的領導決策作用

面對突發公共危機，一是培養社區黨委黨員干部良好的工作作風，在重大突發事件發生后，敢于、甘于、善于投入危機應對和善后處理中，能夠在危機處置中做到以身作則、敢為人先，以黨組織的責任擔當進一步增強社區居民對黨的信任；二是不斷提高黨員干部的危機意識和危機素養，在危機面前保持臨危不懼、從容理智的優良品質，在非常態下堅持人民至上、科學至上，提升自身決策水平和能力，做有利于社區居民的科學決策，通過實踐進一步累積黨在社區居民中的政治威信和決策權威。

2. 積極構建黨建引領下社區多元主體參與的共治機制

第一，通過黨建引領匯集和凝結黨組織的新生力量。在社區中挖掘積極分子和“隱形”黨員，感召他們成為黨組織的編外人員，延伸黨在城市社區的影響和力量；溝通和吸納社區中思想活躍、行動積極的年輕黨員，保持黨組織的活力和能量。第二，通過黨建引領放權賦能，不斷激活和挖掘社區中蘊含的其他治理力量。在社區治理中，社區黨組織要對其他治理力量持包容和開放的心態，既要保持和暢通其他主體參與社區治理的傳統路徑，也要探索和開拓其他主體參與社區治理的新型路徑，引導非營利組織、居民個人或其志愿團體、企業等其他社會組織有渠道參與到社區治理中。日常關心和引導這些參與力量的發展，幫助解決其發展過程遇到的難題，平等對話、友好協商，建構長期穩定的協作關系，真正實現共建、共治、共享。

（二）明確權責，加強頂層設計，發展社區制度韌性

1. 完善法律制度，明確政府體系內部分工

首先，針對我國應急管理權力分散、條塊分割的問題，有必要從頂層設計上優化應急管理制度體系。一方面將公共衛生納入到國家總體安全應急管理體系中，推動建立各層級應急管理實體性職能部門，通過機構精簡，整合部門職能，促進整體治理，從而協調解決各部門溝通不順暢的問題；另一方面，進一步完善總體應急預案和突發事件應對法中的內容，對其中的泛化用詞“相關部門”要具體化，進一步明確和夯實主體責任，避免責任不清引發的不作為和亂作為問題。其次，圍繞城市社區這一突發事件應對的前沿陣地，要制定配套政策，明確街道、社區的層級結構和分工職責。確定街道作為基層組織架構的總指揮，在應急過程中承擔著各項應急資源的調配、各種處置力量的協調和政府各層級之間的“上傳下達”；而社區則是具體措施和執行行動的牽頭部門，作用于整合社區全部資源，參與應急指揮，在突發事件的全部過程中發揮“實干家”和“落地者”的作用。

2. 完善法律制度，建構社會力量協同機制

為了保證社會力量有序、高效地參與應急管理中，在我國現有法律中應補充有關社會力量參與的條款和內容，也可以尋求頒布社會力量參與應急管理的單項法律，確認社會力量在應急管理中的重要主體和政府輔助力量的定位，具體規定社會力量參與應急管理的權利和義務、具體行動指南和管理要求，進一步規范不同種類的社會力量在災情響應、信息共享、應急救援、資源分配和災后重建過程中的行為。這樣既保證了從國家制度層面統籌應急管理力量的結構性框架，也使社會力量在參與應急管理中有法可依、依規而行，從而實現有序高效參與。

（三）平戰結合，提高危機素養，培育社區文化韌性

培養社區文化韌性對重大危機中的社區治理能力有重要的作用，而文化韌性的培養不是一時之功，依靠長期的社區文化積累與沉淀。因此需要日常化和非常時期雙效并舉進行社區文化韌性的建設。

1. 利用多種形式，增進居民社區認同

在日常社區文化培養中，不斷增進居民的社區認同，凝聚社區居民共識，形成社區情感，提高其對社區事務的主人翁意識和參與感。一是在社區兩委的組織下，依托社區內外部力量開展多種形式的社區活動，增加社區居民日常往來頻次，借助社區活動中內隱的文化導向和價值觀，打通社區居民的交往鏈接，形成社區情感共同體；二是不斷拓展居民參與社區事務的路徑，提高其主人翁意識。社區居民有多方面的共同需求和利益，這是開展社區共同行動的基礎。如在共享優質安全社區環境的共同需求下，組織居民進行社區公共綠化養護、排除社區消防安全隱患、護學護童行動等，以共同利益凝聚民心形成社區共識，激發社區居民參與社區建設和日常事務的意識和行動。

2. 創新激勵機制，培育社區志愿文化

創新激勵機制鼓勵居民參與社區志愿活動，培育社區志愿文化，為非常時期儲備志愿資源。如在社區內統籌社區兩委、小區物業等愛心企業共同建設志愿積分超市，每當居民參與到養老互助服務、社區科普服務、公益活動、各種幫扶活動之后，都可以領取一定額度的積分，積分可以兌換相應所需要的生活用品，也可以存儲起來在需要的時候，兌換所需的社區或物業服務。通過這種方式使居民享受到了切實可見的物質所得，也獲得了服務社會的精神成就，激勵社區居民進一步奉獻愛心、投入社區共同體的建設中，形成連鎖效應，帶動更多的人參與到社區志愿服務中，形成良好的志愿氛圍，為應對重大危機的出現儲備力量。

（四）技術加持，精準把握信息，提升社區能力韌性

1. 依托新技術進行全周期的風險管理

在危機前管理階段，構建風險信息監測和信息共享平臺，利用大數據技術進行危機征兆監測、風險信息匯總和風險評估分析，為危機應對爭取最大的時間，降低沉沒成本，將危機隱患盡可能消除在萌芽狀態。在危機事中管理階段，一是利用智能化決策輔助系統，為危機決策者科學研判危機形勢、迅速制定高效危機決策提供專業化支持；二是技術賦能應急資源協調平臺，實現資源信息迅速匯集、有序調配和流轉追蹤，既能夠將應急中有限的人力資源從重復瑣碎的工作中釋放出來，也能夠精準高效地避免資源信息失誤、配置流轉錯滯。在危機事后恢復階段，技術賦能打造一體化危機善后處理機制，包含災情評估、善后資源協調、救援對接及配置支持、心理援助和災后長期追蹤等全鏈條的事后管理，發揮現代科學技術在恢復重建社會秩序和心理秩序方面的重大價值。新技術參與全周期危機管理，需要社區治理能力的升級，更需要全體社區工作人員更新傳統治理理念，適應現代社區治理中新技術的應用，全面提升他們的信息素養、數據操作和平臺管理能力。

2. 依托新技術全面提升社區治理水平

社區能力韌性既體現在危急狀態中社區快速應對和適應恢復的能力，也包含了社區日常治理中高效的社區事務管理能力和組織協調能力。智慧社區建設已然成為我國社區治理能力現代化所依托的一個重要途徑。首先，推動現代科學技術廣泛應用于社區的日常治理中：如打造線上社區議事平臺，結合社區中青年居民的生活工作實際，為他們參與社區事務提供了便捷同時也調動了他們參與社區事務的熱情；掌上社區等應用小程序或APP既能夠大大節省居民去社區辦理相關事務的時間，實現了社區服務一窗式、智能化，又能夠使居民足不出戶就參與到了社區事務中。其次，依托現代科技推動社區多元主體有效協調。通過現代科技構建治理共享系統，通過數字平臺減少中間協調環節、精簡程序，優化不同層級、部門治理主體的信息溝通鏈條，形成扁平化治理結構；通過智能共享平臺，拓寬治理邊界，促進多元治理力量的參與、治理資源的投入，為整合資源提供科學調配方案。

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＊基金項目：陜西省哲學社會科學重大理論與現實問題研究項目“疫情防控背景下陜西城市社區韌性的協同構建機制研究”（2022ND0366）。

（作者單位：西安財經大學行知學院）