人民城市理念下嘉興率先推進城鄉融合發展的經驗與啟示

黨的二十屆三中全會提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，完善城鄉融合發展體制機制是進一步深化改革的重要任務之一。二十年來，嘉興堅持系統、人本、創新的理念統籌城鄉發展，城鄉融合發展和共同富裕水平位居全國前列，形成了一系列值得推廣的經驗。本文結合理論分析、數據分析、政策研究和實地調研，在以往研究的基礎上，[1]總結提煉嘉興推進城鄉融合發展的經驗，為新時期完善城鄉融合發展體制機制、全面推進城鄉融合發展和人民城市建設提供參考。

一、嘉興統籌城鄉發展、促進城鄉融合的成就

2004年3月，習近平同志在嘉興調研時指出：“嘉興城鄉協調發展的基礎比較好，完全有條件經過3一5年的努力，成為全省乃至全國統籌城鄉發展的典范。”嘉興開始全面推進統籌城鄉發展，在城鄉居民共同富裕、城鄉各領域一體化、城鄉系統改革等方面取得了突出的成就。

（一）城鄉居民共同富裕水平較高

城鄉居民福祉體現在經濟福祉、精神福祉和健康福祉三個方面。[2經濟福祉方面，2023年，嘉興城鎮居民人均可支配收入75909元，農村居民人均可支配收入49643元，連續20年保持全省第一，也是全國地級以上城市第一；城鄉居民收入比1.53，居于全國城市前列。精神福祉方面，嘉興結合全國文明城市和精神文明高地建設，“勤善和美，勇猛精進”的新時代嘉興人文精神深入人心，縣級以上文明村（鎮）建成率98%達以上。文明實踐中心、“15分鐘閱讀圈”、志愿服務等促進了人民群眾精神生活的富裕。健康福祉方面，嘉興全面建設高水平健康城市，在全國健康城市建設中一直位居前列。基于良好的醫療衛生服務、養老服務、健康城市建設，嘉興國民體質監測合格率省內領先，2020年人均期望壽命達到82.82歲，明顯高于浙江水平（80.19歲）和全國水平（77.93歲）。

（二）城鄉各領域一體化全面提升

城鄉規劃建設一體化、公共服務均等化、產業融合發展是城鄉融合發展的重要領域。一是城鄉規劃建設一體化。嘉興在率先實施全域規劃的基礎上，實現了城鄉基礎設施互聯互通，交通網絡實現城鄉一體，所有鎮（街道）15分鐘均可上高速，供電、供水、供網實現城鄉一體。城鄉村社人居環境提檔升級，美麗鄉村建設成果豐碩，城鄉生態環境全面改善。二是城鄉公共服務均衡發展。嘉興率先實現國家“義務教育均衡發展縣”全覆蓋，城鄉居民“20分鐘醫療衛生服務圈”可及性達到 100% 城鄉勞動者基本實現平等充分就業，率先實現城鄉統一的社會保障制度和低保標準同標同保，公共文體設施實現城鄉一體，“15分鐘公共服務圈”建設位居浙江第一。三是城鄉產業融合發展。2023年，嘉興三次產業增加值結構為 2：54：44 ，與發達國家特征類似。嘉興深入實施農業“雙強”行動，加快推進農業區鎮建設，鄉村旅游快速發展，村集體經濟組織快速發展，859個村集體經濟組織年總收入達48.49億元，年經營性收入達23.72億元。

（三）城鄉系統改革樹立成功典范

城鄉要素雙向流動是城鄉融合發展體制機制改革的重要內容，嘉興城鄉系統改革樹立了典范。第一，嘉興在2008年首創推進了以“兩分兩換”城鄉土地資源統籌利用為核心的“十改聯動”，為完善城鄉融合發展體制機制的系統改革方案提供了參考。第二，在城鄉土地資源統籌利用方面，嘉興在早期的“兩分兩換”基礎上，嘉興創新了飛地抱團、全域土地綜合整治等模式，不斷提高城鄉各類土地利用效率。第三，在城鄉勞動力自由流動方面，嘉興在本地農村居民市民化、外來勞動力的新居民服務方面，不斷推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，各類群體的同城化待遇不斷提升；通過科技特派員、城市公共服務類人才資源下沉、引育壯大鄉村產業人才、和美鄉村運營招商大會（暨新農人招募大會）等多種途徑促進各類人才入鄉支持鄉村振興。第四，在其他資源要素雙向流動方面，嘉興積極推進技術、資本等下鄉，支持鄉村振興和城鄉融合發展。

二、嘉興推進城鄉融合發展的成功思路

二十年來，嘉興按照系統、人本、創新的思路，全面推進統籌城鄉發展，城鄉融合發展水平走在全國前列。

（一）堅持系統謀劃，促進城鄉協調發展

堅持系統觀念，增強改革的系統性、整體性、協同性，避免合成謬誤，是促進城鄉融合發展的重要思路。在推進城鄉“六個一體化”基礎上，嘉興早在2008年便提出“十改聯動”的舉措，在城鄉系統改革方面率先走出了一條成功之路。

城鄉發展是一個系統工程。城鄉發展是在城鎮化進程中的系統的動態過程。在人口城鄉結構動態調整的過程中，城鎮化、鄉村振興和城鄉融合發展環環相扣，涉及城鄉產業、公共服務、基礎設施建設、文化建設、治理等多個領域。早在2004年，嘉興按照習近平總書記的指示推進統籌城鄉發展時，便在《嘉興市城鄉一體化發展綱要》中提出，在城鄉空間布局、基礎設施建設、產業發展、勞動就業與社會保障、社會事業發展、生態環境建設與保護等方面實施“六個一體化”，全面推進統籌城鄉發展。

城鄉體制機制改革也是一個系統工程。早在2008年，黨的十七屆三中全會便提出“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”①，提出了促進城鄉一體化的系列舉措。同年，嘉興提出堅持“一改帶九改”“九改促一改”的“十改聯動”，統籌城鄉發展的系統改革，即以城鄉土地資源統籌利用為核心的十大領域改革。2017年，嘉興首創全域土地綜合整治的系統理念，升級了以土地資源統籌利用為核心的城鄉系統改革。2023年，嘉興進一步創新提出“促進共同富裕基本單元建設推進土地綜合整治‘一塊地’集成改革實施方案”②，包括規劃集成、項目集成和要素集成等，統籌建設用地復墾、高標準農田、農村河道整治、村莊整治、桿線整治、農房安置、一二三產融合發展等子項目。

（二）堅持以人為本，推進城鄉共同富裕

堅持以人民為中心的發展思想，是促進城鄉融合發展、推進中國式現代化的基本遵循。嘉興推進城鄉融合發展的進程，一直遵循以人為本的理念，促進城鄉全體人民全面發展，不斷提升各類群體福祉均等化水平，促進物質生活和精神生活的豐富。

全體人民，包括城鄉戶籍人口、城鄉兩棲人口、非戶籍常住人口、其他流動人口等。嘉興積極推進實現不同群體之間的基本公共服務均等化。對于流動人口，嘉興早在2002年便開始推進流動人口子女教育，2006年開始全面加強新居民服務。對于本地農村居民和“兩棲”人口，在市域縣域城鎮化進程中重視本地農村居民權益。對于城鄉村社居民，通過建立完善“15分鐘公共服務圈”提高優質公共服務的可及性。在此基礎上，通過不斷保障和提升“一老一小一新”的服務水平，促進全體人民福祉提高。

全面發展，包括物質文明和精神文明的發展。中國式現代化是物質文明和精神文明相協調的現代化。在物質文明方面，嘉興從2004年開始實施“強村富民”行動，極大提高了村集體和農村居民的收入水平，改善了物質生活條件，物質文明水平居于全國城市前列。在促進全體人民增收基礎上，嘉興率先加強精神文明建設，通過精神文明高地建設、三治融合和鄉風文明建設、圖書館體系建設、志愿者服務建設等，促進全體人民精神生活富裕。

（三）堅持守正創新，挖掘城鄉改革紅利

堅持守正創新，是全面深化改革、進一步完善城鄉融合發展體制機制的重要原則之一。嘉興推進城鄉融合發展的進程，正是在頂層設計指引、法律法規框架下，在城鄉發展各個領域的不斷創新探索（表1）。

從“六個一體化”到“十改聯動”再到“全域土地綜合整治”，體現了嘉興在城鄉融合系統改革方面的不斷創新升級。從“村民服務中心”到“黨群服務中心”再到“新型黨群服務中心”，體現了嘉興在村社居民服務方面的突破創新。從“城鄉義務教育基本均衡”到“城鄉義務教育優質均衡”，體現了嘉興在推進城鄉義務教育均衡發展方面的不斷創新。從“三治融合”到“四治融合”，體現了嘉興在鄉村治理、社會治理現代化方面的不斷創新。從“美麗鄉村”建設到“宜居宜業和美鄉村”建設再到“未來鄉村”建設，體現了嘉興在鄉村建設方面的不斷創新。從“強村”“富民”若干行動到“強村富民”集成改革，體現了嘉興在強村富民多輪行動中的不斷創新。從鎮域“飛地抱團”到縣域“飛地抱團”“市域飛地抱團”“山海協作飛地抱團”“跨省飛地抱團”，體現了嘉興在土地資源統籌利用促進共同富裕方面的不斷創新。

還有首創或率先推進的新居民管理服務、市縣鎮村圖書館體系、志愿者服務體系、農業經濟開發區等模式，均體現了嘉興在城鄉發展體制機制改革方面的守正創新理念。

三、嘉興推進城鄉融合發展的六大領域二十大舉措

在統籌城鄉發展、推進城鄉融合的進程中，嘉興立足本地發展特點，堅持系統、人本、創新的思路，不斷創新各領域發展舉措，積累了豐富經驗，具體可歸納為六大領域二十大舉措（表1），包括八大首創舉措、九大率先舉措和三大賦能舉措（‘ 8+9+3^， ）。

（一）從“十改聯動”到全域土地綜合整治，創新城鄉要素統籌利用方式

城鄉要素統一市場建設是城鄉融合發展體制機制改革的核心。嘉興經歷了從“十改聯動”到全域土地綜合整治的不斷升級，其間創新了不同區域范圍的“飛地抱團”模式，不斷探索推進以城鄉土地統籌利用為核心的城鄉系統改革。一是首創“十改聯動”引領城鄉系統改革。城鄉融合發展是一個系統工程。早在2008年，嘉興便提出“十改聯動”，率先走出了一條以城鄉系統改革促進城鄉融合發展的道路。這一統籌城鄉發展的系統性思維，為推進城鄉發展體制機制系統改革積累了經驗。二是首創全域土地綜合整治。在統籌利用城鄉建設用地改革基礎上，嘉興于2017年首創了全域土地綜合整治舉措。2023年底，嘉興進一步提出“一塊地”集成改革理念，打造土地綜合整治新模式。基于浙江和嘉興經驗，2019年國家自然資源部啟動全域土地綜合整治試點工作，2024年發布《全面推進全域土地綜合整治工作的意見》。三是首創“飛地抱團”模式。2013年，嘉興在“強村”行動中首創“飛地抱團”發展模式，經歷了從鎮域“飛地抱團”到縣域“飛地抱團”“市域飛地抱團”“山海協作飛地抱團”“跨省飛地抱團”的探索和實踐，[3]截至2022年底，嘉興累計建成“飛地抱團”項目154個，涉及1919個村，為優化土地資源配置、促進地區之間共同富裕積累了經驗。

（二）兼顧本地城鄉兩棲人口與新居民，推進縣域城鎮化和市民化

農業轉移人口市民化是新型城鎮化的核心任務，也是促進城鄉勞動力流動的重點。針對外來人口和本地城鄉兩棲人口，嘉興創新了新居民管理、穩步推進本地農民市民化，近期明確提出通過提高縣城承載能力加強城鎮化載體建設。一是首創新居民管理，促進流動人口服務同城化。嘉興外來人口規模較大、比重較高，據2020年第七次全國人口普查數據，嘉興市常住人口達540萬人，其中，外來人口約194萬人。2006年，嘉興首創新居民服務管理機制，逐步將新居民納入全市公共服務體系。二是尊重本地居民城鄉兩棲選擇，穩步推進市民化。2008年開始推進農村居民集聚時，嘉興便重視農民在城鄉間流動的自主選擇權。嘉興較高的城鄉融合發展水平，降低了農村居民落戶城鎮的必要性。對于進城的本市農村居民，早在2008年推進“十改聯動”時，便堅持依法自愿有償的原則退出農村宅基地和承包地。三是積極提高縣城承載能力，優化縣域城鎮化載體。嘉興5縣（市）均為全國百強縣，在吸納承載外來流動人口和本地農村居民方面均發揮重要作用。在優越的發展基礎上，2023年，根據浙江縣域城鎮化的指導意見，開始推進落實縣城承載能力提升和深化“千村示范、萬村整治”工程實施方案。

（三）優化城鄉服務體系、便民服務功能，促進城鄉公共服務優質均衡

在公共服務領域，嘉興2008年便實現了城鄉統一的居民社會保險，在教育、醫療、便民服務等方面，建立完善“15分鐘公共服務圈”，大力推進公共服務普惠均等可及，切實提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感和認可度、滿意度。一是率先推進城鄉教育優質均衡發展。嘉興率先推進城鄉義務教育均衡發展，[4]2013年嘉興各縣（市、區）均達標義務教育發展基本均衡縣，2020年嘉興各縣（市、區）均達標教育基本現代化縣，成為城鄉義務教育公平的先行者。二是率先推進完善城鄉醫療服務體系。嘉興積極推進城鄉醫療服務均等化，基本建成由醫院、基層醫療衛生機構、專業公共衛生機構等組成的覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系，形成“15分鐘醫療服務圈”。2022年，嘉興縣域就診率90. 48% 、基層就診率 70.07% ，形成“基層首診、雙向轉診、分級診療”的就醫新格局。三是率先建立完善村社黨群服務中心。嘉興積極優化村社居民的便民服務，經歷了從村級服務中心到黨群服務中心、新型黨群服務中心的迭代升級。2018年，嘉興開始在村級服務中心基礎上，規范建設黨群服務中心。近年來，嘉興將黨群服務中心與城鄉居民會客廳、鄰里中心、養老服務照料中心等功能全面融合，升級打造新型黨群服務中心。

（四）推進城鄉治理現代化與精神文明建設，促進全體人民精神生活富裕

中國式現代化是物質文明和精神文明相協調的現代化。嘉興在推進物質文明建設的同時，率先推進城鄉居民精神文明建設，努力打造具有新時代特色的高水平精神文明高地，促進全體人民精神富裕。一是首創“三治融合”模式，推進治理現代化。“三治融合”治理模式在打造基層德治建設高地、移風易俗和鄉風文明建設中發揮重要作用。2013年，嘉興桐鄉高橋鎮首創“三治融合”治理模式。近年來，嘉興市率先探索以智慧化手段賦能現代化治理，推動構建自治、法治、德治、智治的“四治融合”基層治理體系。二是率先建立新時代文明實踐中心體系，打造精神文明高地。2018年，習近平總書記主持召開中央深改委第三次會議，首次提出建設新時代文明實踐中心。嘉興率先打造新時代文明實踐中心體系。在體系建設和基礎建設的同時，嘉興積極開展理論宣講、科普宣傳、文化活動、文創展示等文明實踐活動。三是率先建立完善圖書館體系，打造學習型社會。圖書館是國家文化發展水平的重要標志，是滋養民族心靈、培育文化自信的重要場所。2005年，嘉興市圖書館開始探索建設城鄉一體化圖書館服務體系，形成總分館模式。嘉興圖書館每年舉辦5000場以上文化活動，針對學齡前兒童、少兒、中青年、老年和特殊群體，設計系列課程及活動。四是率先全面推進志愿者服務，弘揚社會正能量。早在2003年，嘉興便開始推進志愿者服務。“有時間做志愿者，有困難找志愿者”，成為嘉興市民的生活態度和生活方式，志愿者成為精神文明建設的一道亮麗風景。到2022年，嘉興市已有注冊志愿服務組織2.3萬個，注冊志愿者144萬余人，開展各類志愿服務活動5萬多次。

（五）和美鄉村建設、強村富民、城鄉產業協同，全面推進三農現代化

推進農業農村農民現代化是城鄉融合發展補短板強弱項的抓手。嘉興通過積極推進和美鄉村建設、強村富民行動、城鄉產業發展平臺建設、城鄉全域規劃建設等，全面推進三農現代化。一是率先推進和美鄉村建設，促進農村現代化。2003年，浙江啟動“千村示范、萬村整治”工程。嘉興堅持示范樣板打造與全域整體提升相結合，持續深入實施“千萬工程”。嘉興的和美鄉村建設經歷了從村莊整治到美麗鄉村建設再到未來鄉村建設的過程，從單一關注村莊環境“硬設施”到兼顧關注村莊經營、文化歷史等“軟服務”，推動了農村現代化。二是率先實施強村富民行動，促進農民現代化。嘉興自2009年起實施“強村富民”行動，總結了“強村九法”“農民共富十法”，村級集體經濟發展和農村居民收入均位居浙江前列。2022年，嘉興進一步制定了強村富民集成改革方案，推進“市場化改革 + 集體經濟”“標準地改革 + 農業‘雙強’”“宅基地改革 + 鄉村建設”“數字化改革 + 強村富民”四方面改革。三是首創農業經濟開發區，促進農業現代化。嘉興平湖于2017年首創農業經濟開發區模式，按照“以工業的理念發展農業、像重視城市建設一樣建設農村、像經營城市一樣經營農村”的發展理念，通過三次產業互相賦能推進城鄉統籌、產鄉融合發展。在農業經濟開發區建設的同時，嘉興還積極建設各類特色小鎮和農業科技園區、農業創新孵化園等，優化城鄉產業協同發展平臺。四是率先推進全域規劃建設，促進城鄉一體化。嘉興在2006年率先將城鄉納入“一張圖”，制定完成市域總體規劃，這比2008年《城鄉規劃法》的城鄉全域規劃理念提前兩年。以此為引領，市域基礎設施形成“一張網”，率先實現基礎設施共建、聯網、共享。

（六）數智賦能、生態賦能、“財金”賦能，支持城鄉高質量發展

嘉興的數字技術應用、生態綠色發展走在全國前列，加之良好的財政資金保障，為城鄉融合高質量發展賦予了強大動能。一是數智賦能城鄉融合發展。2015年，嘉興被列入首批國家新型智慧城市標桿市試點，其智慧城市建設覆蓋城鄉全域。近年來，嘉興以數字化改革為引領，著力推進數字產業化、產業數字化、數字新基建，加速推進數字化應用，“數字”和“智慧”全面融入人民生活。在智慧城市全域覆蓋的同時，嘉興積極推動農業農村數字化發展。二是生態賦能城鄉融合發展。自2005年習近平同志首次提出“綠水青山就是金山銀山”以來，嘉興始終堅持以“兩山”理念為引領，著力提升資源利用效率及保護水平，努力形成人與自然和諧發展的良好局面。2010年，嘉興提出全面實施“生態立市”戰略，2017年提出“生態強市”戰略，2019年提出創建全國生態文明建設示范市總體目標。三是“財金”賦能城鄉融合發展。財政資金支持是農業農村發展和城鄉融合發展的重要保障。嘉興著力構建多元化投入機制，統籌利用財政資金、社會資本、集體資產、金融資本等，為城鄉融合發展提供了資金保障。

四、結語

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。在此背景下，嘉興推進城鄉融合發展的思路與舉措，為新時期推進城鄉融合發展提供了“自下而上”的經驗借鑒。嘉興通過系統謀劃避免合成謬誤、以人為本實現福祉增進、守正創新推動體制機制設計，在城鄉居民共同富裕、城鄉各領域一體化、城鄉系統改革等方面取得了突出成就，城鄉融合發展和共同富裕水平位居全國前列，也為人民城市建設樹立了標桿。在具體舉措方面，嘉興各個領域的創新舉措與三大賦能舉措，為其他地區的城鄉融合發展、人民城市建設提供了可復制可推廣的經驗，其中，一部分經驗已在全國實施，一部分經驗可在全國推廣，一部分經驗可以因地制宜推廣。

嘉興優越的發展基礎，為其城鄉融合發展創造了條件，其中的經驗大部分可以借鑒，各地也需要根據自身的發展基礎、發展階段和發展水平，因地制宜推進。在城鄉土地統籌利用方面，“十改聯動”的系統理念值得其他地區借鑒，全域土地綜合整治正在全國逐步推廣，但具體做法需要各地根據地形特征因地制宜設計，飛地抱團的經驗值得推廣。在縣域城鎮化和市民化方面，新居民管理服務可供人口流入地借鑒，縣域城鎮化進程中本地居民的城鄉兩棲經驗值得推廣，縣城承載能力建設正在全國“以縣城為重要載體的城鎮化建設”實踐中推進。在基本公共服務均等化方面，城鄉教育、醫療等基本公共服務體系建設理念正在全國推進實踐，其中推進教育城鎮化和城鄉義務教育公平的具體舉措取決于各地基礎特征，新型黨群服務中心建設及其綜合便民服務模式值得全面推廣。在城鄉治理和精神文明建設方面，“三治融合”治理模式已在全國推廣，文明實踐中心已在全國基層建立，圖書館體系和志愿者服務理念值得全面推廣。在農業農村農民現代化方面，和美鄉村建設、強村富民行動、農業經濟開發區模式值得各地借鑒并因地制宜發展，全域規劃建設理念已全面實施。在城鄉發展賦能方面，數智賦能和生態賦能城鄉發展正在全國實踐，財金賦能城鄉發展取決于各地經濟發展水平。

地綜合整治“一塊地”集成改革實施方案》，https：//www.jiaxing.gov.cn/art/2023/11/29/art_1229567743_2499279.html。

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[2]蘇紅鍵.邁向共同富裕的中國城鎮化：福祉空間均衡視角[M].北京：社會科學文獻出版社，2023.

[3]蘇紅鍵.飛地抱團的模式、機制與實踐[J].中國發展觀察，2024（7）：89-96.

[4]蘇紅鍵.促進城鄉義務教育公平的嘉興經驗與啟示[J].上海城市管理，2022（2）：35-40.

注釋：

① 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》，https：//www.gov.cn/jrzg/200810/19/content_1125094.htm。

② 《促進共同富裕基本單元建設推進土

Experience and Enlightenment of Jiaxing's Taking the Lead in Promoting Integrated Urban-Rural Development under the Idea of People's City

Su Hongjian

（Rural Development Institute， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 1oo372， China）

Abstract： The integrated urban-rural development is the inevitable requirement of Chinese modernization. In the past 2O years， Jiaxing has comprehensively promoted the overall urban-rural development in accordance with President Xi Jinping's guidance of building a model of coordinated urban-rural development， and the level of urban-rural integrated development and common prosperity ranks among the forefront of all cities，and also set a benchmark for the construction of people's city.In this process， based on the local characteristics，Jiaxing adhered to the ideas of system，people-oriented and innovation， constantly explored development measures in various fields，and accumulated rich experiences. This provided experience that could be replicated and promoted for the overall urban-rural integrated development and the construction of people's city， some of which have been implemented nationwide， some of which can be promoted nationwide，and some of which can be promoted in accordance with local conditions.

Key words： integrated urban-rural development; common prosperity; coordinate urban-rural development： Jiaxing; people's city