論政府在農(nóng)村留守兒童福利保障中的法律責任

一、問題提出

校園欺凌事件頻發(fā)涌現(xiàn)，河北邯鄲于2024年3月發(fā)生一起惡性校園欺凌事件，造成13歲初中農(nóng)村留守兒童死亡。根據(jù)中國青少年研究中心的調(diào)查，有47.6% 的留守兒童曾經(jīng)遭遇過校園欺凌，遠高于世界衛(wèi)生組織公布的40國青少年校園欺凌發(fā)生率[2]。

2016年《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》將農(nóng)村留守兒童定義為，父母雙方或一方在外務(wù)工另一方?jīng)]有監(jiān)護能力，與父母處于長期的分離狀態(tài)下未滿16周歲的農(nóng)村戶籍未成年人[3。我國在2011年提出建立和完善適度普惠的兒童福利體系，2013年開展適度普惠型兒童福利試點工作，目標之一為改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元制兒童福利模式，將留守兒童包含在兒童福利保障體系中。但現(xiàn)實兒童福利保障城鄉(xiāng)差距依然明顯，政府對于包含農(nóng)村留守兒童的農(nóng)村兒童福利保障責任承擔仍然存在不足。本文旨在通過分析當下留守兒童福利保障困境形成的原因的基礎(chǔ)上，從行政法學(xué)視角下提出政府承擔留守兒童福利保障責任的完善措施。

二、政府承擔留守兒童福利保障法律責任面臨的困境

（一）政府保障責任承擔的法律規(guī)范依據(jù)不足

其一，政府保障責任承擔的法律法規(guī)體系不完整。目前我國尚未制定“留守兒童福利保障法”并在其中設(shè)專章規(guī)定政府責任，政府對留守兒童福利保障責任承擔的法律規(guī)范的效力級別較低。截至發(fā)稿日在威科先行法律信息庫中以留守兒童分別在標題或內(nèi)容中出現(xiàn)為檢索條件進行檢索，其檢索結(jié)果梳理為表1與表2，與留守兒童有關(guān)的內(nèi)容最多被規(guī)定在地方其他文件與部門文件，其效力層級較低。同時在表1中的五項效力級別為法律的規(guī)范性法律文件中，如《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第54條為無具體的責任主體的倡導(dǎo)性條款，不能作為政府承擔留守兒童福利保障的法律依據(jù)，

其二，規(guī)定在現(xiàn)有普惠型兒童福利保障體系中的留守兒童福利保障內(nèi)容欠缺。首先根據(jù)2013年《民政部關(guān)于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》，我國目前適度普惠型兒童福利的涵蓋對象僅包括孤兒、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童和貧困家庭的兒童[4，并未出現(xiàn)留守兒童。其次，留守兒童權(quán)利保障呈現(xiàn)口號化現(xiàn)象，在《教育部等5部門關(guān)于加強義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》《民政部關(guān)于健全留守兒童關(guān)愛保護體系的提案答復(fù)的函》等文件中，都僅有“學(xué)校要重視留守兒童心理健康教育”“確保留守兒童人身安全”等空洞化表述，并無將其具體落實的實際規(guī)定。

（二）留守兒童福利保障行政職責規(guī)定不明

第一，政府各職能部門職責劃分不清。以校車管理責任為例，自截稿之日在威科先行法律數(shù)據(jù)庫中進行檢索，留守兒童有關(guān)的裁判文書案由與數(shù)量見表3，行政案件直接與政府履職有關(guān)，刑事與民事案件也存在因政府部門保障職責缺失導(dǎo)致的情況。以表三的11例危害公共安全罪裁判文書為例，湖南省慈利縣2022年楊某兵危險駕駛案、四川省西昌市2021年沙某剛、劉某危險駕駛案、廣西壯族自治區(qū)鹿寨縣2019年陶某祥危險駕駛案，都因留守兒童地區(qū)學(xué)校未有專門校車，只能使用普通汽車進行日常接送出現(xiàn)嚴重超載的情況。《校車安全管理條例》第三條第三款與第九條規(guī)定縣級以上地方人民政府對農(nóng)村地區(qū)接受義務(wù)教育的兒童有保障其獲得校車服務(wù)的義務(wù)，但規(guī)定未落實是政府哪一部門的職責，實際上造成了無人擔責的結(jié)果。

第二，兒童主任制度變通執(zhí)行甚至消極執(zhí)行現(xiàn)象普遍。造成這一現(xiàn)象的原因是地方性法規(guī)中缺少對兒童主任制度結(jié)合本地實際的細化規(guī)定，在2019年下發(fā)的《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》附件3中規(guī)定了兒童主任的概括性職責，地方政府在地方性法規(guī)中大多只是復(fù)述附件3的規(guī)定，并沒有將規(guī)定基于各地現(xiàn)實具體化，兒童主任制度難以落實。以兒童主任的強制報告義務(wù)為例，根據(jù)2023年《國務(wù)院關(guān)于反家庭暴力工作情況的報告》第一條工作進展與成效，村（居）民委員會、兒童主任對于發(fā)現(xiàn)未成年人遭受家暴負有發(fā)現(xiàn)與強制報告義務(wù)，中央或地方政府都對該義務(wù)實施的細則無規(guī)定，實際造成如2018年江蘇省無錫市楊某梅虐待案、2017年浙江省杭州市王某平虐待案中兒童主任報告制度都未發(fā)揮實效的結(jié)果。

（三）政府責任承擔保障機制未發(fā)揮實效

一方面，違背了社會公正原則的福利保障體制擴大了城鄉(xiāng)差距[。兒童教育由家庭教育與學(xué)校教育所構(gòu)成。2021年出臺的《中華人民共和國家庭教育促進法》》（以下簡稱《家庭教育促進法》）第21條、第48條明確由留守兒童父母或監(jiān)護人與被委托人承擔家庭教育責任和義務(wù)，但留守兒童的監(jiān)護人或被委托人多為其祖輩，祖輩家庭教育水平必然有限，而目前我國家庭教育指導(dǎo)服尚未波及貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)[7。在學(xué)校教育上，農(nóng)村學(xué)校教師人數(shù)少、教學(xué)水平低、行政管理屬性強，教學(xué)質(zhì)量與城市學(xué)校之間存在差異，最終導(dǎo)致留守兒童整體教育水平低。

另一方面，在社會保障機制的監(jiān)管上，政府欠缺對自身的問責機制和對其他福利保障主體的監(jiān)督機制。以監(jiān)護制度為例，《中華人民共和國民法典》中規(guī)定具有國家監(jiān)護職責的部門為民政部門、居民委員會、村民委員會，但未規(guī)定拒絕或者怠于履行監(jiān)護義務(wù)需要承擔何種不利的法律后果。在出現(xiàn)留守兒童實際無人監(jiān)護的情況下，更多的救濟方式是選擇訴諸信訪，黨委和政府再根據(jù)信訪程序啟動問責機制。政府還欠缺對作為保障主體的學(xué)校與家庭的監(jiān)管，以留守兒童福利保障中的人身保護為例，政府對于學(xué)校和家庭的具體保護內(nèi)容并沒有明確、對于監(jiān)督標準沒有明晰、對于不履職時無制裁手段。

三、強化政府在農(nóng)村留守兒童福利保障責任承擔的法律路徑

（一）樹立全面普惠型兒童福利保障理念

我國兒童福利制度應(yīng)當從保障對象主要為困境兒童的適度普惠型轉(zhuǎn)變?yōu)榘r(nóng)村留守兒童的全面普惠型，政府將保障責任對象的范圍擴大至所有的兒童，在保障事項上涵蓋兒童健康福利、兒童教育保障、兒童補貼和社會優(yōu)撫、針對兒童的特別保護方面，貫徹落實《中國兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》將兒童福利政策內(nèi)容全覆蓋的特點[10]

社會專業(yè)的工作人員、社會組織、志愿者、市場力量是兒童福利保障的關(guān)鍵參與力量[]，政府需轉(zhuǎn)變政府包辦福利事業(yè)的觀點，深化政府與社會力量的合作推動留守兒童福利保障。政府應(yīng)在留守兒童較為集中的地區(qū)，由婦聯(lián)和共青團設(shè)立留守兒童關(guān)愛之家，通過大學(xué)生的志愿服務(wù)開展留守兒童關(guān)愛保護工作[12];采取中央為主、地方為輔的財政支付責任，用于留守兒童的設(shè)施環(huán)境建設(shè)和托育、陪伴服務(wù)的購買[13]；對參與留守兒童福利服務(wù)的各主體根據(jù)參與的程度和內(nèi)容給予不同程度的稅收優(yōu)惠，來提高各主體的積極性;搭建提供常態(tài)化協(xié)商與對話機制的農(nóng)村留守兒童公共協(xié)商平臺[14]。

（二）完善政府保障責任承擔的法律規(guī)范依據(jù)

第一，制定兒童福利基本法，設(shè)專章設(shè)專節(jié)規(guī)定政府對留守兒童的保障責任，保障內(nèi)容包含留守兒童所享有的實體權(quán)利和實現(xiàn)程序。實體權(quán)利包含物質(zhì)與精神雙重需求，內(nèi)容具有可實施性，程序規(guī)定上設(shè)置包含救助申領(lǐng)程序、強制報告制度、案件處理機制等行政程序。第二，提高政府保障責任規(guī)范依據(jù)的效力等級，在法律中明確規(guī)定政府對留守兒童的福利保障責任。總結(jié)已經(jīng)出臺的福利保障責任經(jīng)驗將其類型化，設(shè)置在單行法。第三，明確現(xiàn)行法律規(guī)范性文件中政府福利保障責任的概括性規(guī)定，各地政府在上位法范圍內(nèi)結(jié)合當?shù)貙嶋H進行細化，搭建完善的政府對農(nóng)村留守兒童福利保障法律法規(guī)體系。比如，政府應(yīng)對校園欺凌行為進行明確界定，解決當下無專門立法只能援引《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國未成年人保護法》等法律、法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定來規(guī)制的問題[15]。

（三）明確政府對留守兒童福利保障的行政職能

第一，將留守兒童福利保障的職責重新進行明確劃分。應(yīng)當進一步強化民政部門的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，并在對各相關(guān)的職能機構(gòu)和部門在留守兒童福利領(lǐng)域的權(quán)力和職責進行清晰化的分工，搭建同級部門間的信息溝通和協(xié)調(diào)機制。第二，明確兒童主任的身份與角色定位、提升其專業(yè)能力。先完善兒童主任的制度規(guī)定，明確兒童主任的角色定位、規(guī)范兒童主任選拔標準和程序、細化工作職責內(nèi)容。并逐步擴大專職兒童主任的設(shè)立的范圍，對兼任兒童主任崗位進行優(yōu)化，優(yōu)先選擇本身工作服務(wù)的主要對象為兒童的工作人員，避免兒童主任兼任與留守兒童福利相關(guān)度不高的職位。還要加強對兒童主任的能力培訓(xùn)，與各院校合作搭建兒童主任培訓(xùn)基地，提高兒童主任的整體水平[16]。

（四）促進留守兒童福利保障機制落實

在家庭教育上，各級教育行政、民政等部門以及婦聯(lián)應(yīng)當對履行家庭教育義務(wù)確有困難的留守兒童提供家庭教育指導(dǎo)救助[1。父輩留守需多履行教育職責，祖輩積極參加和配合家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。在學(xué)校教育上，滿足流動兒童的人學(xué)需求、適當補助流動兒童學(xué)費、提供公立學(xué)校就讀名額，同時改善農(nóng)村教育薄弱學(xué)校的基本辦學(xué)條件。對鄉(xiāng)村政府的福利工作進行有效監(jiān)督，要求行政問責機制的落實，對責任主體制定對應(yīng)的獎懲機制、形成強效的約束機制。并構(gòu)建政府、家庭、學(xué)校、社會組織參與的多層次的監(jiān)督機制，在固定間隔時間的基礎(chǔ)上根據(jù)監(jiān)督的具體情況，及時對監(jiān)督留守兒童福利保障責任承擔的內(nèi)容與形式、范圍與程度、懲戒手段持續(xù)調(diào)整，以確保監(jiān)督能夠發(fā)揮其有效性。

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本文得到以下項目支持：湖北省武漢市武漢工程大學(xué)“第十六屆研究生教育創(chuàng)新基金項目”（CX2024367）。

（作者系武漢工程大學(xué)憲法與行政法專業(yè)2023級碩士研究生）