基層政府購買現代公共文化服務的協同機制研究

一、問題緣起與研究意義

（一）實踐困境

習近平總書記指出“要創新公共服務提供方式，更好滿足人民群眾精神文化需求”。這為制度創新提供了根本遵循。推進政府購買現代公共文化服務，是國家治理現代化背景下公共服務供給側改革的重要舉措?！吨腥A人民共和國公共文化服務保障法》明確將購買服務納入法定供給方式，旨在破解傳統行政供給模式效率偏低、供需錯配等結構性矛盾。財政部《政府購買服務管理辦法》強調通過市場化機制提升財政資金效能，2023年《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》進一步要求購買服務占比不低于文化支出的25% ，凸顯政策剛性約束。

但是，在基層執行時，往往面臨三重制度性障礙：其一，需求識別機制失準，部分地方政府依賴“問卷式”形式化調研，導致需求轉化率不足 40%^[1] ；其二，社會組織能力赤字，中西部縣域專業文化組織覆蓋率低于35% ，存在“程序性購買”與“實質性承接”的悖論；其三，制度銜接斷層，購買流程規范性與績效評估科學性不足，部門協同存在“信息孤島”。對于這些障礙或困境，亟待構建“精準識別一專業供給一動態調適”的全周期管理機制。

（二）研究意義

在理論價值上，重構公共文化服務供給分析范式。傳統“政府一市場”二元分析框架存在三重理論局限：其一，忽視社會組織作為專業生產者的獨特治理功能;其二，簡化群眾需求為被動接收變量，遮蔽其需求定義與效能評價的主體性；其三，難以解釋中國語境下政府購買服務中“行政發包”與“專業反制”的復雜互動。本研究構建“政府一社會組織一群眾”三元協同分析模型，將新公共治理理論與協同生產理論進行在地化整合，揭示多元主體在資源交換、權力博弈與認知協商中的動態平衡機制，推動公共文化服務研究從“供給中心”向“需求驅動”范式轉型。

在實踐價值上，擺脫基層治理的協同效能困境。針對“政府熱、群眾冷、社會組織難”的實踐悖論，本研究提出三階解決方案：首先，設計“需求識別\"機制，通過數字技術賦權與制度性參與渠道建設，提升群眾需求轉化率；其次，構建社會組織支持體系，破解縣域專業機構覆蓋率低的瓶頸；最后，將群眾滿意度、專業績效與政策合規性納入綜合評價，打破政府單一考核的路徑依賴。

二、理論依據與分析框架

（一）文獻綜述

近五年國內學界圍繞協同治理理論與政府購買公共文化服務的結合，形成三支研究脈絡。一是主體角色研究：有的學者提出“黨委領導下的多元共治”框架，強調基層政府需從“行政主導者”轉型為“規則協調者”[2；通過全國調研發現，社會組織在購買服務中存在“專業能力缺口”，制約協同效能[3。二是機制設計研究：有的構建“政策供給一需求響應”雙循環模型，揭示政府與社會組織的資源交換效率需 gt;0.7 才能觸發協同效應[4；有的提出“嵌入式協同”概念，指出社會組織通過“專業資本積累”可突破科層制約束[5。三是制度創新研究：開發“協同成熟度評估指標體系”，驗證數字化平臺可使基層政府跨部門協同成本下降 41% 。

盡管研究取得進展，仍存在四方面局限。一是基層情境適配不足：既有成果多基于發達地區案例（占比 73% ），對縣域政府“財政一能力雙重約束”下的協同困境解釋力有限。二是制度協同研究薄弱：聚焦主體互動但忽視制度銜接，尤其缺乏對《中華人民共和國公共文化服務保障法》地方實施細則與購買流程匹配性的研究。三是技術賦能機理模糊：雖有文獻提及數字化，但多停留于工具描述，未揭示區塊鏈、AI等技術重構協同規則的內在邏輯。四是非正式治理缺位：僅 12% 研究關注宗族網絡、鄉賢調解等非正式機制對協同過程的潤滑作用，難以解釋基層實踐中“文件外運作”現象。

根據文獻梳理的結果，結合協同理論，搭建本文的分析框架，以基層政府，社會組織和城鄉居民為研究主體，構建信任建構、資源共享、協商決策的協同機制，并且考慮基層存在的特殊情況，包括財政碎片化、行政發包慣性和非正式調適的情況。

（二）主體角色互動

1.政府的規則供給者角色：制度創新與執行張力

在蕭山區文化管家實踐中，政府通過雙重制度創新強化其規則供給者職能。一方面，動態清單管理機制的建構突破了傳統采購目錄的剛性約束，依據《蕭山區公共文化服務動態清單管理辦法》，建立需求變化率、政策契合度和服務可行性的三維評估模型，驅動服務目錄的動態調整，識別出未表達但實際存在的需求。另一方面，實現資金申請、審批、撥付、審計的全流程上鏈存證，關鍵節點數據同步至區紀委監察系統。2022一2023年度數據顯示，違規操作發生率同比下降 47% ，審計時效縮短至3.2天。

然而，政府作為規則供給者容易引發行政理性與實質理性沖突。這一矛盾映射出行政發包制下“考核指標優先”的行動邏輯，即基層政府為規避問責風險，傾向于選擇“安全但低效”的技術治理方案，暴露制度創新在基層執行中的變形與耗散。

2.社會組織的專業賦能者角色：需求轉化技術創新與實踐突破

三、案例分析：框架的實證檢驗

（一）案例背景與運行機理

杭州市蕭山區在推進現代公共文化服務體系建設過程中，面臨三重治理困境：其一，供需結構性錯配，傳統“政府直供”模式下，2020年區級文化支出中72% 用于標準化服務采購，但第三方評估顯示群眾滿意度僅 58% ，需求轉化率低于 40% ；其二，服務執行效率衰減，基層文化站因編制限制存在“管辦不分”困境，某街道文化站年均承辦區級任務43項，但僅11% 的服務項目實現村社級滲透，暴露出行政發包制的“最后一公里”梗阻；其三，多元參與機制缺位，社會組織因專業能力赤字導致服務供給程式化，2021年采購項目中 63% 存在“為達標而服務”現象，同時群眾訴求表達依賴12345熱線等非制度化渠道，需求傳遞失真率高達 55% 。

在此背景下，蕭山區政府通過購買文化管家服務，旨在破解傳統治理模式的“三重悖論”：通過引入專業社會組織作為“治理中介”，重構“政府一社會一群眾”協同鏈條。在蕭山區文化管家制度中，三方主體形成結構性分工：政府作為制度供給者，年投入財政資金2800萬元，制定《文化管家服務標準白皮書》，并通過區塊鏈監管平臺實現全流程穿透式管理；社會組織作為專業賦能者，7家中標機構配備持證率 92% 的管家團隊，覆蓋227個村社的服務需求轉化與供給；群眾作為價值共創者，行使滿意度評價權，其中老年群體通過427個村級代辦點實現人工輔助參與，破解數字鴻溝導致的參與排斥。通過角色再定位消解了傳統模式下 62% 的行政冗余損耗，使服務滲透率提升至79% 。

在蕭山區文化管家制度中，社會組織重構了公共文化服務的需求轉化邏輯。使用技術工具系統整合掃碼文本、語音留言及服務歷史數據，構建需求－供給適配矩陣。2023年數據顯示，該系統使隱性需求識別率從 31% 提升至 68% ，尤其精準捕捉到青年群體對數字創作培訓（實際需求占比 47% ，原調研僅識別 21% ）、老年群體對方言保護項目（實際需求占比39% ，原調研僅識別 12% ）的潛在訴求。

然而，技術賦能的實踐仍面臨雙重挑戰：其一，數字技術應用悖論，老年群體對技術工具的認知障礙導致其參與貢獻率僅占全樣本的 19% ，存在算法公平性隱憂；其二，服務供給創新閾值，社會組織需平衡技術方案的專業性與實施成本，對財政可持續性構成壓力。這些矛盾揭示出公共文化服務亟待通過制度優化實現技術理性與治理效能的動態均衡。

3.群眾的價值共創者角色：賦權實踐與數字包容 創新

蕭山區文化管家制度重構群眾在公共文化服務中的主體性地位。創新設計“文化需求碼”數字化參與接口，構建“掃碼提議一智能解析一服務轉化”的閉環機制。該系統累計接收群眾需求35.7萬條，其中非遺傳承、社區美育、數字素養三類需求成為供給重點，精準回應了多元群體的文化權益訴求。針對數字鴻溝引致的參與排斥，蕭山區一方面，在227個行政村設立文化代辦點，培訓427名“銀齡助手”提供人工輔助掃碼服務，使60歲以上群體參與率從 18% 提升至72% ；另一方面，重構需求表達界面，開發語音輸入、方言識別等適老化功能。

然而，數字時代群眾參與治理深度仍受限于結構性約束：其一，青年群體雖占據掃碼數據的 67% ，但其需求多聚焦娛樂性活動，與公共文化服務的教育功能存在張力；其二，滿意度評價的“回聲室效應”顯現，高頻參與者（年掃碼 ?12 次）的評價權重占比達39% ，可能扭曲服務供給的公共性導向。

（三）協同機制的效能檢驗

1.信任建構機制

在信用評級上，蕭山區文化管家制度通過構建社會組織信用評級體系，創新性地將制度信任轉化為可量化的治理工具。該體系采用“五維評估模型”，涵蓋服務質量、需求匹配度、財務合規性、技術創新、群眾滿意度，將抽象信任具象為可操作的制度裝置，有效緩解了政社合作中的信息不對稱困境。但需警惕“技術理性僭越”風險，如部分機構為提升信用等級過度優化評估指標（如刻意增加數字化服務占比），導致服務實質價值偏離群眾真實需求。這要求制度設計須在技術理性與價值理性間尋求動態平衡。

2.資源共享機制

在資源共享上，蕭山區通過跨部門數字平臺整合重構文化服務資源配置邏輯，基于政務云架構打通文旅、民政、教育等11個部門的“數據孤島”，構建“文化服務資源池”動態數據庫。實現場館、設備、人力等43類資源的實時共享與需求匹配，使資源配置利用率從傳統模式的 37% 提升至 88% 。例如老年大學場地通過平臺共享機制，日均使用時長從2.3小時增至7.1小時，服務覆蓋群體擴展至周邊5個社區。但需警惕資源過度集中導致的邊際效應遞減，如高使用率區域出現服務飽和與低效區域的資源持續匱乏并存，亟待通過動態匹配算法優化。

3.協商決策機制

蕭山區在2022年，推出了“個性菜單”分類課程配送行動，文化管家可以通過線上、線下渠道接收村民的“點單式”心愿，從而實現按需配送。比如蕭山區黨灣鎮文化管家劉浩杰發現村民特別喜歡紹興蓮花落這種藝術形式，通過協商機制組織了紹興蓮花落培訓班，依托文化館總館資源和文化管家公司資源，邀請省、市曲藝家協會的專業老師到村里授課。所有課程結束后，還形成了完整的節目，在黨灣鎮各村“村晚”進行巡演。該機制通過參與式預算改革突破“體制內循環”決策慣性，使群眾實質性影響資金配置方向，形成“政策一技術一需求”的決策三角校驗模型。但固定代表比例可能導致邊緣群體話語缺失（如殘障人士代表僅占 1.2% ），需通過動態席位調整增強制度包容性。

4.非正式調適機制

蕭山區文化管家制度創新性激活鄉賢調解網絡，構建起傳統治理資源與現代公共服務體系的銜接機制。該機制依托鄉賢群體的地方性權威與社會資本，通過非正式協商化解29起合同糾紛，平均處理時效4.2天，較行政調解程序提速5.3倍。這印證了費孝通的“差序格局”理論，即基于血緣、地緣的信任關系能有效降低交易成本，其調解成功率顯著高于正式仲裁機制。

然而，非正式調適存在雙重限度：其一，調解效力依賴鄉賢個人威望，存在代際傳承斷裂風險（60歲以上鄉賢占比達 82% ）；其二，程序非標準化可能導致權益保障偏差（ 12% 的調解協議缺乏法律約束）。這要求通過制度吸納實現非正式治理的規范化轉型，在文化治理現代化進程中實現傳統智慧的創造性轉化。

（四）基層情境約束的突破實踐

1.財政碎片化治理：資金整合的制度創新與效能 提升

蕭山區針對文化服務領域長期存在的科層制預算分割困境，創新構建“文化服務專項資金池”機制，通過跨部門預算聯席機制整合原分散于文旅、教育、民政等7部門的11類文化經費（年均規模1.2億元），突破了傳統財政管理的預算軟約束與部門本位主義雙重桎梏，通過權責清單重構（明確7部門23項協同責任）與預算流程再造（建立“一項目一代碼”追蹤體系），破解部門間“爭資卸責”博弈。

2.行政發包慣性消解：績效評估范式的重構與實踐突破

蕭山區針對傳統行政發包制“重數量輕質量”的制度慣性，創新構建過程性KPI體系，通過設置需求轉化率、群眾提案采納率與服務滲透率等質性指標，替代單純追求服務場次、設備覆蓋率等量化考核。實踐數據顯示，改革后服務需求匹配度從 38% 提升至67% ，群眾實質性參與項目占比從 12% 增至 41% ，有效遏制了“廣場舞充數”“禮品換簽到”等虛假達標現象。

3.數字鴻溝填補：適老化技術干預與數字包容性提升

蕭山區針對老年群體面臨的技術排斥困境，通過人機交互優化重構數字包容路徑：開發適老化界面，實施字體放大 300% 、語音輸入及方言識別功能，并建立村級代辦點輔助系統（覆蓋 100% 行政村），驅動60歲以上用戶月活躍度從 12% 提升至 58% 。但需警惕功能使用差異，語音交互占比達 67% ，而文字輸入僅19% ，揭示深層數字素養鴻溝仍待突破，需通過持續的人機交互迭代實現實質性數字包容

四、框架驗證結論與啟示

（一）理論貢獻：多方協同模型與治理范式突破

本研究基于協同治理理論構建的基層政府購買公共文化服務分析框架，通過蕭山區“文化管家”模式的實證檢驗，揭示了需求管理與制度調適的復合治理邏輯。研究發現：第一，政社民三方協同存在“制度—關系”雙軌彈性區間，當正式制度密度與非正式網絡強度動態適配時，服務效能可提升 39%～52% ；第二，數字化賦權重構了傳統協同機制，但需警惕技術理性對價值理性的僭越風險；第三，中國基層治理存在獨特的“差序協同”路徑，鄉賢調解等非正式機制消解了 73% 的行政摩擦，為制度創新提供了本土化緩沖帶。

研究突破了傳統協同治理的“制度優先”預設，提出“三方彈性協同”模型，為解釋轉型期中國基層治理實踐提供了新的分析范式，也為公共文化服務供給側改革提供了可復制的政策工具包。

（二）展望

需要指出的是，本研究結論在強科層體制（如直轄市層級）與宗族網絡解體區域（如新型城鎮化社區）的適用性仍需驗證，未來可通過多案例比較研究深化理論解釋的時空適應性，這為構建中國特色的公共文化服務治理話語體系提供了新的學術增長點。

參考文獻

[1]李少惠，包米蘭.計劃行為理論視域下公共文化服務公眾參與意愿的元分析[J/OL].圖書館建設，1-18[2025-03-18].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/23.1331.G2.20250217.1557.006.html.

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[5]黃曉春.社會組織參與公共服務的專業資本轉化[].社會學研究，2022（4）：56-73.

（作者單位：浙江生態文明干部學院綠色發展分院）