無障礙設施規范建設的行政公益訴訟實踐

摘 要：針對大型公共建筑二次裝修環節無障礙設施“五同步”制度落地中存在的無障礙設施細節不達標、圖紙設計有誤、施工方施工不當、同步驗收環節虛置等問題，檢察機關開展監督的同時應深入調查核實，做好后半篇功課。用好《無障礙環境建設法》相關倡導性條款，借助法律解釋以補強正當性，調研場景運用以實現可行性，從而保障特殊群體的程序參與和意見發表。從行政過程論視野分析質量監管各主體之間的職責關系、各環節之間的牽連關系，找準制度運行堵點、難點、痛點等系統性漏洞，通過增、減、變相關程序實現監管補缺。針對無障礙環境建設的保障和監督，開展精細化專項調研，提出宣傳、培訓、說理、人員聘請、溫馨提示等機制設計建議，確保無障礙環境建設的最后一步實實在在落地。

關鍵詞：建設工程 無障礙設施 公益訴訟 同步驗收

一、基本案情及辦案過程

浙江省杭州市拱墅區人民檢察院（以下簡稱“拱墅區院”）通過“益心為公”云平臺發現轄區內多個新建大型公共建筑在二次裝修［1］環節未按照《建筑與市政工程無障礙通用規范》（GB55019-2021）（以下簡稱《通用規范》）要求進行設計、施工，存在無障礙缺失、不符合規范等問題，侵害了不特定特殊群體的合法權益，損害了社會公共利益。

2024年1月31日，拱墅區院獲取“益心為公”志愿者反映某商業綜合體無障礙設施不符合規范的線索后開展調查核實。審查認為，某商業綜合體存在無障礙機動車停車位未設置無障礙引導標識、無障礙電梯廳門口有高差，未設置斜面等多項問題，該大型公共建筑在二次裝修項目中，設計單位僅在設計圖紙上繪出相應無障礙設施圖標，未標注具體參數。

施工方遂自行通過網絡查找來源不明的無障礙設施規范進行采購、施工，最終導致無障礙設施不符合國家強制性標準，其行為違反了《無障礙環境建設法》《建筑法》《建設工程質量管理條例》等相關規定。同年3月28日，拱墅區院向拱墅區住房和城市建設局（以下簡稱“區住建局”）制發檢察建議，督促其依法履行對轄區內在建工程無障礙設施建設的監管職責。

住建局收到檢察建議書后，及時督促相關單位進行整改，并聯合拱墅區無障礙環境建設領導小組辦公室（以下簡稱“區無障礙辦”）對轄區重點大型公共建筑開展排查，對發現的部分無障礙設施不規范問題，要求相關單位予以完善。截至2024年11月底，當地已對22個新建工程項目進行無障礙設施驗收，督促整改問題150余處。

在此基礎上，拱墅區院聯合區住建局、區無障礙辦、區殘聯等多部門形成合力，推動問題解決。相關主管部門在二次裝修項目完成后增設無障礙設施驗收環節，驗收過程中通過區殘聯邀請特殊群體代表開展無障礙設施體驗，切實保障無障礙設施效能。此外，在日常管理中加強對工程設計、施工單位無障礙設施建設政策宣傳，同步推動在全市招投標系統中嵌入無障礙政策提示模塊，以數字化手段保障政策宣貫落地。

二、二次裝修環節無障礙設施建設的監督難點與應對

（一）新舊標準銜接的適用爭議及解決

無障礙環境公益訴訟經過5年的發展，已從對簡單的未設立無障礙設施問題的監督到對無障礙設施是否符合最新的國家標準以及是否設置無障礙信息交流和無障礙社會服務的監督。其中占據較大比例的是無障礙設施類案件，而現有的監督要點是對于越發精細化的標準落地的監督［2］，尤其是在精裝修環節的無障礙設施是否符合《通用規范》以及是否經過相關人群體驗試用，這與無障礙環境法律規范的快速發展是離不開的。

無障礙設施建設標準從《無障礙設計規范》（GB50763-2012）到《通用規范》（GB55019-2021），雖然強制性條文從5項擴展至104項，但新舊標準銜接過程中存在法律適用爭議。如本案中施工方認為在主體工程完成后已經獲得無障礙設施驗收，后續改造并不違法。對此，檢察機關通過“三步走”化解爭議：一是強化法律解釋，結合《無障礙環境建設法》第15條“無障礙設施應當符合國家強制性標準”的規定，明確新標準適用于所有在建工程，無論主體工程是否完工；二是引入專家論證，委托建筑領域專家對設計圖紙與施工方案進行技術審查，指出未標注具體參數違反《通用規范》第3.1.4條“無障礙設施應明確尺寸、材質、坡度等技術指標”的要求；三是召開公開聽證，邀請住建部門、設計單位、施工方及殘聯代表參與，圍繞“國家標準溯及力”“參數標注必要性”等焦點問題展開辯論，最終形成“新標準適用于全流程”的共識，倒逼責任主體修正設計方案。

當立法在不斷完善和精細，而法律適用并未及時推進的情況下，政府運行的“傳送帶”模式面臨失靈［3］，檢察機關的法律監督職能正是發揮的重要時刻，一方面需要通過案件辦理使得法律和相關標準得以實施，從而使其獲得生命力，另一方面則通過對相關責任主體的建議、約談、釋法說理使得新的制度與理念擺脫舊有依賴。

（二）設計與圖審脫節問題與責任厘清

2023年的《無障礙環境建設法》規定了無障礙設施的同步建設制度，包括同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步交付，其中“同步設計”“同步施工”“同步驗收”環節是監督的重點問題，一般來說無障礙環境建設的問題首先就出現在“同步設計”環節中，這一環節的負責主體包括工程設計單位和圖審機構，合法的做法是按照《無障礙環境建設法》第15條的規定，按照無障礙設施工程建設標準進行設計，并審查設計圖是否符合標準。

本案中設計單位、施工方與監管部門提出“技術細節屬自主裁量范圍”“監管依據不足”等理由以抗辯。例如，設計單位辯稱“圖標已標注，具體參數應由施工方自行把握”，施工方則主張“按圖施工即可，不符標準系設計缺陷”。對此，檢察機關通過“內外聯動”厘清責任：一是激活內部監督機制，依據《無障礙環境建設法》第15條“工程設計單位應當按照無障礙設施工程建設標準進行設計”的規定，督促住建部門對設計單位行政約談處理，并納入建筑市場信用評價體系；二是構建外部協作網絡，聯合殘聯、老齡協會組建“無障礙監督員”隊伍，對整改后的設施進行體驗式驗收，邀請殘障人士現場試用電梯、坡道等設施，形成“問題發現—反饋—整改”閉環。

除上述問題外，《建設工程質量管理條例》盡管規定“設計單位應當就審查合格的施工圖設計文件向施工單位作出詳細說明”“施工單位在施工過程中發現設計文件和圖紙有差錯的，應當及時提出意見和建議”，但由于僅規定提出意見而未規定相應的法律后果，實踐中這一規定多流于形式［4］，這進一步導致無障礙設施的設計和圖審環節容易出現問題。

（三）驗收環節的監管漏洞與機制完善

一般驗收環節由建設單位組織設計、施工、工程監理等有關單位形成驗收小組根據相關規定要求驗收，并規定驗收報告等文件應當報相關部門備案，相關部門發現驗收過程違反相關規定應當重新組織驗收。《無障礙環境建設法》第16條規定“住房和城鄉建設等主管部門對未按照法律、法規和無障礙設施工程建設標準開展無障礙設施驗收或者驗收不合格的，不予辦理竣工驗收備案手續”，可見驗收環節是對前期設計、施工環節的再次的監督，如果前面環節出現問題，這一環節也可再次給予修正。

本案中二次裝修環節的無障礙設施監管存在漏洞，一是工程主體部分雖然進行了竣工驗收，但驗收時建筑仍處于毛坯狀態，大量無障礙設施并未進行安裝，難以有效對無障礙設施開展驗收。二是未在精裝修結束后，邀請殘疾人、老年人代表以及殘疾人聯合會、老齡協會等組織，參加意見征詢。三是住房和城鄉建設等主管部門的驗收備案環節也存在履職不完全，驗收備案環節缺乏對無障礙設施的專項備案要求，原本轄區內有專設無障礙辦主管無障礙相關事宜，但由于服務主體數量較少此類機關也已裁撤，這進一步加劇了無障礙設施的監管問題。

本案中，檢察機關通過以下手段破解難題：一是全流程介入調查，調取工程規劃、設計、施工、驗收全鏈條文書，發現住建部門僅對毛坯階段進行形式審查，未將精裝修納入監管范圍；二是運用數字化取證，利用3D建模等技術固定無障礙設施缺陷證據，并通過大數據檢索同類工程違規案例，揭示行業普遍性問題；三是推動程序補漏，制發檢察建議明確要求住建部門在精裝修環節增設無障礙設施專項驗收，并將參數標注、施工依據合法性列為必查項。最終，住建局聯合無障礙辦建立“二次裝修無障礙驗收清單”，將22個新建項目納入整改范圍，督促補設引導標識53處、修正高差問題27處。

三、二次裝修環節無障礙設施建設的監督經驗與啟示

（一）用好倡導性條款，推動檢察監督的實質落地

當前立法確定的英雄烈士保護、無障礙環境保護、未成年人公益訴訟均屬于保護特定群體的利益，因此開展此類檢察公益訴訟的出發點需要了解群體需求，開展精準監督。但也存在一些障礙，一是《無障礙環境建設法》的一些條款僅具有倡導性質，如意見征詢和體驗試用、就業場所無障礙改造等，這些條款具有實踐價值，但出于各地實際法律并未做強制性規定，因此檢察監督也難以用剛性的方式展開；二是如何將法律的倡導性條款進行調整適用在建設工程質量管理的各個環節中需要對監管過程進行細致梳理，一味要求強化監管或者直接將體驗試用或意見征詢加在某一個環節，可能并不能起到預想的結果。

可以通過以下途徑開展工作。第一，檢察機關的建議可以尋求法律解釋以補強正當性基礎，如借助現行有效的法律規定，以當然解釋順勢提出建議，即無障礙設施的驗收需要驗證是否符合無障礙設施的標準，但與其他設施不同的是，在毛坯驗收環節中，較多無障礙設施均未安裝到位，無法實際驗收是否符合標準，行政機關的行政行為顯然不符合目的與手段之間的妥當性，即“明顯不合理”，從而作為其行為不合法的充分理由。第二，檢察機關可通過專項調研以確保檢察建議的可行性，一方面通過深入調查研究行政監管各步驟的薄弱點、步驟之間的牽連性、內部監督的獨立性、步驟的順序安排、步驟設置是否符合監管目的等問題，從而提出改善行政機關現有監督環節的相關建議。另一方面召開聽證會，除涉案單位外邀請有關行政機關、區殘聯、專家及“益心為公”志愿者等共同參與，對《無障礙環境建設法》和《通用規范》進行釋法說理，并由殘聯和殘疾人代表就無障礙設施實際使用中的問題進行說明。

（二）分析系統性漏洞，以程序增減變補缺增效

現代行政過程論認為實際的行政活動不僅僅是由某一具體行政行為所代表的，而是由多個典型的行政行為和非典型的行政行為組成的過程，具體行政行為的合法性癥結往往出在非典型行政行為以及內部行政行為中，檢察機關在實施合法性監督的同時，也應協助行政機關發現治理漏洞，實現高質效辦案。無障礙設施的“五同步”問題，無障礙設施僅是整體建設工程中的一小部分，而“五同步”則涵蓋了建設工程從規劃到交付的全過程，涉及到作為直接責任主體的建設單位、勘驗單位、設計單位、圖審機構、施工單位、工程監理單位，以及作為監管部門的縣級以上人民政府建設行政主管部門、建設工程質量監督機構、規劃、公安消防、環保等其他部門。這一過程中的監督無處不在，設計單位和圖審機構本就是互相監督的關系，而設計單位和施工單位也規定了有互相提出意見的權利，再到驗收環節又是驗收小組對前期工程的再審查，驗收備案環節則是各行政機關的再監督環節，盡管存在多重監督機制，但問題仍然發生，這表明監督環節的數量并不等同于監督效能，核心在于精準識別監管體系的源頭漏洞。?

以本案為例，檢察機關發現，一是建設工程質量管理中缺少外部征求意見程序，使得前期審批的合理性存在瑕疵，且在行政檢查中亦忽視了無障礙設施對于大型公共建筑中的重要意義從而導致檢查失力，二是驗收環節，竣工驗收程序涉及對于無障礙設施而言存在手段與目的的相悖，即毛坯竣工驗收無法獲知無障礙設施是否符合相應規范，且驗收環節缺少無障礙設施試用或體驗環節。基于此，檢察機關提出對行政程序的增、減、變建議，以提高監督效能，在前期審批的建設工程項目方案聯審環節，邀請區無障礙辦和區殘聯參與聯合審查；在施工圖審批階段，將無障礙規范要求納入重點審查內容；在項目建設過程中，聘請專業人員體驗等方式；建立公共建筑精裝修竣工驗收無障礙體驗，設置預驗收和精裝修二次驗收。

（三）做實精細化設計，走好無障礙最后一公里

檢察機關在辦案中可以發現無障礙環境建設雖然日益成為國家關注、人民群眾關心的重點領域［5］，但相關規定、標準的宣傳貫徹仍有不足，建設工程設計、施工、監理等單位對于無障礙設施重視程度不高，對于無障礙環境建設國家規范標準不夠了解，存在應付了事的傾向，從而導致無障礙設施缺失或不符合標準等情況仍普遍存在，《無障礙環境建設法》第五、六章規定了無障礙環境的保障和監督措施以支持法律的落地，但這些措施大部分屬于原則性的規定，如“國家推廣通用設計理念”“新聞媒體應當積極開展無障礙環境建設方面的公益宣傳”等。

檢察機關應當發揮這些保障和監督規定的作用，在辦理案件的同時將這些精細化的設計和理念傳導到相關主體。一是設置“反饋和及時提醒”環節，在工程招標投標系統中進行無障礙環境建設提示，借助拿地企業座談會、設計方案初步對接、工程招投標、施工圖送審以及施工許可等環節，發放《無障礙環境建設告知書》規范。二是督促落實無障礙知識宣傳培訓工作。《無障礙環境建設法》第56條規定“國家鼓勵機關、企業事業單位、社會團體以及其他社會組織，對工作人員進行無障礙服務知識與技能培訓”，建議對工程設計，施工單位從業人員進行教育培訓，引導相關從業人員重視無障礙環境建設工作。三是聘請專業人士監督。《無障礙環境建設法》第62條規定“殘疾人聯合會、老齡協會等組織根據需要，可以聘請殘疾人、老年人代表以及具有相關專業知識的人員，對無障礙環境建設情況進行監督”，建設工程的設計單位、施工單位、監理單位、圖審單位有條件的可聘請相關專業人士進行監督。