鄉鎮形式主義的具體表征與生成機理

摘要：鄉鎮形式主義是導致政策執行“走樣”“失靈”的重要原因，嚴重影響了政府公信力。本文運用“情境—主體—行動”分析框架，通過對N鎮的參與式觀察，探究鄉鎮形式主義的外在具體表征和內在生產機理。研究發現，N鎮存在政策目標設置“自拔高”、政策執行“留痕跡”、績效考核“走過場”等形式主義具體表征。從生產機理來看，受歷史文化傳統、壓力型體制的多重情境的影響，鄉鎮干部產生了唯上主義的主流思想和逃離主義的思想傾向，進而催生了面對有限資源的形式主義競爭、面對高壓責任的形式主義規避和面對急難任務的形式主義突擊等形式主義行為。

關鍵詞：鄉鎮政府；形式主義；具體表征；生產機理

中圖分類號：D9"""""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.11.065

0"引言

黨的十八大以來，黨中央高度重視形式主義糾治工作，先后多次出臺了指導性意見和政策方針，并取得了一定成效。學界也對基層形式主義進行了廣泛的研究，主要集中在運行機制、文化根源、干部行為動因與行為特征等方面，但多是基于外部觀察視角的靜態分析，結合實際不夠緊密。對此，本文基于“情境—主體—行動”分析框架，采用內部參與式視角，對當前鄉鎮政府形式主義的外在具體表征和內在生產機理進行探討。

1"分析框架與案例概況

1.1"分析框架

2023年，許文文教授在一項關于社區治理共同體建構路徑的研究中，構建了“情境—主體—行動”分析框架[1]。由于社區治理共同體建構發生在具體治理情境中，各類主體的行動會受到治理情境的影響的基本邏輯，該分析框架主張從情境、主體、行動3個維度去描述社區治理共同體建構。本文認為，鄉鎮形式主義同樣發生于特定的鄉鎮治理情境中，卷入其中的各類行動主體都受到了鄉鎮治理情境的影響，進而引發出鄉鎮形式主義的各種具體表征。故本文借鑒“情境—主體—行動”分析框架以剖析鄉鎮形式主義的生成機理。

1.2"案例概況

本文選取N鎮作為案例研究鄉鎮形式主義。選擇N鎮作為案例的原因有二：一是案例典型性，N鎮作為一個中部地區的鄉鎮，經濟社會發展水平處于全國平均水平，同時由于臨近市區，處于快速城鎮化進程中，各種形式主義表現較為突出；二是研究資料的獲取的可行性，本文作者之一有多年N鎮工作經歷，多年的參與式觀察，收集了大量相關研究資料。

N鎮是中部地區一個三線城市的小鎮，總面積137平方公里，轄19個村、1個居委會、455個村民小組，16586戶，5.22萬人（戶籍人口）。共有120名機關干部（其中掛職領導2人），其中，事業編制干部57名，行政編制干部53名，司法編制干部3名，派遣和聘用5名。在機關干部結構上，黨員97名，平均年齡41.7歲，女干部43人，性別比例36.3%，最小年齡23歲。

2"N鎮形式主義的具體表征

隨著基層治理中心的不斷下移，科層壓力也隨著指標的細化逐漸加大，N鎮為了較好應對上級交辦的各項任務和考核壓力，形式主義成為一種常見的行為，其具體表征如下。

2.1"政策目標設置“自拔高”

N鎮在制定本級工作方案、下發具體工作任務時，為凸顯工作成效和政績，往往會罔顧實際情況，對上級下派工作任務進行加碼，在任務制定過程中視情況將任務指標自行拔高5%～10%下派到村（居），或者虛報數據，以期在與同級政府競爭中取得較好成績，進而獲取更多資源傾斜。比如，N鎮在2024年度農村“兩癌”篩查工作中，罔顧農村婦女多數在外務工的實際情況，以該項工作為民生實事項目，不在為基層減負工作負面清單之列為由，對各村按照在籍適齡婦女數量下發硬性指標，強制要求各村完成。

2.2"政策執行“留痕跡”

隨著科層壓力的增大，N鎮通過反復召開會議進行安排部署外，也通過制作填報臺賬表格等形式，進行痕跡主義的應對。比如，在召開鄉鎮黨政聯席會和機關干部會議時采取例會形式進行開展，部分議題存在為了留痕而上的現象，一定程度上流于形式；機關干部會議在無議題時仍然繼續召開，存在為了開會而開會的現象。據統計，N鎮一年僅召開黨政聯席會和機關干部會議的次數就達100余次。之所以多次開會，主要在會議資料、記錄中進行留痕，體現對某項工作進行了調度安排，以備上級考核查詢。在2022年創建省級文明鄉鎮工作中，N鎮根據考核細則，共收集制作了相關工作佐證資料50余本。

2.3"績效考核“走過場”

N鎮每年對轄區內各村（居）進行績效考核。根據考核辦法，考核工作的基本程序是：鎮辦公室將區對鎮考核細則通報給各站所辦→各站所辦結合實際情況和年度工作重點出具本條線對村考核細則→辦公室匯總后，根據各條線權重賦以不同的分值，形成文件后下發至各村（居）→由鎮考核小組到村進行考核。但在實際考核工作中，考核小組到村只參與被考核村的總結大會，不對該村工作進行考核評價，而是由各站所辦根據各村（居）日常表現情況，憑借主觀印象進行打分，由辦公室收集后，交由主要領導審定。主要領導往往考慮各村（居）之間的平衡，會對各村（居）的實際排名和得分進行“技術處理”，導致考核工作缺乏效度和信度。在N鎮對村（居）委會的考核中，存在文件規定與實際運作脫節，文件規定是一回事，實際運作又是另一回事，績效考核在一定程度上淪為“走過場”。

3"鄉鎮形式主義的生成機理

通過對N鎮形式主義具體表象的梳理，可以得出，形式主義的產生有著復雜的原因，它已經滲透到鄉鎮政府工作的各個方面，披上了“工作要求”的外衣，如影隨形、難以根治。在此基礎上，本文借助“情境—主體—行動”分析框架就其生成機理進行進一步分析。

3.1"情境分析：鄉鎮形式主義生成的內外情境

3.1.1"內部情境因素

一是歷史傳統文化的影響。習近平總書記強調，“形式主義表現在基層，根子在上面”。中國有著歷史悠久的封建主義思想及官本位文化，具體表現在上級主要領導對下級官員人事任免、資源調配等方面擁有較強的控制權，部分下級官員為了爭取更多的政治資源，便以上級官員的個人喜好及要求為第一準則、要務，制定與實際情況不相符合的政策要求或打造政績盆景，以達到取悅上級領導，進而達到擴大自身政治資本的目的[2]。雖然，黨和國家對這種歪風邪氣進行了明令禁止，并出臺了一系列的整治手段，但這種傳統文化在今天仍具有一定的影響力。鄉鎮政府在處理基層社會治理問題時，出于慣性思維或路徑依賴，難免還是會出現“本位思想”“大包大攬”的情況。由于當前各項工作的中心化、政治化，導致鄉鎮政府疲于應對，在回應人民群眾的實際要求上投入治理資源、工作精力相對有限，使本來應該距離群眾最近的鄉鎮政府，反而與人民群眾的關系逐漸疏離[3]。

二是壓力型體制的影響。壓力型體制是榮敬本研究員在20世紀90年代初所提出，具有量化分解任務指標、工作內容層層加碼、責任壓力層層疊加的特點，工作過程多是采取“一把手”工程，并且多實行一票否決[4]。在這種壓力型體制下，市縣各級政權一方面積極向上對接爭取項目資金，另一方面通過傳導壓力和激勵誘導等手段，將條線責任及壓力傳導至鄉鎮屬地，間接導致縣鄉各級政權爭資金、爭項目、爭政策優惠的競爭局面。同時，虛報、瞞報、謊報等現象時有發生。由于工作任務的“膨脹”，工作責任的疊加，使得鄉鎮政府陷入了人少事多、權小責大的尷尬處境，鄉鎮政府不得不尋求各種策略性應對方式，進而導致鄉鎮政府形式主義行為的產生[5]。

3.1.2"外部情境因素

外部情境主要來自社會環境的影響。當前，各個政府層級都在積極探索、觸網，但隨之而來的是各類政務app、公眾號的泛化濫化，各條線微信群占據了基層干部的大量精力，數字賦能的同時也造成了數字負能。數字治理本身是大勢所趨，但是在現行行政體制和經濟背景下，數字治理的“實踐效果”較其“理論優勢”仍有較大差距[6]。具體表現為，一是行業壁壘仍然存在。行業部門在推廣數字治理方面存在割裂現象，各行業部門之間數據彼此流通不充分，出現反復報、重復摸的現象。二是整合力度不夠。在省、市一級缺乏有力統籌，各行業領域在數字治理方面一定程度上各自為政，部分政務app內容、作用同質化，實際效用不強。在破解基層治理“小馬拉大車”專項活動開展之前，經摸底，N鎮鎮村需進行使用、維護、打卡的政務APP、小程序、系統平臺達49個，各類微信工作群達93個。

3.2"主體分析：鄉鎮形式主義生成的主體選擇

3.2.1"唯上主義占據主流

中國五級政府之間存在職責同構的格局，上級決策、下級執行，政府層級越高決策行為越多，政府層級越低執行行為越多[7]。鄉鎮政府作為最低一層政府機構，決策能力、工作的自主性和操作空間有限，且所承接工作內容不僅限于上級政府，更包括各上級條線部門，導致鄉鎮政府容易承載過多的行政任務。同時，鄉鎮干部特別是領導干部長期面臨行政工作泛政治化的巨大科層壓力，致使鄉鎮干部逐漸將工作重心和主要精力放在應付上級派發工作任務上。導致N鎮罔顧自身實際情況，在政策目標設置上自行加碼，突出數據政績，以期通過這樣的方式，在上級領導面前“出彩”。

3.2.2"干部逃離思想加強

由于基層鄉鎮工作內容繁雜，生活條件相對艱苦，部分基層干部盼望通過遴選、借調、調任等方式脫離鄉鎮工作環境，一定程度上造成鄉鎮政府工作人員流動性較大，特別是優秀人才流失嚴重。自2022年開始，N鎮所處市一級出臺了《進一步規范鄉鎮（街道）機關事業單位工作人員借調管理辦法》，明確了“借調一般不得超過半年，原則上不得連續借調。同一鄉鎮（街道）每年被借調人員不得超過鄉鎮（街道）總編制數的3%。”此外，2023年N鎮所處省委下達電話通知，要求保持鄉鎮領導班子的長期穩定，正職一般要干滿一屆，其他班子成員任期內一般不得調動。至此，N鎮無論是領導干部還是一般干部的流動性均受到較大限制，一定程度上增加了鄉鎮干部的負面情緒。據筆者了解，當前N鎮普通機關干部待遇與2018年對比，呈現斷崖式下跌。在逃離無門和收入減少、壓力增加等因素的疊加之下，干部工作積極性受到了嚴重打擊，使得鄉鎮政府難以真正創造性地開展工作。

3.3"行動邏輯：鄉鎮形式主義生成的策略行為

3.3.1"面對有限資源的形式主義競爭

當前基層資源的主要來源是上級黨委政府的資源下派，鄉鎮政府為了盡可能地獲得上級的資源傾斜，使得各條線工作初步進入“行業內卷”而帶來的競爭[8]。起初，這種競爭能夠有效地激發地方政府工作人員的主觀能動性，提高各項工作的落實效能。但是隨著時間的推移，這種競爭逐漸呈現出惡性競爭的勢頭。個別部門為了工作出彩，在任務制定過程中搞層層加碼；個別地方為了出新，罔顧地方實際，一味為了創新而創新，不僅要做到今年和去年不同，甚至做法相同的叫法也要搞創新，且部分所謂的創新性舉措實際作用缺乏考量，持續性不強，極大地浪費了政府資源。2021年，N鎮利用空置辦公用房，花費10余萬元，打造了“兩代表一委員”工作室，名義上為更方便“兩代表一委員”履職，促進干群交流。在實際工作中，“兩代表一委員”工作室打造成功后，并沒有工作人員入駐開展工作，只對外進行了一系列宣傳推廣，但在迎來送往中，仍成為先進典型案例獲得了推廣。這種“成功案例”，也讓N鎮的領導嘗到了甜頭，在隨后的一年里，在距離鎮政府較近的一個基礎條件較好的村里，利用空閑地塊，以美化人居環境，開展民生實事項目為由，花費百萬余元打造了一個休閑廣場。在經過與熱度政策相結合的一系列宣傳后，“迎來送往”從鄉鎮政府院子里轉移到了這片休閑廣場上。

3.3.2"面對高壓責任的形式主義規避

隨著部分業務工作的中心化、政治化，使得工作成效不僅與個人能力掛鉤，更是與政治態度掛鉤[9]。區直部門利用身為考核者、資源配置者的優勢，通過會議調度、制發文件等形式，將本該屬于自身一部分的工作責任和內容轉嫁給基層鄉鎮。同時，當前部分上級政府部門奉行“動員千遍，不如問責一次”的粗暴執政理念，一旦某項工作出現紕漏，則以屬地責任為由，對相關鄉鎮政府領導班子、中層干部乃至一般干部進行追責問責。據調研了解，僅在2022年9—10月森林防滅火工作期間，N鎮時任13名班子成員（其中1名為掛職干部，1名為定向選調生）共有9名受到不同程度追責問責。同時，鄉鎮政府在對上負責的過程中，還要對下負責，面臨的環境十分復雜，一朝不慎將陷入“夾心層”的尷尬局面[10]。為了避免自身被追責問責或“夾心層”困境，N鎮一方面通過進行大量的留痕工作，為可能到來的追責問責提供盡可能多的有利于自身的佐證資料，一方面將部分工作責任同樣以屬地責任名義下放到涉及村（社區）；或者采取“以階段性工作代替全過程落實”“以臺賬資料代替落實動作”等變通行為來進行應對。

3.3.3"面對急難任務的形式主義突擊

在出現緊急任務，或者難度較大的工作任務時，當前政府部門采取的多是“一人生病，全家吃藥”的治理思路，“不計成本、不顧實際”的行事風格，但這種方式的成效難以保證，反而加重了地方的負擔，也消耗了干部的干事熱情[11]。面對諸多急難任務，只能動員全體機關干部甚至是村干部進行突擊，或者進行選擇性執行等策略來應對。比如，在開展森林防滅火期間，動員鎮村干部在各個山頭、重要路口進行反復巡邏、設卡。一定程度上造成了人力資源的浪費，也影響了政府在群眾心目中的形象，使得群眾對鎮政府的信任度下降，降低了政府工作的認同感、參與度，使得鄉鎮政府面臨的工作環境更加困難。

3.3.4"面對數字賦能的形式主義應對

部分老同志對新鮮事物適應能力不強，使得相應系統操作、數據上報等工作多數集中在年輕干部身上，一定程度造成機關干部工作任務上難以做到均衡。同時，因系統和微信群的建立，上級部門對信息收集、上報的時限愈發縮短，“今天要”“次日達”已成常態，導致基層干部難以進行充分準備，部分上報數據存在“拍腦袋”現象。此外，隨著衛星圖斑技術的運用，給國土部門業務工作帶來了便利，但部分時候過度依賴高新技術，忽略基層實際情況。比如，在圖斑整治工作中，中央、省一級可以通過衛星照片直接發現可能存在的土地違法行為，并第一時間進行交辦。即使部分圖斑由于復雜的歷史原因已經樹木林立，仍然需要整改為耕地，且不能拋荒，因為缺乏相應自然水系，導致鎮村只能自行每年貼錢來確保整改到位。

4"結論與討論

通過N鎮的案例研究發現，新時代下鄉鎮政府運行中的形式主義的產生是系統性的，各類因素相互疊加、影響而造成的。從情境分析上看，形式主義是多重情境因素相互疊加下的必然產物。從主體因素來看，科層體系雖然是形式主義的產生主要背景，但形式主義本質上仍然與主體的主觀上的唯上主義思想密不可分。從行動邏輯來看，鄉鎮政府或主動或被動地對上級政策采取層層加碼、敷衍了事、責任轉嫁、選擇執行等方式進行策略應對，進一步強化了情境因素影響力，形成惡性循環。

根據分析可以得出，鄉鎮政府形式主義問題產生的原因是多方面的。一是部分領導干部自身思想認識還不到位。主要是部分黨員干部自身政績觀出現偏差，把打造政績、追求進步作為頭等大事，導致工作脫實向虛；二是大抓基層的工作導向還不夠鮮明。雖然近年來國家對基層的關注程度越來越高，但是在基層減負賦能改革上深度、力度、效度還不夠，基層干部獲得感不強，特別在限制基層干部流動后，干部對自身崗位的認同感明顯降低；三是體制機制不夠完善。主要是當前利益分配機制和權利約束機制不夠完善。在過于拔高對于鄉鎮政府的工作要求，強化其工作責任的同時，沒有賦予鄉鎮政府相應的權力。因此，它是多重因素共同作用的結果，既不能單單歸結于基層治理現代化，也不能單方面歸結于政府權責的不對等，更不能簡單歸結于鄉鎮干部自身的不作為。

綜上，需要在緊緊把握鄉鎮政府作為基層治理第一線的這個關鍵的基礎上，加強各級政府領導干部思想政治教育，解決思想認識上的問題，把干部們的重心和視線放到干實事、創實績上來。在推動職能責任下沉的同時，要樹立大抓基層工作導向，給予基層足夠的自主治理空間，進一步優化基層各項軟硬件配套，拓寬鄉鎮干部晉升流通渠道，建立健全容錯糾錯機制，才能有效激發鄉鎮干部的原動力。此外，還要充分調動社會資源、發揮群眾作用，提升群眾參與度和認可度，才能逐步消滅鄉鎮政府形式主義。

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