低生育率背景下普惠性托育機構發展的困境與出路研究

一、引言

黨的二十大強調優化人口發展戰略，構建生育支持政策體系以降低生育、養育和教育成本。普惠托育服務是以公益性和公平性為其內在基本特征（內涵）的、以“有質量”為其外在價值追求（外延）的、“面向大眾”“收費較低”“有質量”的托育服務{。0～3歲作為兒童發展的關鍵奠基階段，嬰幼兒照護服務不僅關乎家庭福祉，更與社會經濟發展及國家未來緊密相連。盡管“三孩”政策及相關托育服務支持政策出臺后，我國托育機構數量有所增長，一定程度上緩解了家庭托育需求，但生育率持續走低、服務質量參差不齊及普惠性托育服務供給不足等問題依舊突出，對我國經濟社會轉型、生育政策落實及婦女就業產生制約。因此，強化政府在0\\~3歲嬰幼兒托育服務中的責任，完善相關政策，大力發展普惠性托育服務成為必然選擇。

二、低生育率背景下普惠性托育機構發展的困境

為了推動托育服務的規范發展，國家衛生健康委員會牽頭出臺托育機構設置標準和管理規范，從多個方面做出了嚴格的制度規定[2。然而，在政策具體落實推進階段，多元理念間存在的張力，以及實踐過程中遭遇的梗阻狀況，對普惠性托育服務體系的構建與完善進程形成了阻礙。

（一）可持續運行面臨挑戰

從經濟層面來看，普惠性托育機構秉持公益性原則，收費標準相對較低，而其運營成本包括場地建設、人員薪酬、設備購置等諸多方面，居高不下。盡管政府加大財政扶持，但補貼落實常不到位或力度不足，難以填補建設與運營成本缺口，致使機構財務壓力巨大，可持續發展艱難。

從管理體制上來看，托育服務涉及多個部門職能各部門對于托育機構的管理責任界定不清晰，協同作用發揮較少，創新動力不夠、機制不健全[3。同時，各地在執行托育機構設置標準和管理規范時存在差異，部分地區對場地面積、師資配備、安全設施等關鍵要求執行不嚴格，使得部分機構在運營中存在安全隱患、服務不規范等問題，既損害了行業整體形象，也給機構的持續性發展埋下了風險。

（二）人才隊伍建設滯后

托育服務對從業人員的專業素養要求較高，需要掌握嬰幼兒生理學、心理學、教育學及醫學等多方面的知識與技能。然而，目前我國相關專業人才培養體系尚不完善，僅有部分職業院校開設托育相關專業且招生規模有限，更高等級的院校暫未開設。以高等院校學前教育專業為例，其課程設置主要側重于3～6歲幼兒教育，缺乏對0～3歲嬰幼兒回應性照護理論知識和技能的培養4，而0～3歲嬰幼兒在生理、心理與認知等方面與3～6歲幼兒存在顯著差異，因此畢業生在進入托育行業后，難以迅速適應工作崗位的需求，需額外進行大量的專業培訓與學習，間接增加了機構的人力成本和人才培養周期。

此外，我國普惠性托育機構人才培養和發展機制尚不完善。大多數機構缺乏對教師開展定期、系統培訓的機制，使教師在入職后難以獲得持續的專業學習和提升機會。同時，托育機構教師的職業發展路徑不清晰，缺乏明確的晉升機制和完善的職稱評定體系，導致教師職業認同感較低，工作積極性不高，人員流動性較大。

（三）服務質量參差不齊

目前， 0～3 歲托育實踐中不同模式的服務規范在執業資質、設施規范和師資規范等方面存在較大差異[5。托育機構中“重管輕育”和“重育輕管”兩種現象同時存在，特別是2歲以下托育服務的“重管輕育”和 2～3 歲托育服務的“重育輕管”表現較為突出[。同時，我國普惠性托育行業的薪資待遇與職業發展空間相對有限，難以吸引高素質人才，進一步加劇了人才隊伍的短缺，部分托育機構只能在師資招聘上降低標準，錄用非專業人員，從而影響托育服務整體質量。此外，一些普惠性托育機構受資金限制，場地面積狹小，功能分區不合理，缺乏安全防護設施和適合嬰幼兒活動的教具、玩具等。

（四）信息管理平臺不規范

其一，普惠性托育機構的信息公開程度較低，家長在選擇托育機構時難以獲取準確、全面的信息。許多機構未及時公布其服務內容、收費標準、師資情況、安全管理措施等關鍵信息，導致家長在選擇托育機構時存在盲目性。

其二，信息管理平臺建設滯后，無法實現對普惠性托育機構的實時監管和動態監測。目前，我國缺乏統一的托育服務信息管理平臺，各地自行建設的信息系統也存在功能不完善、數據更新不及時等問題。這使得政府部門難以全面掌握托育機構的運營情況，無法及時發現和解決問題，也不利于行業的整體規劃和管理。

三、低生育率背景下普惠性托育機構發展困境的原因分析

（一）生育率持續下降的沖擊

出生人口連續7年下降，第四輪嬰兒潮未出現新中國成立后，我國經歷了三次“嬰兒潮”，分別是1949—1958年、1962—1965年 和1981—1990年[7]。第四輪嬰兒潮原本應在2010年后出現，但因長期嚴格執行的計劃生育而消失。此后，生育政策開始松動，2013年“單獨二孩”、2015年“全面二孩”、2021年“全面三孩”，但未能扭轉低生育趨勢。國家統計局相關數據顯示，2021年我國常住人口出生率已降低至 7.5‰ 2022年為 6.8‰ ，2023年為 6.4‰ ，為近年來的最低點[8]人口出生率持續下降，普惠性托育機構的市場需求基礎被不斷削弱，給其長期穩定發展帶來了巨大的挑戰。

（二）財政扶持資金落實不力

其一，政府對普惠性托育機構財政投入相對其他社會公共服務領域較少，公共托育服務在總量和結構上依然存在經濟效益和社會效益嚴重失衡的問題[。

同時，財政扶持資金在地區和城鄉間分配不均，發達地區和城市獲得更多支持，欠發達地區和農村托育機構資金匱乏，加大資源差距，影響公平性與可及性。

其二，財政扶持資金的監管機制不完善，存在重形式輕實干、重硬件輕軟件的現象[1]。一些托育機構可能為了追求短期利益，將財政補貼資金用于與托育服務無關的其他用途，而不是用于改善服務條件和提升服務質量。缺乏有效的監管措施使得這些違規行為難以被及時發現和糾正，影響了財政資金的使用效益和政策目標的實現。

其三，資金使用效益評估體系不健全。政府在撥付財政扶持資金后，缺乏對資金使用效果的跟蹤評估和反饋機制，無法準確了解資金是否真正用于提升托育服務質量、促進機構發展等方面。這導致一些托育機構在使用資金時缺乏規劃和合理性，無法實現資金的最優配置，降低了財政資金的整體使用效益。

（三）教師隊伍管理機制缺陷

托育服務對教師的專業素質要求較高，需要教師具備嬰幼兒護理、教育心理學、學前教育等多方面的知識和技能。然而，目前相關專業人才培養體系尚不完善，能夠滿足托育機構需求的專業人才相對匱乏。這使得普惠性托育機構在師資招聘過程中面臨較大困難，難以招到具有相關專業背景和實踐經驗的教師。

此外，許多普惠性托育機構由于缺乏資金和資源，無法為教師提供定期、系統的培訓。教師在入職后，難以獲得持續的專業學習和提升機會，導致其專業知識和技能無法及時更新和提高。教師的職業發展路徑不清晰，缺乏有效的晉升機制和完善的職稱評定體系也影響了教師的職業認同感和社會地位，進一步抑制了教師的工作積極性。

四、低生育率背景下普惠性托育機構發展的出路

（一）強化政策支持與資源投入

其一，加大財政扶持力度。城市父母普遍認為政府應在托育服務供給中承擔責任，“普遍惠及，方便送托”是新時期家庭對于托育服務體系價值取向與布局原則的期待[]。因此，政府應增加對普惠性托育機構的專項財政撥款，用于場地建設、設備購置、師資培訓等方面，降低機構運營成本，提高服務質量。設立普惠性托育服務發展專項資金，對積極提供優質服務、達到一定標準的機構給予運營補貼，確保其能夠持續穩定發展。同時，探索建立財政資金與社會資本合作的新模式，吸引更多社會資金投人普惠性托育領域。

其二，完善政策法規體系，加快制定和完善普惠性托育服務相關的法律法規和政策文件。明確機構的設立標準、服務規范、收費管理、人員資質等方面的要求，為機構發展提供堅實的制度保障。出臺稅收優惠政策，對普惠性托育機構在企業所得稅、增值稅等方面給予減免或優惠，減輕機構負擔。同時，在土地使用、水電價格等方面給予政策傾斜，降低機構運營成本。

其三，優化規劃與布局。結合人口分布、需求特點等因素，制定普惠性托育機構的發展規劃，合理布局機構網點，確保服務覆蓋范圍廣泛，方便家長送托鼓勵各地根據實際情況，探索多樣化的普惠性托育服務供給模式，如社區托育、企事業單位托育、家庭托育等，滿足不同家庭的個性化需求。

（二）提升服務質量與專業水平

其一，加強師資隊伍建設。提高托育服務從業人員的待遇水平，包括工資、福利、職業發展機會等，吸引和留住優秀人才，定期組織從業人員參加在職培訓和繼續教育，提升其專業素養和服務能力。同時，加強托育專業人才培養體系建設，鼓勵高校和職業院校開設托育相關專業，優化課程設置，注重實踐教學，培養具有專業知識和實踐技能的高素質人才。

其二，優化托育課程與服務內容。國家發動多個部門聯合研發適合嬰幼兒身心發展特點的課程體系，注重培養嬰幼兒的認知、語言、情感、社會交往等能力，如出臺《 0～3 歲嬰幼兒發展指南》等相關文件，促進其全面發展[12]。提供多元化的服務，除了日常托育服務外，增加親子教育、家庭教育指導、育兒咨詢等服務內容，滿足家長的多樣化需求。同時，加強與醫療衛生機構的合作，為嬰幼兒提供健康檢查、預防接種、疾病防控等服務，保障嬰幼兒健康成長。

其三，建立質量評估與監管機制。質量評估應涵蓋機構管理、服務質量、安全衛生、師資隊伍等方面，明確托育師資集“照護培育者、指導協調者、專業發展者”這三種職能角色于一身，并實現它們之間的協調統一。加強對普惠性托育機構的日常監管，建立健全監管制度，明確監管職責，加大執法力度，對違規行為及時予以糾正和處罰。同時建立信息公開制度，定期向社會公布機構的評估結果和監管情況，引導家長選擇優質的托育機構。

（三）促進社會參與合作

其一，鼓勵社會力量參與，通過制定優惠政策，吸引社會資本投資普惠性托育機構，如給予場地租賃補貼、貸款貼息、項目補貼等。其二，成立普惠性托育服務行業協會，發揮行業自律作用，制定行業規范和標準，引導機構規范經營行為，提高服務質量。加強托育機構之間的合作與交流，促進資源共享、優勢互補。其三，加強宣傳與引導，通過多種渠道，如電視、報紙、網絡等，廣泛宣傳普惠性托育服務的重要性和政策措施，提高社會對托育服務的認知度和認同感樹立優秀普惠性托育機構典型，宣傳其成功經驗和做法，發揮示范引領作用，帶動整個行業發展。同時，開展育兒知識普及活動，提高家長的科學育兒水平，增強家長對托育服務的信任和支持。

五、結語

低生育率背景下，普惠性托育機構的發展對于緩解家庭養育壓力、促進人口長期均衡發展具有關鍵意義。盡管當前面臨諸多困難，但通過政府強化政策支持、加大資源投入，提升機構自身服務質量與專業水平，以及促進社會各界廣泛參與合作，普惠性托育機構有望突破困境，實現健康可持續發展，為構建生育友好型社會貢獻重要力量。未來，仍需持續關注行業動態，不斷優化政策與實踐，以適應社會發展需求，推動托育事業邁向新高度。

參考文獻

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[12]秦旭芳，朱琳.我國托育師資職業素養評價指標構建及保障[].現代教育管理，2023(03):68-79.

本文得到以下項目支持：湖南省社會科學成果評審委員會研究項目“湖南省普惠性托育機構保教質量評估及發展策略研究”（XSP2023JYC255）。

（作者：魯熙茜，長沙師范學院；楊琴系長沙師范學院學前教育學院教授）