發展不平衡不充分語境下廣東城鄉失衡治理的現實策略

摘要：隨著中國經濟社會的快速進步，城鄉發展不平衡不充分問題日益凸顯，特別是在廣東這樣的經濟大省，城鄉失衡成為制約全面協調可持續發展的關鍵因素。站在新的歷史起點，面對一系列城鄉失衡現狀，如何切實縮小城鄉差距、準確把握和妥善處理城鄉治理平衡是社會主義現代化建設必須直面的問題。文章基于當前廣東城鄉失衡的現實困境，從深入實施“百千萬工程”、積極探索城鄉資源均衡機制、推進技術創新與供給、深化黨建引領作用等多個維度出發，探討廣東城鄉失衡治理的現實策略，旨在促進城鄉協調發展，全面推進鄉村振興，實現共同富裕。

關鍵詞：發展不平衡不充分；城鄉失衡治理；廣東實踐；鄉村振興

一、問題緣起

黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”基于中國式現代化進程中的國情特征與現代化發展規律，城鄉關系格局的塑造始終與國家治理體系變革深度耦合。中國共產黨自成立以來，始終將鄉村治理作為國家治理現代化的重要場域，通過制度創新與政策調適，逐步構建起“鄉政村治”到“鄉村共治”的治理范式。這一歷史進程既體現了對馬列主義城鄉關系理論的本土化實踐，也彰顯了中國特色社會主義制度在破解城鄉二元結構中的獨特優勢。破解不平衡不充分的發展問題，促進城鄉全面協調發展，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。2022年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導干部“學習習近平總書記重要講話精神，迎接黨的二十大”專題研討班上指出，要緊緊抓住解決不平衡不充分的發展問題，著力在補短板、強弱項、固底板、揚優勢上下功夫。中央一號文件提出需要加快補齊農業農村發展短板，加快農業現代化。城鄉二元結構引起了黨中央的高度重視，進入21世紀后，先后提出了統籌城鄉發展戰略、脫貧攻堅戰略、鄉村振興戰略、健全城鄉融合發展體制機制等宏觀戰略舉措，旨在破除城鄉分割的二元結構矛盾，為新時代我國城鄉治理的創新發展提供戰略指引和新的動能。

在中國特色社會主義進入新時代的歷史方位下，我國社會主要矛盾發生結構性躍遷，具體表征為人民多層次的美好生活訴求與系統性發展不均衡之間的辯證關系。社會主要矛盾的系統性轉化構成了城鄉治理實踐的邏輯起點，作為改革開放的前沿陣地，廣東省城鄉非均衡發展格局具有重要示范意義。在特定歷史背景與時代條件下，中國城鄉失衡治理幾經曲折調整，至今仍未實現協調互補的和諧狀態。站在新的歷史起點，面對一系列城鄉失衡現狀，如何切實縮小城鄉差距、準確把握和妥善處理城鄉治理平衡是社會主義現代化建設必須直面的問題。

二、廣東城鄉失衡治理的現實困境

（一）縣域經濟整體實力不強，城鄉收入差距仍然較大

縣域經濟整體實力不強，其發展存在結構性約束。珠三角地區要素集聚效應導致區域發展呈現梯度差異，縣域經濟面臨三重制度性障礙：首先，產業承接機制存在功能缺位，表現為產業鏈延伸不足與價值創造能力薄弱?；洊|西北地區受制于資源稟賦與政策導向，第二產業布局分散且附加值偏低，第三產業規模效應不足，導致經濟韌性較弱，就業承載力有限。其次，要素市場化改革滯后，土地與資本等關鍵要素呈現非均衡流動特征，粵東西北地區在產業轉移過程中面臨“被動承接”困境，難以形成內生性增長動力。再次，縣域財政自生能力不足，形成公共服務供給與基礎設施建設的持續性短板，制約了產業生態的培育與城鄉融合發展。這種制度供給與治理需求的結構性錯配，導致縣域經濟陷入低水平發展循環。城鄉收入差距折射出三次分配體系的功能性失調。初次分配環節存在要素定價機制扭曲，農村勞動力價值未能充分體現，非農就業機會與技能培訓體系的雙重缺失加劇了人力資本積累的城鄉分化；再分配環節財政轉移支付精準度不足，生態補償與利益共享機制尚未完善，導致公共服務供給的城鄉非對稱性持續擴大；第三次分配渠道存在社會資本參與的制度性障礙，農村集體經濟薄弱與市場化融資能力不足限制了財富再分配效率。造成城鄉收入差距的原因還包括產業結構的差異、就業機會的不足以及社會保障體系的不完善。城市地區由于產業發展較為成熟，提供了更多的就業機會和更高的工資水平，而農村地區則面臨著產業單一、就業機會匱乏的問題。此外，農村的社會保障體系相對滯后，導致農民在醫療、教育等方面的支出負擔較重，從而進一步加劇了城鄉收入差距。因此，縮小城鄉收入差距，促進收入分配的公平性，是實現城鄉協調發展的重要任務。

（二）城鄉發展不平衡，農村公共資源配置存在差距

一是城鄉存量資產差距較大。與城市“房地分離”的制度設計不同農村“房地一體”的制度設計導致農民的宅基地使用權權能不完整，農民房屋在現行法律和政策下難以獨立于宅基地使用權入市交易。同時，相對于農村，城市有著明顯的空間區位優勢，可以降低企業生產經營成本，吸引更多資本和其他要素向城市集聚。在城鄉二元格局下，大量要素流向城市，各類企業、各類產業在城市落地，加劇了城鄉二元結構失衡，成為廣東省城鄉融合發展的短板。城市經濟活躍，產業集中，結構多元，規模大，積聚效應強，城市基礎設施投資提供的各類公共品將為各類產業和市民創造更多的預期收益率和社會滿足感，極易導致城市偏向的公共財政配置，造成工業化、城市化優先，農業現代化滯后，工農產業不平衡，城鄉發展不協調。二是城鄉公共資源配置存在較大差距。農村基本公共服務投入相對不足，醫療、教育、社會保障、金融服務等公共服務方面有所欠缺，交通、綠化、供電、供水以及環衛等配套設施建設與城市相比差距較大。農村的基礎設施和基本公共服務供給不足，以及供給質量不高使得農村的勞動力、資本要素進一步向城市集中，導致農村經濟發展乏力；基礎設施不完善、不配套提高了農業生產經營成本，延長了農產品貿易半徑，限制了農業現代化發展，造成工業化、城鎮化、農業現代化、信息化發展存在不平衡、不協調問題，影響了廣東省全面現代化進程，降低了廣東省城鄉融合發展的質量。

（三）內生動力不足，城鄉人地矛盾突出

資源要素的集聚是鄉村振興的關鍵，其流動的方向往往決定經濟預期。從廣東人口、資金和土地供應的情況看，資源要素從鄉村向城市單向流出的局面尚未得到根本性扭轉，導致鄉村振興的內生動力不足。人口方面，農村凈流出持續，從粵東西北地區向珠三角地區集聚也就是農村向城市流動的趨勢仍然明顯。第七次全國人口普查數據顯示2010-2020，珠三角9市屬于人口凈流入地區，除江門、肇慶外增速均高于全省平均水平，而粵東西北地區的汕尾、梅州、潮州、湛江等地則屬于人口凈流出地區。改革開放以來，我國的城市化率高速增長?？臻g重構過程導致耕地資源剛性約束加劇，國家耕地保護政策與城市擴張需求形成深層制度博弈，尤其在廣東省域內表現為珠三角城市群土地開發強度與粵東西北地區生態功能定位的顯著差異。城鄉二元土地制度強化了要素流動壁壘。農業結構調整引致的耕地“非農化”轉換，疊加生態修復政策導向，共同催生農業勞動力結構性冗余。這種制度供給與治理需求的結構性錯配，形成閉環效應：城市擴張加速耕地資源流失，而剩余勞動力向城市轉移又反向刺激空間擴張需求，致使人地系統陷入低效循環。人口從鄉村向城市流出，也意味著鄉村人才流失，鄉村振興的后勁不足。第七次全國人口普查數據顯示，農村人口占據大部分的粵東西北地區，人口受教育程度較珠三角地區要低，此外粵東西北地區人口老齡化程度也明顯高于珠三角地區。人才振興是鄉村振興的題中應有之義，人口特別是青壯年勞動人口向城市流動，這是鄉村振興面臨的現實考驗之一。

（四）數字技術賦能程度低，全產業鏈農業體系亟待升級

隨著經濟社會的快速發展和居民收入水平的持續提升，我國城鄉居民的消費結構正在經歷深刻變革。當前，農產品消費需求已然超越基本溫飽階段，逐步向追求高品質、健康安全的方向轉變。然而，農產品市場供需信息的不對稱性導致農業生產與市場需求之間出現明顯脫節，主要體現在兩個方面：其一，農產品的品種結構與質量水平難以滿足市場需求，導致有效供給不足；其二，由于缺乏全程可追溯的生產管理記錄，即便供應的是綠色優質農產品，消費者也難以準確識別和甄別，致使此類產品在價格競爭中處于不利地位，形成“劣幣驅逐良幣”的市場困境，最終損害了城鄉居民對農產品的信心。從供給側角度來看，農業生產技術作為農產品生產的核心要素，直接影響產品的數量和質量。然而，從需求側角度考慮，生產的最終目的在于滿足消費者的有效需求，這直接關系到農產品能否順利實現商品到貨幣的轉化，以及其最終售價。

三、廣東城鄉失衡治理的現實策略

（一）深入實施“百千萬工程”，加快形成區域城鄉協調發展新局面

區域城鄉發展不平衡是制約廣東高質量發展的關鍵短板。中央領導對廣東破解這一難題高度重視，多次作出重要指示。“百千萬工程”是廣東塑造發展優勢、調整經濟結構、增強發展動力、實現價值創造的系統性工程。第一，充分發揮縣域在城鄉經濟聯動中的樞紐作用。將縣域作為城鄉融合發展的關鍵節點，統籌推進空間布局優化、產業發展升級、基礎設施完善等縣域一體化建設，科學處理城鄉關系，實現整體設計、協同推進。進一步強化縣域在聯動城鄉經濟中的核心功能，加快推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，提升基礎設施水平，增強縣城的綜合承載能力和產業聚集、人口吸引能力。第二，推進具有地方特色的強鎮興村富民行動。將鎮街建設納入鄉村振興戰略實施體系，與鄉村建設同步推進，實現鎮村聯動、互促互融、協同發展。針對鎮街特色，注重歷史文化傳承，推進“一鎮一特色、一鎮一產業”發展模式，塑造具有地方特色的鎮街風貌，分類打造工業重鎮、農業大鎮、商貿強鎮等，增強產業持續發展后勁，吸納更多農村勞動力就近就業創業，為鎮街發展注入新的活力。第三，提升鄉村承接資源的能力。加強鄉村組織體系能力建設，形成強大的資源承接組織基礎。培育壯大家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，健全小農戶利益聯結機制，構建優質資源高效利用的基礎。擴大農民技能培訓覆蓋面，深入實施新型職業農民培育工程。重點保障鄉村產業發展用地需求，為鄉村振興提供土地資源保障。

（二）積極探索城鄉資源均衡機制，促進城鄉基本公共服務均等化

城鄉基本公共服務均等化是城鎮化和城鄉發展一體化的重要內容，也是核心所在。加快建立城鄉一體的社會養老保障制度，健全和完善個人繳費、集體補助和政府補貼等多元籌資機制，鼓勵引導大齡無保障人員參保，實現社會養老保險從制度全覆蓋向人群全覆蓋轉變。深化完善被征地農民養老保障制度，做到“即征即保”，建立基本生活保障金動態調整機制。健全和完善城鄉一體的醫療保障制度，進一步提高醫療保障的籌資水平和享受標準，建立健全居民大病保障機制，積極引入商業保險參與和互助保險補償機制。加快推進優質教育資源向農村配置，加大扶持學前教育和外來務工人員子女教育等薄弱領域和環節，高標準普及15年教育，探索12年免費義務教育。完善農村醫療衛生服務網絡建設，醫院建設要由城區向農村拓展，并著力提高對社區衛生服務中心設備采購和管理維護的補助力度。健全和完善公共文化服務機制，深入實施“文化惠民工程”，完善群眾性文化體育組織網絡。扎實推進城鎮保障性安居工程建設，形成以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。積極探索農村住房保障體系建設，把農民公寓建設作為農村住房保障的主要內容，將分配范圍擴大到所轄全部村。積極探索農村“雙困戶”住房保障辦法，出臺加大農民保障性住房建設財政扶持辦法。

（三）推進技術創新與供給，構建數字化的生產與生活場域

一是實施多維度的農民增收策略，將其作為鄉村振興的核心驅動力。首先，建立健全種糧農民收益保障機制，確保農業生產的基本效益。其次，強化龍頭企業與農戶之間的利益聯結機制，重點關注薄弱環節和小農戶的發展需求。同時，加快發展農業社會化經營主體，支持多類型主體開展生產托管服務，以提升農民經營性收入。二是夯實城鄉融合的產業根基。為解決農業規模小、成本高和競爭力弱的問題，一方面要繼續做大做強優勢特色產業，打造特色鮮明、鏈條完整的農產品精深加工產業集群，持續培育休閑、康養、生態等新經濟新業態，不斷科技創新，實現產業融合，提升規模經營效率和品牌口碑，重塑鄉村產業價值體系，構建有競爭力的現代鄉村產業體系。另一方面，物聯網、大數據等數字經濟新興技術的崛起為彌合農業生產供給側與需求側在生產與消費環節的信息鴻溝提供了可能，有助于實現全產業鏈農業生產經營的有效對接和精準匹配。具體而言，通過大數據技術可以系統性地搜集、整理和分析消費者對農產品的消費偏好，為農業生產者提供科學的市場決策依據，從而有針對性地生產滿足市場需求的農產品；物聯網和區塊鏈技術的應用可實現消費者對農產品生產和經營全過程的溯源追蹤，有效降低信息不對稱程度，提升農產品交易效率，使城鄉居民能夠更加準確地評估農產品的安全性和質量水平。

（四）深化黨建引領作用，提升鄉村治理現代化水平

黨建是推動鄉村振興的“第一抓手”，基層黨組織建設在鄉村振興中起著固本強基的重要作用。廣東將堅持和發展新時代“楓橋經驗”，著眼增強基層治理能力，深入推進賦權強基，著眼健全基層治理體系，深入推進黨組織領導的自治、法治、德治相結合，著眼提升基層治理效能，深入推進管理服務創新，切實把黨的領導貫穿基層治理全過程各方面，加快建立健全基層治理體制機制，持續強化農村基層黨組織建設，健全鄉村治理體系，更有力地促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。強化黨組織在鄉村治理中的領導核心作用是關鍵。通過搭建智慧化治理平臺，打通黨組織、村民自治組織、社會組織、駐村單位等各類主體間的信息壁壘，實現治理主體間信息共享、資源整合和工作協同，形成鄉村社區共建共治共享的治理新格局。同時積極培育線上線下相結合的公益性服務組織，使之成為鄉村服務的重要承擔者，如：建立鄉賢檔案，在精神文明建設和資助鄉村提升服務能力方面，發揮鄉賢的引領和示范作用，組織鄉賢講堂、鄉賢論壇等活動，傳播先進思想，培養新時代鄉村文明新風尚；鼓勵駐村企業參與對困難群體幫扶，探索建立企業與鄉村結對幫扶機制，如開展技能培訓、提供就業崗位等，促進鄉村經濟發展和居民增收。

四、結論與討論

廣東省全面推進鄉村振興戰略已步入新的歷史階段，農村地區正成為驅動區域經濟協調發展的重要基礎。在此背景下，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，強化黨的領導，系統推進鄉村產業、人才、文化、組織等多維度振興。要牢固樹立“三農”工作在國家發展全局中的基礎性地位，將其作為應對復雜局勢、開創新局面的戰略支撐。同時，要著力補齊農村發展短板，將其轉化為未來發展潛力，不斷增強粵東西北等欠發達地區的內生發展動力。通過不斷制定新的發展戰略，在新時代新征程中全面推動農業現代化、鄉村生態宜居化和農民共同富裕，實現農業農村農民協調發展。

在新時代背景下，廣東省將繼續深化鄉村振興戰略，加大力度補齊城鄉不平衡不充分的發展短板，推動城鄉一體化發展，實現共同富裕。這不僅對廣東省的經濟社會發展具有重要意義，也為全國城鄉治理提供了有益的借鑒和啟示。破解發展不平衡不充分是新時代賦予的新命題，也是廣東省邁向百年新征程的著力點和突破口。重任在肩，使命光榮。近年來，廣東省堅定不移把完整、準確、全面貫徹新發展理念作為化解社會主要矛盾的破題之匙，把改革創新作為解決發展不平衡不充分問題的強力抓手，奮進新征程、建功新時代，譜寫廣東省現代化建設的新篇章?？傊平獬青l失衡問題，推動城鄉協調發展，是實現廣東省高質量發展和全面社會主義現代化建設的重要任務。這需要理論與實踐的不斷創新，以及政府、市場和社會多元主體的協同努力。只有持續推進城鄉融合發展，才能為廣東省經濟社會高質量發展注入新的動能，為全國城鄉協調發展探索新的路徑。

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（作者單位：廣東工業大學法學院）