宅基地改革視角下農民住房保障制度完善探析

一、宅基地深度關聯下的農民住房保障制度

（一）宅基地的強保障性與農民住房保障的深度關聯

當前，我國農村形成了以宅基地為基礎，其他方式為補充的農民住房保障制度。宅基地作為集體土地公有制下供給農民的一項身份性福利，保障了廣大農民“住有所居”的居住權益，亦間接起到了保障耕地生產，實現“耕有所居”的基本愿景。就宅基地制度的法權結構而言，當前宅基地仍舊維持了高級合作社、人民公社之后形成的“兩權分立”結構，即農民集體擁有宅基地所有權，農民擁有宅基地使用權。在宅基地“兩權分立”的制度之下，宅基地的公益目標是保障農民“戶有所居”，具有強保障功能，也由此決定了宅基地是作為農民住房保障的主要方式[]。

宅基地通過“使用上的無償、期限上的無期”確保了農民可以以近乎為零的成本獲得住宅用地，這是宅基地強保障性的具體表現。相較于城市居民購買商品房的購房方式，農民無須支付土地使用權購置成本，因此農村居民自有住房比例普遍比城市居民更高。根據國家統計局發布的《中國人口普查年鑒-2020》中各家庭戶住房來源的數據，通過租賃解決住房問題的城市戶數占比為 25.57% ，而農村戶數僅占 3.30% ；自有房產方面，農村戶口自建房屋比例達 89.07% 。農村居民的高自有住房率說明宅基地的居住保障功能基本實現，緩解了農民的生產生活壓力。宅基地與農民住房保障的深度關聯與其作為農村法定的居住福利供給方式相關，盡管在農村還有其他農民住房保障方式如危房改造、農房租賃補貼等，但均受地區經濟差異和地方政策供給影響，宅基地成為農民住房保障唯一兼具普遍性、法定性、公益性的保障方式。

（二）宅基地的弱財產性制約農民住房保障可持續性

與宅基地的強保障性相對的是其弱財產性，其集中表現為宅基地的身份性特征。宅基地的身份性和農村土地資源的有限性決定了宅基地的無償分配、無償使用須具有一定的限制[2]。一是在身份上限制了宅基地用益主體，農民集體只能向本集體成員分配宅基地，非本農民集體成員（包括城市居民）均不能直接用益宅基地，更不能獲得宅基地使用權。二是在集體內部管理上的限制，《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定了“一戶一宅”、宅基地土地用途管制、城鄉規劃、建房審批等限制條件。宅基地的用益限制雖意在維持了農村宅基地公平分配、有序利用格局，但也間接強化宅基地的弱財產屬性。

身份上的限制決定了農村無法形成宅基地用益市場，農民閑置的宅基地及其住宅缺乏有效的財產價值釋放渠道。在城鄉二元體制下，城鄉的土地用益存在巨大的差異，加之城市經濟的快速發展與農村發展遲滯形成了鮮明的對比，愈來愈多的農民涌入城市打工或落戶城市定居，農村大量的宅基地及地上住宅開始閑置而無法利用。由于宅基地與農民住房保障的深度關聯，宅基地效用低下現狀往往意味著農民住房保障權益落空，造成當前農民住房保障可持續性不足的困境[3]

對于進城務工農民而言，遠在農村的宅基地無法保障城市農民的居住權益，同時又因缺失城市居民身份而無法享受城市公租房、廉租房、經濟適用房等完善的住房保障。對于進城落戶的農民而言，遠在農村的宅基地及農房因流轉限制而無法加以盤活利用，同時即便在城市落戶也須支付較高的費用重新購置商品房。對于農村無力建房的貧困農戶而言，單純的宅基地無償分配、無償使用，尚不足以支持其自建農房居住。為應對宅基地財產價值弱化，農民自發形成了宅基地的隱性交易市場，將宅基地出售給同村村民或城市居民，隱含較高的法律風險，間接導致集體資產外流。

除宅基地外，農村還有其他住房保障制度，如針對農村困難無房群體的住房租賃補貼、針對農村危房的修繕補貼、為應對自然災害風險的農村住房保險、亦有經濟條件尚可的農村為農村貧困家庭提供保障性農房。以上制度為農民住房保障提供了重要補充，但均面臨可持續性不足的問題。農民租房補貼、危房修繕補貼和保障性農房對當地提出了較高的成本要求，許多農村往往受制于經濟條件而難以為貧困農民群體提供相應的住房補貼和保障住房，無法持續、有效解決困難群體的住房問題。就農村住房保險而言，其亦面臨保險救助作用有限、農民參與積極性不高、保險公司開展意愿不強等問題。總而言之，農村現有的“以宅基地為基礎，其他住房補助為輔”的住房保障體系實質是不全面且缺乏持續性的。

二、宅基地改革試點對農民住房保障的政策供給

關于宅基地改革的政策供給，目前主要集中在兩次大規模的宅基地改革試點和宅基地“三權分置”改革上。2015年第一次宅基地改革試點的重要成果集中在2018年中共中央、國務院《實施鄉村振興戰略的意見》首次提出的宅基地“三權分置”上。其政策表述是\"落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權[4。”意在實現宅基地身份屬性和財產屬性的分離，單設宅基地資格權承載原宅基地使用權的身份屬性以保障農民應享有的居住權益，再通過“適度放活”宅基地使用權突破地域、身份、使用方式上的限制以釋放宅基地及其地上住宅的財產價值，從而提升宅基地效用。2020年第二次宅基地改革試點更進一步，在104個縣（市、區）和3個地級市開展試點，主要是基于宅基地“三權分置”的試點落實，進一步探索宅基地的有償、管理及收益分配等制度。相比第一次宅基地改革試點，2020年開展的新一輪宅基地改革試點范圍更廣，有宅基地“三權分置”這一改革政策指引，試點內容更具針對性，地方的主觀能動性更強。

但是整體而言，現有宅基地改革的政策供給仍存在宅基地“三權”法權關系不清、分置方案尚存爭議、改革試點方案“百花齊放”但未予全局考慮、宅基地“適度放活”路徑不清等問題。在宅基地深度關聯農民住房保障的既有制度下，宅基地改革試點之于農民住房保障仍存在以下難題：一方面，宅基地的身份屬性直接關系農民住房保障，但是承載宅基地身份屬性的宅基地資格權作為一項新型權利，其權利屬性和權利內容有待明確，應基于農民身份施以何種程度的住房保障利益亦有待探索；另一方面，宅基地的財產屬性決定農民住房保障的可持續性，直接影響農民住房保障的集體資金來源和農民可獲得的收益，既“適度”又能“放活”宅基地使用權和農房的路徑有待探索。

三、宅基地改革下農民住房保障機制的不斷完善

（一）福利視角下宅基地資格權統籌住房保障

盡管宅基地“三權分置”將宅基地及其農房的“適度放活使用”作為改革的政策目標，但并不意味著宅基地的公益目標被私益目標所取代。宅基地“三權分置”中“適度放活”的政策前提是落實宅基地所有權、保障農戶資格權，這是堅持集體土地公有制應有之義[5。宅基地“三權分置”中宅基地資格權的設置是宅基地改革和農民住房保障制度建構的重要一環，該權利意在承載原宅基地使用權中的身份屬性，作為保障農民“戶有所居”的主要權利，實現農民住房保障的福利供給。

利用宅基地資格權統籌農民住房保障制度，應著重解決以下兩個方面的問題：一是明晰宅基地資格權的權利內容；二是豐富宅基地資格權的保障供給方式。對于宅基地資格權的權利內容，新一輪宅基地改革試點中不少地區試點文件中均提出了不同解釋，主要有以下觀點：一是將宅基地資格權定義為享有宅基地使用權的權利；二是將其定義為宅基地申請資格權；三是將其定義為享有基本居住保障的權益，參見表1。

表中可見，各地區對宅基地資格權的權利內容存在認知差異。但基于宅基地建構農民住房多元保障制度之視角，將宅基地資格權定義為“享有宅基地使用權”或“申請宅基地的資格”明顯過于狹隘，人為限縮了宅基地的保障功能和保障方式。以“享有基本居住保障的權益”為宅基地資格權的權利內容更為合適，一是承認了宅基地資格權承載宅基地身份屬性，發揮居住權益保障的主要功能，二是未將居住權益保障渠道限縮在對宅基地的無償申請、無償使用上，為住房保障的多元供給提供基礎權利支撐[。

在住房保障供給渠道上，部分地區因人多地少，存在“宅基地分配難”的問題，基于宅基地資格權可以申請其他形式的住房保障方式，如申請集體廉租房、申請獲得集體住房居住權、申請住房補貼，以此豐富農民住房保障可行方式。利用宅基地資格權統籌農民住房保障制度，既重新定義了農民住房保障的福利供給方式，實現住房保障由宅基地單一供給向“戶有所居”多元供給的形式轉變，明確了農民集體的保障義務和農民集體成員的保障權益，同時又契合了宅基地改革實現宅基地身份屬性與財產屬性分離的政策意旨，為推進宅基地有效管理，融入市場化機制提升土地效用奠定基礎。

（二）市場邏輯下宅基地有償利用的住房保障

宅基地“三權分置”和宅基地改革試點均意在保障集體和農戶利益的前提下改變宅基地效用低下困境，通過宅基地的權利分置方案，使宅基地身份屬性和財產屬性分離，最終實現宅基地“三權分置”中“適度放活宅基地和農民房屋使用權”的政策目標。宅基地改革后的農民住房保障制度將改變以前的弱財產性，融入市場化機制，以多種有償利用宅基地的方式供給，改變農民住房保障可持續性不足的問題。宅基地有償利用與住房保障的銜接方式主要包括宅基地有償使用、有償流轉、有償抵押、有償退出。

宅基地有償使用主要針對歷史上已經存在的“一戶多宅”“超占”等超標準使用宅基地情形，通過補交超占份額的宅基地使用費，將宅基地無償分配外的部分轉變為宅基地有償且有期限的使用模式，提高集體的資金收益以緩解農民住房保障的資金壓力問題。

宅基地的有償流轉主要針對非本集體經濟組織成員因繼承、受贈而合法占用宅基地和原本集體經濟組織成員進城落戶仍保有宅基地等情形，鼓勵其通過有償轉讓、出租、人股等形式流轉給農村集體經濟組織或其他本村村民。在宅基地供不應求地區，以有償流轉方式確保宅基地優先供應本農民集體成員使用。

宅基地的有償抵押，主要針對有兩套以上住宅的農戶。在有第二住房前提下，可以將有償取得的宅基地進行抵押或者保留無償取得的宅基地內特定面積后將特定面積之外的部分進行抵押，由農村集體經濟組織作為抵押權人。宅基地的有償抵押可以緩解進城務工農戶的住房保障資金短缺問題，在不失所的前提下盤活其在農村的閑置房地資產。

宅基地的有償退出，主要針對進城落戶、“一戶多宅”且有閑置宅基地的農戶，采取自愿有償的方式由集體回購閑置宅基地及其地上住宅。其支付的費用可以保障進城落戶居民的住房利益，同時集體回購的宅基地及其住宅可采取其他市場化途徑獲益或再投入集體住房保障，如作為農村廉租房。

四、結語

農民住房保障與其深度關聯的宅基地間大體呈現出“一體兩翼”的結構關系，即農民住房保障制度的完善應以宅基地制度改革為主體，將宅基地的福利供給和市場邏輯融人同時作為農民住房保障制度改革之“兩翼”，兼顧宅基地的保障功能和財產價值，實現農民住房保障的渠道供給，以滿足不同農民群體的多元化住房需求。

參考文獻

[1]黃道霞.建國以來農業合作化史料匯編[M].北京：中共黨史出版社，1992.

[2]劉亞娟.基本公共服務均等目標下的農村住房保障制度設計[J].江西社會科學，2018，38（01）：246-253.

[3]陳璐，黃善林.基于宅基地制度改革的貧困農戶住房保障及其對策研究—以黑龍江省9縣（區）3370戶農戶為樣本[J].求是學刊，2019，46（04）：72-81.

[4]于海嬌，牟青洋，戰寧，等.浙江省農房自然災害保險費率厘定研究[J].災害學，2021，36（04）：67-73.

[5]韓松.論鄉村振興背景下農民戶有所居的住房保障].法律科學（西北政法大學學報），2022，40（02）：20-33.

[6]王玉庭，董渤，李哲敏，等.共同富裕目標下農村住房制度框架展望—基于制度變遷視角.中國農村觀察，2024（01）：2-21.

本文得到以下項目支持：河北地質大學博士科研啟動基金項目“宅基地有償利用的理論檢視及路徑證成研究”（BQ2024098）；河北省社會科學基金項目（HB18FX022）。

（作者：張占鋒，河北地質大學副教授；李志權，河北地質大學法政學院2022級民商法學碩士研究生）