我國社會救助體系立法現(xiàn)狀分析與應(yīng)對策略研究

如何進一步健全和完善社會救助體系，彰顯其作為社會保障制度最后一道安全網(wǎng)的重要功能，已經(jīng)成為國家必須關(guān)注的時代課題。以困難和弱勢群體為對象，提供直接性救助幫扶的社會救助體系是實現(xiàn)“弱有所扶”的重要制度安排[l。全國分層分類社會救助工作推進會（2024）要求，以推進立法和政策創(chuàng)制為重點，完善政策制度體系[2]。本文在剖析當前立法運行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討了進一步推進和完善分層分類社會救助體系立法進程的應(yīng)對策略。

一、問題緣起

2020年8月，《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》首次提出社會救助體系的分層分類建構(gòu)的指導(dǎo)意見;2020年10月，黨的十九屆五中全會提出了“健全分層分類的社會救助體系”的具體目標。自此之后，圍繞“健全分層分類的社會救助體系”的一系列論述在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要（2021）、全國政協(xié)十三屆五次會議 （2022）、黨的二十大報告 （2022）等重要會議與文件中被多次強調(diào)。到2023年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等10部門《關(guān)于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測做好分層分類社會救助工作的意見》，對這一論述提出了更加具體、更加明確的要求。社會救助立法進程在不斷推進。追溯到30年前，有關(guān)社會救助法的草案就進人大眾視野，近些年隨著社會救助實踐的迅速發(fā)展，立法進程也隨之駛?cè)丝燔嚨馈?/p>

法治日報10年前呼呼，如果社會救助法律遲遲不出臺，不僅無法保證社會救助制度規(guī)范、良性運行，而且將影響到整個社會保障制度的法治化和整個國家的法治建設(shè)[4。韓克慶等（2022）5分析了健全分類分層社會救助體系存在的癥結(jié)根源，明確完善救助標準的制定調(diào)整辦法以及注重社會救助的制度整合。2021年7月，在全國政協(xié)召開的雙周協(xié)商座談會上，與會人員建議在立法時對優(yōu)化部門協(xié)同、合理界定救助對象認定條件、創(chuàng)新救助方式、簡化救助程序、壓實政府主體責(zé)任、強化救助資金監(jiān)管等方面作出規(guī)定，從而促進中國特色社會救助制度更加成熟定型。張浩淼、譚洪（2023）立足既有研究，界定了分層分類社會救助體系的概念：它是指在綜合考慮困難群眾困境情況等要素，對救助對象類別進行合理劃分，從而提供分層次、分類別、供需匹配的精準化救助，實現(xiàn)救助資源統(tǒng)籌優(yōu)化、救助效果有序提升、救助對象滿意度持續(xù)增強的創(chuàng)新性、系統(tǒng)化的有機體系[1]。

還有專家學(xué)者圍繞社會救助運行過程存在的不足進行了深入探討，經(jīng)梳理匯總，可概括為法規(guī)制度、服務(wù)保障、監(jiān)督管理、主體參與等方面存在的偏差。基于此，本文所指社會救助運行體系即指分層分類社會救助體系，主要針對當前社會救助體系的立法運行現(xiàn)狀進行分析，提出加快和完善社會救助體系立法進程的應(yīng)對策略。

二、我國社會救助體系立法現(xiàn)狀分析

專家學(xué)者10年前就表示，國家要加大修改完善力度，盡快提請立法機關(guān)審議被全社會期待多年的法律草案[。國務(wù)院在公布《社會救助暫行辦法草案》時呼吁：當前急需的是一部能解決社會救助共性問題、使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度盡快走向定型、穩(wěn)定的法律[8。直到十三屆全國政協(xié)第51次雙周協(xié)商座談會上，歷數(shù)社會救助面臨標準不清、手續(xù)繁瑣、方式單一、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難和社會參與不夠等問題，需要通過立法加以解決]。

（一）政策法規(guī)碎片化，效力發(fā)揮受限制

與國外社會救助的整體性和系統(tǒng)性特點相比，當前我國社會救助立法滯后。《社會救助法（草案）》從出臺至今，仍處于草案征集階段，在國家社會救助實踐中發(fā)揮作用有限。目前，推進我國社會救助體系運行的政策規(guī)定主要依靠行政法規(guī)、政策規(guī)范體系以及地方性法規(guī)。客觀地說，相關(guān)政策散見于國家、各省、市、自治區(qū)及其所屬各市縣，零星分散，難成體系;加上參與主體職責(zé)不同、受助群體情況不一等等，都造成了目前我國社會救助工作沒形成系統(tǒng)的自上而下、一以貫之的規(guī)范體系。在工作實踐中，主要靠地方行政法規(guī)來規(guī)范運行社會救助工作，特別是一些應(yīng)急措施更加分散，導(dǎo)致不同地域之間各自為營、自行其是，并且一些政策法規(guī)自身相互之間存在沖突和不相兼容的內(nèi)容。這既不符合我國的基本國情，沒有體現(xiàn)以人民為中心的要求，也影響了我國社會救助改革創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展[10]

（二）新情況層出不窮，呼呼立法要提速

隨著時代的不斷發(fā)展，我國新時期社會救助工作出現(xiàn)了許多新情況新問題，面臨著不少新機遇新挑戰(zhàn)，迫切需要通過加快立法，合理優(yōu)化社會救助體系，促進各項救助制度更加科學(xué)完備、成熟定型，真正實現(xiàn)社會救助法治化、規(guī)范化、長效化。就當前實踐層面而言，《社會救助法（草案征求意見稿）》在法律位階、體系完整性和政策制度適應(yīng)性等方面仍處于征求意見階段，在具體操作運行上尚不能作為從上而下都遵循的法律規(guī)范，只能作為政策性規(guī)定和臨時性應(yīng)急措施，難以維護社會公平和社會秩序，很難保障社會大眾的公共利益和公共權(quán)益，會導(dǎo)致與社會救助運行的價值取向和追求相背離，其結(jié)果必然會造成社會救助措施與社會救助立法初衷相去甚遠，使實施措施變成一種簡單固化的行為[]

（三）立法過程重實體，程序正義難表達

社會救助法草案頒布后，征詢意見的過程一直在進行，多次集思廣益均結(jié)合廣泛生動的實踐探索，對草案進行著不間斷地修改、糾偏和校正，即便如此，存在的問題仍不可小。透過社會救助體系運行現(xiàn)狀，可以看出立法過程中存在重實體輕程序的問題，相關(guān)情況概括如下：首先，就法律規(guī)范的位階而言，社會救助法的作用不可替代，不但屬于全國人民代表大會制定的范疇，而且在位階層次上僅次于憲法，與刑法、民法、商經(jīng)法屬于相同位階的法律，高于中央政府的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等，可見其在原則與規(guī)則方面發(fā)揮的作用不言而喻。其次，就構(gòu)成要素而言，關(guān)于社會救助主體、客體、運行程序、社會救助資金來源、社會救助監(jiān)督等，因法律不完善，使其在社會救助運行中不能發(fā)揮應(yīng)有法律的效力。再次，在“重實體輕程序”背景之下，對于程序正義的表達更是存在較大困難。

三、我國社會救助體系立法進程應(yīng)對策略

十三屆全國人大五次會議提出[12]，社會救助工作法治不夠健全，《社會救助暫行辦法》立法位階較低；社會救助還存在制度不完善、體系不統(tǒng)一、銜接不順暢、程序性規(guī)定缺失等問題，建議盡快出臺社會救助法。去年全國分層分類社會救助工作推進會又一次明確要求“以推進立法和政策創(chuàng)制為重點，完善政策制度體系”。

（一）細化主體權(quán)責(zé)，促進救助實踐細化量化

明晰參與主體權(quán)責(zé)，提高救助運行效率，可在一定程度上彌補社會救助法尚未出臺的缺憾。社會救助不僅涉及人、財、物，而且還牽涉相關(guān)政策法規(guī)和多因素交叉衍生出來的其他不可預(yù)測的內(nèi)容。因此，社會救助需要多個部門、不同群體同時參與、互相配合來共同完成。鑒于此，正在使用的社會救助文件上的事權(quán)劃分，應(yīng)該根據(jù)參與主體和受助對象的變化而作相應(yīng)的調(diào)整，使調(diào)整后的事權(quán)明確清晰。因此，為保障社會救助工作順利進行，讓社會救助工作運行更加規(guī)范化，以促使救助工作公平、有序、高效，至少要做好兩項工作：一是要根據(jù)救助項目的構(gòu)成、內(nèi)容、實施的程序，對所涉及到的管理部門劃分事權(quán)，主管部門作為負責(zé)部門，其他所涉部門作為輔助部門進行劃分。按照事權(quán)為責(zé)任歸并和調(diào)整的依據(jù)，明確救助責(zé)任清單，增強對社會救助管理工作的統(tǒng)籌性，逐步建立專管部門牽頭、其他部門配合的工作制度[3]。二是不同部門之間以及部門內(nèi)部不同人員之間也要明確分工，根據(jù)具體救助內(nèi)容，明確目標任務(wù)，做到細化量化具體化，把工作分配到具體的部門和工作人員。

（二）救助信息公開，以實時公開促工作規(guī)范

社會救助信息公開包括對困難群眾認定、救助對象享有的救助項目、最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)和臨時救助等相關(guān)內(nèi)容的信息。黨的十八大以來，政府提出扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準”[4]。但偏遠落后地區(qū)因信息化水平較低，加之當?shù)卣畬戎咝麄髅嬗邢蓿嬖凇叭苏艺摺薄⒐_內(nèi)容不全面、方式不完善等漏洞，造成知情覆蓋面窄、操作性不強等情況。對此，要采取線上公開、線下宣傳同時進行的方式，線上建立國家、省、地、市、縣、鄉(xiāng)救助平臺，發(fā)布低收入人群申請、審批、監(jiān)督、舉報以及救助人員分類公示等內(nèi)容，讓全社會來監(jiān)督救助工作；線下可以借鑒精準扶貧模式，形成網(wǎng)格化管理，讓救助工作人員宣講救助政策，發(fā)放救助資料。如此，線上線下有機結(jié)合，讓政策走進千家萬戶，使救助過程看得見摸得著。救助數(shù)據(jù)信息公示公開，一方面對救助職能部門的工作可以進行監(jiān)督，另一方面保障了救助對象的知情權(quán)，減少救助過程中不和諧因素[15]。

（三）嚴格落實責(zé)任，助推社會救助立法進程

當前我國社會組織參與社會救助的有關(guān)規(guī)定，只是一些臨時性的管理條例，立法層次相對較低，且現(xiàn)有的各種法規(guī)存在分散性，相互之間缺乏邏輯銜接，增加了社會組織發(fā)展的不穩(wěn)定性及不確定性，致使社會組織參與社會救助的法治化進程受到了制約[。在這種情況下，為了讓受助人群得到救助，更好地做到“弱有所扶”，嚴格責(zé)任追究是其中最有效的保障手段：一是嚴格評價考核。本著權(quán)責(zé)一致的原則，注重具體精準、量化考核，做到有責(zé)必查、失責(zé)必問。通過評價考核，在修正彌補偏差不足的同時，將考核結(jié)果與獎勵懲處相結(jié)合，對違規(guī)違紀的人，要進行處理。二是嚴格監(jiān)督檢查。各級民政部門會同監(jiān)察、審計、財政等部門加強社會救助日常監(jiān)督檢查，并實時通報監(jiān)督檢查情況，對發(fā)現(xiàn)的違紀違法行為，要將線索和資料及時移交紀檢、公安、司法等部門調(diào)查處理。三是嚴格責(zé)任追究。把落實責(zé)任作為主線，以檢查監(jiān)督為抓手，在實踐中使三者有機結(jié)合，讓社會救助參與主體的責(zé)任有章可循，運行程序規(guī)范合理，為社會救助立法進程提供更加合理、可靠的參考和借鑒。

四、總結(jié)

黨的十八大以來，我國在健全社會救助體系、增強社會救助能力、提高社會救助水平、完善政策制度等方面做了大量富有成效的工作，中國式現(xiàn)代化對于社會救助制度提出了新的更高要求，“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”以及“全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”同時構(gòu)建了社會救助立法擔(dān)負的使命和價值。因此，要持續(xù)不斷地探索建設(shè)具有中國特色的社會救助制度，要把黨的主張、成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，把已有的成功做法和政策措施上升為法律制度，融入到社會救助法不斷完善的生動實踐中，進一步鞏固拓展改革成果，兜住兜準兜牢困難群眾民生底線。

參考文獻

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（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)）