基層氣象部門基礎設施建設項目管理研究

摘要：通過梳理近年來S省基層氣象部門基礎設施建設項目全流程管理中發現的問題為切入口，思考行政事業單位基建項目管理方面存在的共性問題及產生原因，并提出一些加強管理的針對性建議，以期為提升氣象部門及其他行政事業單位基建項目管理能力提供參考。

關鍵詞：基層氣象部門；基礎設施建設；項目管理

氣象部門作為國務院直屬事業單位，實行統一領導，分級管理，氣象部門與地方人民政府雙重領導，以氣象部門領導為主的管理體制。氣象部門基礎設施建設項目主要用于建設基層氣象臺站。近年來，隨著基建項目投資落地，S省基層氣象臺站在整體規模、業務支撐能力、服務保障能力等方面取得了長足進展。但立足新發展階段，制約基層氣象臺站高質量建設的瓶頸問題仍然較為突出。

本文總結S省2017-2022年55個基層氣象部門基建項目驗收中發現的問題，并運用風險管理理論深入剖析，確定S省氣象部門項目管理全流程中存在的風險點，提出具體防控措施，以期提升S省氣象部門基建項目管理能力，提高項目資金使用效益。

一、S省基層氣象部門基建項目管理現狀

（一）S省基層氣象部門基建項目建設情況

S省氣象部門現有基層氣象臺站共計120個，包含市級氣象臺站15個、縣級氣象臺站105個。“十三五”期間，全省氣象部門累計投資臺站基礎設施建設資金56082.62萬元，其中，中央資金14053.24萬元，占全部投資的25.06%，地方資金35915.57萬元，占全部投資的64.04%，自籌資金6113.81萬元，占全部投資的10.90%。完成了全省83.78%的臺站綜合改善，共搬遷20個氣象臺站、22個觀測場，修建40個氣象臺站業務用房及附屬用房，建設68站次的水、電、暖、路等配套設施。目前，105個縣級臺站中，業務用房基本滿足需求的98個，占比93.33%。

（二）氣象部門基建項目分類

按照資金來源劃分，分為中央基建項目、地方基建項目和自籌資金項目。中央基建項目指由中央預算撥款，每年由部門預算下達的項目，包括國家發展改革委安排的基建項目和財政部安排的項目。地方基建項目指列入地方政府預算，由地方財政撥款的項目。自籌資金項目，指利用氣象部門事業收入、其他收入、非財政撥款結余等資金安排的項目。按照項目類型劃分，分為基礎設施建設項目和基礎設施維修項目。

（三）氣象部門基建項目管理流程

氣象部門基本建設項目從立項到建成交付使用應執行16個程序。一般情況下，完成上一道程序后方可轉入下一道程序：1. 臺站規劃及編報項目建議書；2. 編報可行性研究報告；3. 納入項目庫管理；4. 下達項目計劃、預算；5. 成立項目建設領導機構；6. 編報實施方案或初步設計；7. 勘察、設計、監理、跟蹤審計、招標等委托；8. 辦理建設用地規劃許可證、開工許可證等手續；9. 工程施工招投標、簽訂施工合同；10. 工程施工與管理；11. 工程竣工驗收；12. 工程結算審計與付款；13. 項目竣工財務決算審計、固定資產移交；14.項目竣工驗收；15.資料整理歸檔；16.績效考評或后評價。

（四）氣象部門基建項目特點

1. 建設環境復雜

基層氣象臺站分布較為分散，地理環境各異，尤其是氣象觀測場有觀測區域和范圍無遮擋要求，導致氣象臺站普遍較為偏僻，個別臺站甚至坐落在山頂、海島等位置。建設環境的復雜性導致了氣象部門基建項目具有投資分散、見效慢、管理難度大等特點。

2. 建設需求多樣

基層氣象臺站建設一般包含辦公用房、業務大平面、觀測場、實驗室、材料庫房等多種用途的建筑，配套基礎設施涵蓋院落、道路、監控、管網、強電弱電等內容，在建設過程中對于項目綜合管理的要求較高。

3. 建設標準專業

基層氣象臺站因其業務專業性，一般需要整合視頻會商、信息傳輸、裝備保障等多種功能，個別臺站甚至有高空氣球、人工增雨、業務實驗等特殊需求。這就要求在項目實施過程中必須有對應專業人員對各類建設需求和標準綜合設計、實施。

4. 建設工期嚴格

基層氣象部門中央基建項目、地方基建項目都有預算執行的考核壓力，而基建項目專項資金的預算執行往往與項目的建設進度息息相關。所以，基層氣象部門對項目的建設工期有嚴格的要求，以免耽誤預算執行而扣減單位預算資金。

二、S省基層氣象部門基建項目管理中存在的問題

（一）立項及可研階段

1. 可研編制不合理，前期論證不充分

編制可行性研究報告時，建設單位急于申請項目投資而缺乏對后續工作考量。往往集中在每年上報項目庫之前，由單位項目相關人員根據初步設想編寫，基層單位人員又不具備可研編制需要的專業能力，尤其是工程量及金額測算方面，導致可研考慮不周密、測算不準確。項目立項前不能按規定進行論證或論證流于形式，導致項目技術方案、投資估算等不切合實際。項目預算下達后，執行情況與項目的可研必然形成很大差異。

2. 可研約束力較弱，監管執行困難

可研作為基建項目實施依據，具有法定的約束力，建設單位應當嚴格按照批復的投資規模、建設內容、建設標準執行。但在實際工作中，隨意調整的情況較為普遍，造成完工項目與前期可研差異較大。另一方面，作為基層建設單位的上級主管部門既是基建項目的管理者，又是被考核單位。基層建設單位出現超投資規模、變更建設內容、提高建設標準，甚至是項目資金挪用等情況，上級主管部門會在原則內想辦法彌補過失，盡量使基建項目通過驗收，導致監管力度有所欠缺。

（二）建設準備階段

1. 項目管理機構及管理制度不完備

基層氣象部門基建項目較為復雜，包括新建、改建、擴建、基礎設施維修、業務能力提升、專用設備購置等。項目投資差別也較大，小的維修項目幾十萬元，個別業務用房建設投資達數千萬元。個別基層氣象部門未按照部門基建項目管理要求成立領導組、實施組、監督組或權責不清晰，未制定基建項目管理辦法或規定的流程權限不明晰，為后期基建項目決策、實施等關鍵環節留下隱患，造成權責不清、管理混亂。

2. 未按照要求履行項目前期管理流程

基建項目若涉及土地使用、房屋建設等內容，前期準備工作一般較為復雜，比如土地選址、環境評價、地質勘查、規劃報建等。審批環節眾多，而且一環扣一環，審批所需時間較長。中央財政、地方財政資金基建項目往往面臨預算執行考核的壓力，需要按計劃推進。建設單位很多時候會選擇“未批先建”，但缺少必要的手續又會影響后期驗收，個別基建項目完工后就擱置形成遺留的“老大難”問題。

（三）招標采購階段

1. 采購需求不明確，采購文件不嚴謹

個別基本建設項目招標采購需求未經過充分論證，技術標準、工程量清單等關鍵內容不明確，在后續招標采購過程中反復調整，造成項目建設不斷延期。基層氣象部門基本不具備工程造價能力，招標采購工程量清單不委托專業的工程造價咨詢機構編制，就會造成工程計量不準確，主要材料價格不合規，暫估價、暫定金不合理等一系列問題。個別基層單位在編制招標采購文件時，選用的招標采購方式不符合規定，設置的評審因素不合理、設置了傾向性或排斥潛在投標人的條款，甚至還存在故意將工程劃分為多個標段，通過化整為零的方式規避公開招投標等情況。

2. 采購過程不規范，中標單位不合格

采購單位未在指定網站發布招標、采購公告；評審專家未在指定專家庫隨機抽取；供應商資格性和符合性條件審查不嚴格，存在應廢未廢情況。部分施工單位為謀取中標采用串標、圍標、掛靠其他高資質公司等非法手段。采購過程不嚴格落實政策標準，會直接導致不合格的施工單位中標，后續施工單位無法獨立施工或達不到施工標準，又導致工期延遲、工程質量低下，降低了項目資金的使用效益。

（四）項目施工階段

1. 施工現場管理不嚴格

部分建設項目施工單位在施工過程中未按計劃進度進行，隨意拖延工期；施工現場控制不到位，缺乏質量檢查和檢驗；實施過程偷工減料，不符合技術規范；隱蔽工程和分部分項工程未經檢查即轉入下一工序等。施工現場問題會導致施工過程存在安全隱患、施工質量不達標、重復施工、工程延期、資金浪費等情況。

2. 設計變更管理不規范

建設單位在項目實施過程中容易受主觀臆斷或上級領導影響不斷提出更改意見，比如增加建設內容、變更建設標準等。個別建設單位缺乏規矩意識，不經審批流程，就讓施工單位直接變更，導致項目超概算、工程延期或無法完成可研批復的建設內容。

3. 工程簽證管理不力

在項目建設過程中，建設單位和施工單位工程簽證意識不強，工程監理單位沒有充分發揮監管責任，導致工程簽證管理混亂。經常僅憑現場雙方人員口頭商議就決定了變更事項，部分簽證單僅簡單記錄簽證內容，工程量不清晰、不詳細。結算審核階段，建設單位與施工單位互相推諉扯皮，導致耗時很長，嚴重影響項目建設效率。驗收階段又因工程簽證管理不規范，影響項目驗收結果。

（五）項目竣工階段

1. 竣工驗收不嚴格

部分項目完工后，建設單位未在規定時限內組織工程驗收；未達到驗收規范要求或不符合驗收程序，通過驗收。項目實施單位提供的結算基礎資料不真實，建設單位未審核或未發現。多經費來源拼盤項目，自籌資金未納入項目核算，不能真實反映項目投資情況。竣工財務決算報告編制未按規定時間編制，基建項目已投入使用但未交付資產。

2. 檔案管理不規范

基本建設項目竣工后，未能及時收集、整理各個環節的文件資料，導致文件遺漏、缺失。設計變更記錄、施工日志、驗收報告等關鍵材料缺失，導致檔案無法全面反映項目建設過程。個別基層氣象部門資金量較大的雷達建設、業務用房建設等項目，檔案分類不清晰，未統一歸類整理，導致查找和使用困難。

（六）績效評價階段

1. 評價過程流于形式

基層氣象部門基本都未有效開展績效監控或績效自評工作。基建項目績效監控和績效自評內置在預算管理一體化系統，基本都是由財務人員獨立完成。績效監控和績效評價的結果多為滿分，對基建項目過程管理和后期評價無實際意義。在基建項目實施過程中和項目結束后，不能及時分析、總結，也就無法發現基建項目存在的本質問題。

2. 評價機制不健全

現行評價機制未明確指定負責反饋和落實評價結果的部門或人員，導致責任不清。管理部門對項目績效評價結果的重視程度不足，未能將其作為改進管理的重要依據。評價結果不能有效應用到后續項目中，也就不能有效實現基本建設項目的全生命周期閉環和循環管理。

三、S省基層氣象部門基建項目問題的原因分析

通過對基建項目全流程管理中發現的問題進行深入剖析，可以從三個方面查找到相關原因：

（一）項目建設單位

基建項目包括前期立項準備、可研報告編制、報建手續辦理、招投標或政府采購組織、合同簽訂、施工管理、結算審計、竣工驗收等多個環節，涉及項目管理、招投標或政府采購管理、合同管理、財務管理等多領域的專業知識，日常管理中還需項目人員具有較強的溝通協調能力。而多數基層氣象部門基建項目管理人員缺乏項目管理經驗、專業能力不足、綜合素質有待提升，導致部分工作未能做到系統、全面考慮。可研編制不科學、不合理，造成建設過程中的大量調整與變更，審批程序直接影響了施工效率，進而影響項目驗收。施工現場管理相對粗放，材料進場、隱蔽工程施工與驗收、進度管控等關鍵環節未及時干預。由于項目建設周期較長，檔案不及時歸檔管理，極易遺失。

（二）工程咨詢單位

基建項目工程咨詢單位主要包括：勘察公司、設計公司、造價公司、招標代理公司、監理公司、跟蹤審計公司、結算審計公司等。前期工程咨詢的專業質量直接關乎項目能否成功，但部分勘察設計公司、造價公司從業人員專業技術水平和人員綜合素質參差不齊，導致前期設計不合理，甚至是設計有缺項的情況。項目施工過程中才發現相關問題，會嚴重影響項目進度和工程預算。招標代理公司為自己快捷、方便，不嚴格按規定的流程和標準開展招標。個別項目監理人員責任心不強、有違職業道德，“只拿錢不辦事”或只簡單走個流程，對項目施工毫無正向作用。審計公司為單位業績，出具不真實審計報告。第三方機構不積極發揮作用，會嚴重影響項目實施和收尾工作。

（三）項目施工單位

施工單位作為工程項目的具體實施者，其承接能力和施工質量直接影響基建項目建設進度和成果。基建項目施工單位基本是一次性合作關系，最終目的是追求利潤最大化。一些施工單位會通過報低價或掛靠高資質企業的方式來謀求中標，實際技術力量薄弱，無法滿足項目建設要求，嚴重影響項目建設質量；一些施工單位誠信缺失，施工過程中鼓動建設單位變更建設內容、增加工程量、降低用料標準，或是偷工減料、虛報工程量，以達到增加利潤的目的。這對項目建設單位極其不利，嚴格按流程做好對施工單位的選擇和過程監管就顯得十分必要。

（四）上級管理部門

從基建項目管理角度看，作為省級氣象局既是基層氣象部門項目建設的監督者，又是中國氣象局基建項目管理的被考核對象。中國氣象局每年都下達基建項目竣工決算任務，不定期開展項目清理、在建工程轉固等專項工作，旨在督促基建項目有序推進、及時驗收。但多數基建項目問題具有不可逆性，省級氣象局發現問題后也無法整改，有時為了迎合考核，只能“硬著頭皮”給予通過，這就導致其制約和監督不能有力執行。另一方面，氣象部門基層單位眾多，省級管理部門受限于人手不足，對基層單位的實際情況不能全面掌握，在進行資源配置時還需要綜合平衡多種因素，導致部分基層單位的需求不能及時滿足。

四、規范氣象部門基建項目管理的建議

（一）加強前期審核

要強化基建項目的前期工作，改變以往重申請輕執行的理念。基建項目立項必須經過專業論證，包括：項目建設地點、建設規模、建設內容、項目投資、績效目標等，保障可行性研究報告的科學性、合理性、準確性。項目論證小組的組成需要涵蓋項目建設相關的專業技術人員，加強對項目建設的需求、技術方案、工程造價等內容的審查，從而確保項目立項的必要性、實施的可行性和投入的經濟性。

（二）規范招標采購管理

委托專業工程造價咨詢機構編制工程造價，確保招標文件編制嚴謹，明確、細化采購需求和工程量等內容。按要求適用招標采購方式，從規定專家庫隨機抽取評審專家，嚴格供應商資質審查，落實評審要求，確保評標過程公開透明，避免暗箱操作。確保中標單位資質符合要求，保證項目質量。

（三）強化施工管理

加強施工前期準備，確保土地選址、環境評價、地質勘查、規劃報建等前期工作到位，避免項目開工延遲。強化施工現場管理，嚴格按照批復的可研進行施工，嚴把質量關，切實保障項目建設質量。明確工程變更、施工簽證的審批流程，防止“先變后補”情況。嚴控不合理變更，重大的設計變更、簽證必須經過專家論證后進行審批。加強工程概算控制，強化中標價的約束力。監督施工單位嚴守招標文件、嚴控工程造價，保證在中標價以內完成項目全部建設內容。定期查閱監理日志，檢查記錄內容與實際情況是否一致，及時發現施工過程中出現的異常情況。強化建設項目資料收集，必要時留存照片、影像等資料，做好項目檔案管理。

（四）組建專業團隊

規范建設項目的專家論證工作程序，落實市級氣象局負責組織所屬縣級氣象局的項目論證要求，選擇熟悉所論證項目專業的專家，做實、做細規劃前期工作，確保建設項目符合實際需求。引入懂設計、造價、采購、施工、驗收等需求的專業人才，組建項目領導、實施和監督小組。派專人常駐施工現場，定期參加施工現場例會，對整個施工活動開展科學合理的監管工作。定期組織項目相關人員開展業務培訓，切實提高項目管理能力和綜合素質，有效保障整體工程項目的質量提升。

（五）健全監管機制

嚴格落實項目管理相關制度，實現對基建項目立項、采購、實施、驗收、績效評價全生命周期管控。對招投標或政府采購過程、合同簽訂、項目材料進場、隱蔽性工程驗收等關鍵環節加強管控，做好工作留痕。基建、財務、監審、資產等部門根據各自職能，落實具體管理責任，切實加強對基建項目的監督檢查、督促整改。同時應建立聯動機制，強化部門之間的溝通協調，加強對施工單位、工程咨詢單位、監理單位、跟蹤審計單位等外部主體的監管。

（六）完善績效考核

健全項目績效評價機制，明確指定負責反饋和落實評價結果的部門或人員。切實開展基建項目績效評價，必要時引入社會機構，保證評價結果客觀公正。落實項目問責機制和項目責任終身制，加強評價結果的運用，對發現的建筑質量、安全生產、廉潔從政等問題進行責任追究。確保評價結果有效反饋到后續項目中，推動項目管理人員重視項目過程管理和長遠規劃，保證基建項目落地生效。

五、結語

綜上所述，基建項目管理是一項專業性、系統性、綜合性的工作，要切實做好項目立項決策、可研編報、勘察設計、建設實施、竣工驗收、監督評價等全生命周期管理，把控好關鍵環節，確保每一個基建項目均能保質、保量、安全、如期交付使用。充分發揮財政資金使用效益，確保公共資源合理使用，持續推進我國行政事業高質量發展。

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＊基金項目：山東省氣象局青年科研基金項目“山東省氣象部門基本建設項目管理流程研究”（項目編號：2018SDQN10）。

（作者單位：張士偉，濟寧市氣象局；王學良，山東省氣象局；李濤，煙臺市氣象局；楊奎廣，東營市氣象局）