統(tǒng)籌全路域治理與里程稅改革： 路徑探索與制度構(gòu)建

中圖分類號：F812.422 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1280（2025）02-0013-10

內(nèi)容提要：公路具有典型的公共物品之屬性，所有公路都可以分為“收稅公路”或“收費公路”。2021年國務院提出建立里程稅（費）制度。2024年黨的二十屆三中全會強調(diào)優(yōu)化收費公路政策，標志著公路收費制度改革進入關(guān)鍵階段。里程稅改革通過稅費轉(zhuǎn)換機制，將公路使用成本轉(zhuǎn)化為受益者支付的公共產(chǎn)品價格，在保留資金定向使用優(yōu)勢基礎上，強化國家治理效能和財稅法治建設。其合理性體現(xiàn)在：既契合受益者付費原則與稅法公平原則的要求，又能實現(xiàn)專項資金與財政體制的銜接，并通過智能征收裝置提升執(zhí)行效率。制度設計需重點解決三大問題：科學界定征收范圍，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有公路稅費體系，建立專項基金保障資金使用透明度。

公路作為最基礎、最廣泛的交通基礎設施，是銜接其他各種運輸方式和發(fā)揮綜合交通網(wǎng)絡整體效應的主要支撐，在綜合交通運輸體系中具有不可替代的作用。“十三五”時期，我國公路交通保持了較為平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢，全國公路總里程接近520萬公里，高速公路通車里程達到16.1萬公里，有力支撐了國家重大戰(zhàn)略實施和全面建成小康社會目標如期實現(xiàn)，也為開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供了良好基礎。

進入“十四五”階段，2021年2月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，未來15年我國公路網(wǎng)規(guī)模將增加 15% 至 20% 。由此可見，未來我國對公路資金的需求將大幅攀升，并將更多資金投向非收費公路，因此對于資金保障，《交通強國建設綱要》也明確提出“鼓勵采用多元化市場融資方式拓寬融資渠道，積極引導社會資本參與交通強國建設，強化風險防控機制建設”。

雖然《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》僅明確“推動公路收費制度改革”，但2021年6月，國務院《關(guān)于建設現(xiàn)代綜合交通運輸體系有關(guān)工作情況的報告》首次提出“研究建立‘里程稅（費）’制度”。此后《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》（2022）明確把開展里程稅改革試點作為深化收費公路制度改革的重要制度。里程稅費乃至里程稅的提出，雖然仍在傳統(tǒng)的政府籌資渠道中籌集公路資金，但一方面，里程稅概念意味著繼續(xù)堅持《中華人民共和國公路法》（以下簡稱“《公路法》”）中“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金”；另一方面，也意味著公路稅收征收衡量標準規(guī)則的調(diào)整，以對公路使用為標準征收公路資金，體現(xiàn)了間接征收向直接征收轉(zhuǎn)型。

一、公路財政：我國公路籌資模式現(xiàn)狀

公路因其非排他性、非競爭性的特征，具有了公共物品屬性。從實踐看，中國改革開放以來在交通基礎設施建設的投入，不僅增加了有限的道路里程，并且會對某一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人民收入和生活方式、教育、醫(yī)療保健、社會穩(wěn)定發(fā)展等方面產(chǎn)生積極的影響。

然而由于公路路網(wǎng)的不同，無論是普通（非收費）公路與收費公路的區(qū)分，還是收費公路又因政府與市場介入的差異和資金來源的不同而有所區(qū)分，公路財政的籌資模式存在多層次性。

其一，普通公路建設養(yǎng)護資金主要來源于兩大財政渠道：一是以車輛購置稅、成品油消費稅①為核心的一般公共預算收入，兩項稅收通過能源消耗間接衡量公路使用強度；二是部分省市將政府還貸公路通行費納入政府性基金預算管理的特殊安排。傳統(tǒng)模式下，縣級以上交通部門采用“貸款修路、收費還貸”模式建設公路。2014年《中華人民共和國預算法》修訂及《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)（2014）43號）實施后，地方政府融資平臺功能全面剝離，形成“雙軌制”融資體系：一方面確立地方政府債券為公路建設唯一合法舉債工具；另一方面通過2017年試點的收費公路專項債券，依據(jù)《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預（2017）97號）實行政府性基金預算管理，將通行費收入與專項收入納入規(guī)范化債務償還機制。

其二，經(jīng)營性公路作為市場參與的核心領(lǐng)域，由國內(nèi)外經(jīng)濟組織以BOT等模式投資建設，通過車輛通行費實現(xiàn)投資回報。值得注意的是，根據(jù)《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（交通運輸部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部令（2008）11號），政府還貸公路可通過收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)等權(quán)益轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，這種“公轉(zhuǎn)商”機制既拓展了融資渠道，也帶來了特許經(jīng)營期限延長（不超過25年）、收益分配調(diào)整等系統(tǒng)性影響。③

2021年3月11日，財政部與交通運輸部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈公路資產(chǎn)管理暫行辦法gt;的通知》（財資（2021）83號）。此辦法的核心目標在于強化公路資產(chǎn)管理并健全相關(guān)報告制度，以此保障公路資產(chǎn)的安全與完整，充分挖掘公路的功能價值，推動公路事業(yè)持續(xù)進步。實際上，公路清產(chǎn)核資工作的開展，本質(zhì)上是對公路管理體系以及資金結(jié)構(gòu)進行深入梳理與明晰，為公路事業(yè)的長遠發(fā)展奠定堅實基礎。

因此，里程稅費概念，特別是里程稅試點的提出，在形式上，將直接影響籌資體系的重建，從征收的實質(zhì)角度也將對不同主體的權(quán)利義務關(guān)系產(chǎn)生直接的影響，既包括對使用公路的主體負擔的影響，也包括中央、地方在提供公路這一基本公共服務支出責任分擔的影響。

二、里程稅費：新發(fā)展理念下公路籌資標準的調(diào)整

（一）里程稅費概念的引入：間接使用向直接使用的標準轉(zhuǎn)型

如前所述，公路籌資體系在形式上的多元性，實際上反映了在財政資金有限的條件下，不同等級公路分別適用不同的籌資模式這一現(xiàn)實的需求。收費公路體系體現(xiàn)為一種直接征收，以行駛里程為衡量標準。而適用于非收費公路的征稅體系則體現(xiàn)為一種間接征收，通過對燃油車輛的購買和使用、成品油的消費實現(xiàn)。由此可見，雖然原則上公共物品籌資與使用以統(tǒng)收統(tǒng)支為基礎，但公路區(qū)別于其他公共物品因其存在使用的損耗，因而使用者付費方式長期以來成為重要的籌資渠道。因此籌資模式可以以使用為標準區(qū)分為間接和直接兩種類型，而這也反映了公共物品籌資責任在不同主體之間的分配，關(guān)系著基本公共服務均等化和資源配置公平性的實現(xiàn)。雖然間接標準更符合對公共物品統(tǒng)收統(tǒng)支的理論定位，但公路的使用主體的給付責任，無論從金額還是實現(xiàn)時間上都呈現(xiàn)與公共物品使用的不匹配。而將里程納入征稅的標準，則彌補了與公共物品使用不匹配的缺陷。

第一，里程稅費實現(xiàn)主體給付責任與公共物品使用在價格上的匹配。

在間接使用的征收標準下，特別是新能源的普遍使用使得此種模式不再能夠準確衡量納稅人或繳費人對公共物品的使用（消費）情況。

以成品油消費稅為例，成品油消費稅主要用于非收費公路的養(yǎng)護。①近年來，電動汽車取代傳統(tǒng)汽車的步伐正在加快，越來越多的新能源汽車被推向市場。隨著電動車在車輛市場份額的不斷擴大，燃油的使用量將大幅降低，部分國家甚至推出了燃油車禁售時間表。 年中國石油消費總量控制和政策研究項目發(fā)布《中國傳統(tǒng)燃油車退出時間表研究》報告，其中綜合中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展及排放目標，對燃油車的退出時間進行了分析預測，提出中國有望于2050年以前實現(xiàn)傳統(tǒng)燃油車的全面退出。根據(jù) 2024年10月23日國務院新聞辦在新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)，近3個月新能源乘用車銷售占比均在 50% 以上；同時目前多措并舉擴大汽車消費，仍以新能源車為主要對象。

基于燃料結(jié)構(gòu)審視汽車市場，乘用車領(lǐng)域新能源較汽油的優(yōu)勢已全面確立，車輛電動化趨勢直接影響了成品油消費稅的稅基，進而沖擊了現(xiàn)行公路養(yǎng)護經(jīng)費的籌集。同時也意味著相當多無需繳納成品油消費稅的車輛零成本使用非收費公路。由此可見，隨著汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，間接使用標準下的成品油消費稅的征收，在實現(xiàn)公路資金籌集的公平性與總體有效性方面均存在一定的不足。

而車輛購置稅收入下降的問題更為突出（見表1）。車輛購置稅用于非收費公路建設的內(nèi)在機理在于，車輛的使用意味著車輛在道路上的行駛，由此必然伴隨著用車者對公路的使用。然而，車輛并非僅行駛在非收費公路上，還行駛于收費公路上，對于車輛購置稅的部分納稅人而言構(gòu)成了實質(zhì)上的雙重征收。同時，由于特定購車主體的稅收優(yōu)惠、特別是電動車的稅收優(yōu)惠效力疊加，車輛購置稅的征收同樣在給付責任與公共物品使用的匹配方面存在與成品油消費稅類似的問題。

由此可見，在間接使用標準下，無論是成品油消費稅還是車輛購置稅，均面臨著標準無法適應時代變化發(fā)展、標準自身局限性被放大的問題。而里程稅費則不區(qū)分汽車的動力來源，基于里程數(shù)即使用量的征收更具有合理性，在實現(xiàn)公平的同時也使得資金的籌集具有可持續(xù)性。

第二，里程稅費實現(xiàn)主體給付責任與公共物品使用在時間上的匹配。

在間接使用標準下，資金的繳納不僅在總量上與道路的使用不掛鉤，同時在單位數(shù)量上與道路的使用也不相關(guān)。簡言之，相關(guān)稅收與納稅人使用道路存在時間差：道路的使用是動態(tài)的，而征稅在時間上是提前的。這種時間上的不匹配在車輛購置稅上體現(xiàn)得尤為明顯—一車輛購置稅在購車時的一次性征收，雖匹配了公路建設的一次性投入，但從公路使用者基于使用付費（繳稅）角度而言，無疑在時間上是不匹配的。

綜上，現(xiàn)行公路稅收體系中的成品油消費稅、車輛購置稅等以間接標準征收的稅收，存在主體給付責任與公共物品使用的顯著不匹配。這種不匹配并非由稅收的非對價性導致，而是在特定歷史條件下這種征收方式在技術(shù)上更為便捷。

（二）里程稅費制度的基礎：政府公共服務職能的邊界

里程稅費的提出，其經(jīng)濟根源是現(xiàn)有公路資金不足的困境，必須重新思考籌資模式。而公路作為公共物品的進一步細分，是否存在政府提供的例外？因此，政府與市場在公路籌資職能的合理劃分是前提。

1.經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財政能力決定了稅收的覆蓋面

在交通運輸領(lǐng)域，普通公路和收費公路均是公共服務不可或缺的部分，只不過它們在不同層面滿足著人們對公共服務的需求。普通公路所體現(xiàn)的基本公共服務，其價格在形式上體現(xiàn)為“稅收”；高速公路則是為了滿足更高層次的需求，對于稅收無法覆蓋的部分，采用受益者付費的形式加以補充。伴隨社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，人們的需求層次不斷攀升，基本公共服務的范疇也會相應改變。收費的形式在一定程度上能夠靈活適應不同經(jīng)濟發(fā)展水平下對公共物品的需求，具備較強的彈性。

理論上高等級公路有較大的資金需求和缺口，費仍然具有較強的獨立存在的空間與必要性，但當高等級公路具有相當?shù)钠毡樾裕蛘哒f已經(jīng)成為基本公共服務的內(nèi)在要求時，那么費則應該全部退出。

2.里程稅與收費公路PPP模式的機制兼容

收費公路 PPP經(jīng)歷了較長時間的制度發(fā)展（見表2），但收費公路PPP并不意味著公路籌資仍以收費占據(jù)主導地位呢。如前所述，收費公路代表著更高標準的公共物品的提供，里程稅在取消現(xiàn)行的公路稅收的基礎上，可以適用統(tǒng)一的稅率，而超出基本公共服務范疇的相應路段，則可采用市場化手段；也可以考慮選擇根據(jù)道路等級實施差別化稅率，即高標準路段適用較高稅率，在負有市場化籌資的償付責任時，對應路段的里程稅收入作為社會投資回報的主要來源。

3.里程稅與地方政府專項債務限額管理的機制兼容

自20 世紀80年代以來，地方政府在公路資金籌集上主要采用“貸款修路、收費還貸”模式。關(guān)于該模式的弊端與后果已有共識。收費公路償債資金壓力與公路建設資金缺口相互疊加，一方面是公路的建設需求，另一方面是債務的階段性、局部性風險問題不容忽視。因此預算法修訂后，在政府收費公路領(lǐng)域試點發(fā)行收費公路專項債券，專項用于政府收費公路項目建設，優(yōu)先用于國家高速公路項目建設。換言之“政府還貸公路”模式，可轉(zhuǎn)換為“政府債務性公路”。

根據(jù)《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》，收費公路專項債券以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入來償還。換言之，稅收目前并不在專項債券的償還資金來源中。而從稅收與債務償還的關(guān)系來看，現(xiàn)行籌資體制下，稅收因主要用于普通公路，并不直接與債務償還掛鉤，但不排斥特定條件下以稅收為主要來源的專項資金來償還收費公路債務。如根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委財政部交通運輸部關(guān)于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》（國辦發(fā)（2011）22號），新增成品油消費稅收入中每年安排各地用于政府還貸二級收費公路撤站債務償還的專項資金，在債務償還完畢后，金額用于普通公路養(yǎng)護管理和建設。

因此，里程稅的轉(zhuǎn)型雖然與現(xiàn)行地方政府收費公路專項債券償還的資金來源存在不一致之處，但以稅收作為政府債務的擔保是公債制度的起源，也是公債得以償付的信任基礎，二者不存在天然的鴻溝，在制度上有兼容的空間。

三、路徑探索：以里程稅為制度目標的改革進路

（一）費改稅的趨勢：里程稅費的優(yōu)劣比較

無論是里程稅還是里程費，均是以里程為征收標準。如采用費的方式，現(xiàn)行的車輛通行費存在財政性和市場化的性質(zhì)差異。對于市場化的經(jīng)營性公路，其通行費的收取年限應受法律保護，若對在收費年限內(nèi)的經(jīng)營性公路的通行再收取里程費，就面臨如何處理此類雙重征收的窘境；若采用稅收的方式，以里程為標準，這與現(xiàn)行的公路籌資體系中除通行費以外的資金來源在征收標準上均存在顯著差異，在一定程度上意味著對稅法理論中的課稅要素的重新思考。

由此可見，稅費之爭，不僅是籌資的形式問題，更是由形式所引發(fā)出來的財稅基本制度的問題。因此，討論里程稅費制度的選擇必然要結(jié)合現(xiàn)行稅費體制及其運行，不僅制度需要在邏輯上具有合理性，更要在運行上具有可行性與效率性；不僅從資金的征收層面，還應從資金的管理與使用層面，關(guān)注對公路交通的積極意義。

其一，里程稅對現(xiàn)行公路稅收體系改革具有積極意義。現(xiàn)行公路稅收體系主要基于車輛和成品油的使用，以及其與公路使用之間的聯(lián)系，實現(xiàn)稅收與公路資金的關(guān)聯(lián)。然而，隨著國家對環(huán)境領(lǐng)域的日益關(guān)注，由于成品油帶來的環(huán)境問題，相關(guān)稅收或相應優(yōu)惠更多是基于對環(huán)境問題的回應，相關(guān)稅收收入的提高，與交通已無直接關(guān)系。2014年末至2015年初我國成品油消費稅稅率的連續(xù)提高，正是例證之一。

因此，成品油消費稅一方面負擔了環(huán)境保護功能，另一方面由于新能源車的出現(xiàn)，削弱了該稅種開征之初內(nèi)涵“使用者負擔”的經(jīng)濟學基礎。而車輛購置稅因新能源車的稅收優(yōu)惠，同樣存在著“使用者負擔”基礎日益薄弱的問題。換言之，無論是對車輛還是對燃料使用的征稅，現(xiàn)行公路稅收都已經(jīng)不再處于制度設計伊始的市場環(huán)境中。可以說，成品油稅費制度改革初期所倡導的“建立道路資金需求與稅收增長掛鉤”的道路融資機制已經(jīng)無從談起。因此，里程稅費的定位，是相關(guān)稅種征收與使用機制的改革契機，從公路資金籌集的角度出發(fā)，也是對現(xiàn)行稅收體系從理論到實踐的完善推進。

其二，里程稅對現(xiàn)行公路收費體系完善同樣具有積極意義。現(xiàn)行公路收費體系內(nèi)部存在財稅屬性的類型化差異，因此公路籌資制度采用里程稅的形式，則可通過對征稅對象范圍的規(guī)定實現(xiàn)與現(xiàn)行收費體系的協(xié)調(diào)。無論是當前階段的并存，還是收費期結(jié)束之后的征稅范圍的擴大和延伸，在技術(shù)上和法理上都具有較強的可行性。

從收費公路的現(xiàn)狀來看，根據(jù)現(xiàn)行《收費公路管理條例》，政府還貸公路收費期限最長不得超過15年，經(jīng)營性公路收費期限最長不得超過25年。中西部省、自治區(qū)、直轄市的公路收費期限可比前述期限多5年。而2018年公布的《收費公路管理條例（修訂草案）》，則不再采用“收費期限”的概念，而是區(qū)分了政府收費公路的償債期限與經(jīng)營性公路的經(jīng)營期限，對于政府收費公路項目的償債期限只提出了合理設置的原則和要求；對于經(jīng)營性公路項目的經(jīng)營期限，則在現(xiàn)有基礎上延長5年，即30年，并對于超過30年后的上限未作規(guī)定。同時，明確了重新核定償債期限或者經(jīng)營期限的條件。換言之，現(xiàn)行的收費體系，無論是政府還貸公路，還是經(jīng)營性公路都將長期存在，里程稅費制度無法取代現(xiàn)行收費體系，特別是無法同時覆蓋經(jīng)營性公路。

從普通公路的現(xiàn)狀來看，由于其提供的是均等化的一般公共服務，從國家交通戰(zhàn)略和政策的角度，若里程稅將普通公路納入征稅對象，將對其經(jīng)濟屬性的定位和在我國公路路網(wǎng)的基礎地位產(chǎn)生較大的影響。

因此，里程稅費制度如采用費的形式，一方面收費體系內(nèi)部短期內(nèi)難以統(tǒng)一，另一方面對非收費公路的法律地位存在著影響。此外，在費改稅的大趨勢下，以費替代稅的制度改革存在與時代的不相契合之處。

綜上，里程稅制度實質(zhì)上是將現(xiàn)行公路收費體系內(nèi)在差異的制度予以整合，將有利于促進現(xiàn)行 公路收費體系的完善。

（二）里程稅的受益者付費原則與稅法原則的契合

一般認為稅法基本原則包括稅收法定原則、稅收公平原則和稅收效率原則。此外，量能課稅原則、社會政策原則等也構(gòu)成了稅法的重要原則。由于稅收的強制性和公權(quán)力的色彩，比例原則等也成為稅法的原則。上述原則如果從稅收要素確定的角度來看，無疑公平、量能課稅等原則是納稅人稅負的衡量標準，受益者付費原則通常不作為稅法原則。

然而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，稅收的征與用之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，不應受制于傳統(tǒng)稅收理論的無對價性約束。此外，部分稅種如環(huán)境保護稅，其所采用的污染者付費原則，在某種程度上也是受益者付費的一種表達形式。

公路資金，特別是公路養(yǎng)護資金所需財政資金的籌集，與其他公共物品有很大的差異。其原因一是對于此類公共物品，納稅人的需求不同；二是公路作為典型的基礎設施建設類公共物品，其建設具有投資大、周期長的共性，同時納稅人對其的使用是直接而非間接，且使用群體具有相當?shù)膹V度。因此以受益者付費為標準衡量納稅人支付的價格，是符合此類公共物品的特性的。

同時，量能課稅原則作為稅法的重要原則，對“能”的衡量也在不斷地發(fā)展。從傳統(tǒng)的“能”限于所得稅、財產(chǎn)稅領(lǐng)域，到目前發(fā)展為涵蓋消費領(lǐng)域的課稅，無論是增值稅稅率的差異化、還是消費稅應稅消費品的選擇和稅率設置，都從另一個側(cè)面反映出稅負與消費（使用）量化的內(nèi)在聯(lián)系，這種聯(lián)系同樣也是稅收公平原則的一種體現(xiàn)。

由此，內(nèi)涵受益者付費（或曰“等價”）原則的里程稅，同樣契合了稅法的基本原則。

（三）里程稅制度下安裝征收裝置的合法性

現(xiàn)行受益者付費下的通行費征收，主要在高等級公路上，通過ETC或人工讀卡方式收取。前者系非強制性安裝，實踐中往往以相關(guān)優(yōu)惠作為鼓勵安裝的政策吸引；后者則效率較低。

若車輛主要行駛于普通公路，在免征通行費的條件下，不需要安裝相關(guān)設備。如開征里程稅，征收裝置強制安裝的合法性是里程稅技術(shù)在法律倫理角度面臨的重要議題。①基于機動車安全標準角度，相應的征稅裝置，并不符合《機動車運行安全技術(shù)條件》的相關(guān)要素。①

根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第二十八條，納稅人應當按照稅務機關(guān)的要求安裝、使用稅控裝置，并按照稅務機關(guān)的規(guī)定報送有關(guān)數(shù)據(jù)和資料。目前，僅有該條可以為里程稅的制度模式下征收裝置的安裝提供合法性支撐。隨著稅收信息化的不斷提升，稅控收款機的國家標準也日益完善②，信息化發(fā)展更是為里程稅稅控裝置的智能化提供了技術(shù)支撐。

值得關(guān)注的是，2021年3月公安部起草了《道路交通安全法（修訂建議稿）》，并向社會公開征求意見。其中第十二條規(guī)定由原來的“準予登記的機動車應當符合機動車國家安全技術(shù)標準”，修改為“準予登記的機動車應當符合機動車國家安全技術(shù)標準，并按規(guī)定安裝電子標識”。如該修訂通過，則可為電子標識的安裝提供全面的合法性支撐。③

四、制度因應：里程稅課征的制度構(gòu)建

（一）里程稅課征之征收范圍

如前所述，從現(xiàn)行公路體系的性質(zhì)來看，非收費公路對基本交通服務的滿足在形式上與稅收更為貼近。從資金需求來看，無論是現(xiàn)狀還是我國公路發(fā)展模式的未來趨勢，公路養(yǎng)護面臨較大的資金缺口。

里程稅的征收范圍不應只限于收費公路即高速公路，也同時覆蓋普通公路，不僅是對公路養(yǎng)護資金缺口彌補的有益嘗試，也吻合了基本公共服務均等化與稅收內(nèi)在關(guān)聯(lián)的財政資金的基本屬性。征稅范圍的寬窄，不僅關(guān)系著里程稅資金規(guī)模對公路養(yǎng)護需求的滿足，也關(guān)系著納稅人的范圍和稅收負擔。

第一，農(nóng)村公路可以考慮適用免稅或課稅除外，原因在于：農(nóng)村公路的使用更多是基于基本的農(nóng)村生產(chǎn)與生活的需要，而“基本生活費不課稅”是納稅人基本權(quán)益保障的重要內(nèi)容，故而對農(nóng)村公路的里程稅征收短期內(nèi)在情理上難以獲得較大的認同。④

第二，高速公路和普通國省道公路，一直以來對養(yǎng)護資金都有迫切需求，同時二者均涉及建設資金的需求。由于高速公路更多依賴于非稅收入，目前的資金困境主要集中于普通國省道公路。因此里程稅必然覆蓋普通國省道公路，一方面能夠繼續(xù)維持國省道公路不收費的基本政策，另一方面體現(xiàn)了基本公共服務的價格以稅收呈現(xiàn)。

關(guān)于高速公路能否以及如何納入里程稅的征稅范圍，則需要通過當前的資金來源、收費標準、債務期限、特許經(jīng)營期限、建設計劃等進一步分析。從目前高速公路收費的用途來看，很顯然，高速公路收費除償還銀行貸款外，用于公路養(yǎng)護的資金相當有限。因此里程稅很難將高速公路完全排除。

第三，征稅對象應限于機動車，無論采用何種動力來源。

第四，里程稅作為嶄新的制度，應當給予其容錯和試錯的空間，選擇占比較低的高速公路和普通國省道，有利于在出現(xiàn)改革風險或偏差時，最大限度降低試錯成本和風險。

（二）與現(xiàn)行公路稅收體系的協(xié)調(diào)

現(xiàn)行公路稅收主要指成品油消費稅和車輛購置稅。從稅收的用途來看，成品油消費稅是目前我國普通國省干線公路和農(nóng)村公路養(yǎng)護最重要、最穩(wěn)定的資金來源。而車輛購置稅不僅用于普通公路建設，也延伸至部分高速公路建設。

從成品油消費稅的歷史用途來看，提高成品油消費稅的單位稅額、取代包括公路養(yǎng)護在內(nèi)的“公路六費”，是2000年以來公路稅費改革的主要內(nèi)容。而車輛購置稅的一次性收取，作為公路建設資金的主要來源也更具有合理性。

如前所述，里程稅的開征優(yōu)先適用于普通國省道，需要考察當開征里程稅后，目前的兩項稅收征收水平是否合適，以及如何剔除各自在公路養(yǎng)護和建設中的部分資金。近年來，成品油消費稅返回給公路的比例不高，維持在 50% 左右。由此可見，成品油消費稅對于公路養(yǎng)護的支持已經(jīng)無法實現(xiàn)公路稅費改革之初的設計目標，而車輛購置稅基本能返還于公路。那么里程稅專項用于公路養(yǎng)護，區(qū)別于公路建設資金的性質(zhì)，既體現(xiàn)了納稅人的負擔與使用里程相匹配，也將使成品油消費稅更專注于調(diào)節(jié)功能，而弱化其籌集財政收入用于公路養(yǎng)護的功能。

換言之，里程稅的開征更應關(guān)注其與成品油消費稅的協(xié)調(diào)，一方面發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)功能，另一方面不加重納稅人在成品油消費稅方面的負擔。從資金用途改變的角度看，成品油消費稅用于公路養(yǎng)護的資金應當削減，但功能的弱化并不代表稅收相應減少。消費稅稅收體系除了發(fā)揮財政收入功能之外，還在調(diào)節(jié)消費行為、節(jié)能環(huán)保等方面扮演重要角色。我國已經(jīng)提出2030年前碳達峰和2060年前碳中和的目標，并印發(fā)《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》（財資環(huán)（2022）53號），明確發(fā)揮稅收政策激勵約束作用，因此成品油消費稅還發(fā)揮著能源消耗調(diào)節(jié)的重要作用。可以說，雖然成品油消費稅資金用于公路養(yǎng)護的功能被弱化，但其實現(xiàn)碳達峰、碳中和等功能的必要性與日俱增。

（三）與現(xiàn)行公路收費體系的協(xié)調(diào)

如前所述，高速公路收費由于建設成本的平衡和利息支出方面的壓力，用于因應公路養(yǎng)護則較為有限，因此里程稅和高速公路的收費由于各自功能的不同，并行征收并不存在法理上的障礙。

現(xiàn)行收費公路（主要是高速公路）由于政府還貸公路和經(jīng)營性公路并存，因此車輛通行費存在著財政性和市場化的性質(zhì)差異，可能影響里程稅與收費并行的具體推進路線。

政府還貸公路無論從現(xiàn)實需求，還是未來的存在可能性，都具有存在的必要性。即便是地方政府收費公路專項債券的設立，也與傳統(tǒng)模式對車輛通行費收入的依賴具有很強的相似性。①不論政府投資修建高速公路的具體表現(xiàn)形式如何變化，此類收入的收取以公權(quán)力為基礎，與里程稅具有相似的本質(zhì)。因此該類型公路路段可以將日常維護費用從通行費中剝離；也可以全部轉(zhuǎn)化為里程稅，確定合理的適用稅率。

經(jīng)營性公路，一般來說經(jīng)營管理者收取車輛通行費的權(quán)力來源，系經(jīng)依法批準而獲得的地方政府賦予的“特許經(jīng)營權(quán)”，因此其在通行費收取年限內(nèi)的車輛通行費征收權(quán)是受到法律保護的。因此里程稅雖也可像政府還貸公路一般將日常維護費用從通行費中剝離，但剝離多少、稅率多少，需要在保護公路建設私人投資者合法權(quán)益的基礎上穩(wěn)步推行。因此較為穩(wěn)妥的方案是暫不征收。

因此，在相當一段時間內(nèi)，里程稅將與高速公路收費并行存在，這也是收費公路在收費存續(xù)期內(nèi)，不應納入里程稅征收范圍的重要原因。當收費期屆滿，則可納入里程稅征收范圍。

收費期屆滿后，由于當前公路收費均建立在以通行里程為計費依據(jù)的基礎之上，而未來對高速公路里程稅的征收額，也同樣是根據(jù)用路者的行駛里程進行計算，故而可以實現(xiàn)與現(xiàn)有高速公路以路段為單位的收入核算體系的相銜接——原政府收費公路，可繼續(xù)以歸屬于本路段的里程費收入發(fā)行和償還收費公路專項債券；原經(jīng)營性公路的收費標準可以等效平移，或者根據(jù)省級政府要求整體調(diào)整；原有特許經(jīng)營、銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行REITs等市場化融資方式仍可繼續(xù)使用。

（四）公路專項資金（基金）制度的完善

如前所述，現(xiàn)行的公路資金體系呈現(xiàn)多樣化。不同的征收模式下，涉及不同的征管機關(guān)，但其具有的共性在于性質(zhì)上屬于交通專項資金。在《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中也明確了“建立完善與交通運輸發(fā)展階段特征相適應的資金保障制度，落實中央與地方在交通運輸領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責任，確保各交通專項資金支持交通發(fā)展”。

如前所述，里程稅繼續(xù)保持專項用途具有政策上的合理性。而從里程稅資金的管理以及交通領(lǐng)域稅費制度銜接的角度出發(fā)，里程稅以及稅費銜接過渡時期的費在管理和使用上應予以合并考慮。一直以來我們并沒有嚴格意義上的公路專項資金。《公路法》雖然有“專項”的表達，如，關(guān)于公路建設第二十一條規(guī)定“籌集公路建設資金，除各級人民政府的財政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設專項資金轉(zhuǎn)為的財政撥款外，可以依法向國內(nèi)外金融機構(gòu)或者外國政府貸款”；關(guān)于公路養(yǎng)護，第三十六條規(guī)定“依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建”。但是，可以說目前的專項資金只體現(xiàn)為用途的專項。

專項資金不同于基金，后者的設立需要“以法律、行政法規(guī)和中共中央、國務院文件為依據(jù)”①。因此可以以里程稅為契機，建立公路專項基金，從而更好地服務于交通強國目標的實現(xiàn)。

（五）與現(xiàn)行央地財政關(guān)系發(fā)展方向的協(xié)調(diào)

黨的二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，在深化財稅體制改革部分提出了“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”的整體方針。而最受關(guān)注的應稅消費品之一即成品油。從收入分享方面來看，存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分歸屬地方。改革方向既滿足地方收入不足的補足，也契合了關(guān)于交通運輸領(lǐng)域事權(quán)和支出責任劃分的制度安排，即公路事權(quán)更多為地方事權(quán)。

因此里程稅一公路專項基金的路徑，應當建立在滿足地方事權(quán)的基礎上，有利于完善中央和地方事權(quán)和支出責任劃分的落實。

五、結(jié)語

黨的二十屆三中全會公報明確“深化財稅體制改革”，里程稅費改革自2021年提出至今，經(jīng)歷了理論研究與實踐積累。里程稅作為公路籌資衡量標準規(guī)則的調(diào)整，是在把公路作為公共物品的基礎上，明確里程稅費在政府與市場、中央與地方的職能劃分中的制度定位，進而明確稅費趨同表象下里程稅和里程費的實質(zhì)區(qū)分和優(yōu)先劣后。在比較中，我們不難發(fā)現(xiàn)，里程稅制度在覆蓋里程費優(yōu)勢的同時，具有里程費所無法完成的制度功能。故而，在制度設計的路徑選擇上，更傾向于選擇里程稅作為公路籌資衡量標準的新規(guī)則，以“受益者付費”原則為基礎，嘗試通過里程稅制度，填平公路財政的缺口。

里程稅費改革作為我國公路籌資模式的革新，選擇里程稅作為公路籌資的新模式，意味著公路財政的巨大變革，既需要論證里程稅的征收范圍、其與公路稅收體系和收費體系之間的協(xié)調(diào)，以及公路專項資金（基金）設立的可行性，又要充分考量改革所帶來的制度風險。是故，以普通國省道作為改革試點，不僅具有更強的制度韌性，同時具有較高的實踐價值。里程稅費改革，既是我國公路籌資模式不斷優(yōu)化的路徑，也意味著我國公路財政發(fā)展到了新的階段。里程稅費改革，將為建設交通強國提供更為有力的財政支持和資金保障、促進交通強國高質(zhì)量發(fā)展。

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（責任編輯：李新）