高質(zhì)效辦理東勝衛(wèi)故城遺址保護(hù)案實(shí)踐路徑

摘 要：檢察機(jī)關(guān)辦理文物保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案常常面臨調(diào)查取證難、協(xié)作效率不高、監(jiān)督效果不明顯等問(wèn)題，可以通過(guò)革新調(diào)查取證手段、公開(kāi)聽(tīng)證制發(fā)檢察建議、監(jiān)督未果提起公益訴訟、協(xié)同開(kāi)展整改等方式，突破監(jiān)督辦案中的瓶頸，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)凝聚共識(shí)，落實(shí)文物保護(hù)措施，恢復(fù)不可移動(dòng)文物環(huán)境與歷史風(fēng)貌，守護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益，真正落實(shí)高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)效 不可移動(dòng)文物 公益訴訟

一、基本案情及辦案過(guò)程

東勝衛(wèi)故城，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市托克托縣雙河鎮(zhèn)，是目前內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)模最大、保存最完好的明代城址，1996年5月28日被列為內(nèi)蒙古自治區(qū)級(jí)第三批重點(diǎn)文物保護(hù)單位。城墻歷經(jīng)幾百年風(fēng)雨侵蝕，毀損較嚴(yán)重，且遺址內(nèi)還有較多居民居住，出現(xiàn)多處生活垃圾、建筑垃圾傾倒、掩埋點(diǎn)。東勝衛(wèi)故城遺址西北部成為建筑垃圾填埋場(chǎng)，廢棄水泥塊、磚塊、渣土裸露在外，地表被破壞。

2023年2月，內(nèi)蒙古自治區(qū)托克托縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“托克托縣院”）在開(kāi)展文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)本案線索并立案審查。

托克托縣院走訪調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，東勝衛(wèi)故城遺址面積廣袤、范圍寬泛且地形錯(cuò)綜復(fù)雜，眾多區(qū)域難以實(shí)地巡查，取證難度較大。為突破這一辦案瓶頸，檢察人員因地制宜革新調(diào)查取證手段：一是在固定長(zhǎng)周期內(nèi)遺址受損事實(shí)證據(jù)方面，對(duì)不同時(shí)段的遺址衛(wèi)星地圖進(jìn)行比對(duì)，通過(guò)細(xì)致甄別，成功排查出多處疑似隨意傾倒廢棄物的可疑點(diǎn)位，同時(shí)精準(zhǔn)定位城墻的多處斷點(diǎn)，為后續(xù)調(diào)查錨定關(guān)鍵方向。二是在排查城墻受損事實(shí)方面，借助第三方遙感技術(shù)，讓遺址的受損情況清晰呈現(xiàn)。三是在證據(jù)收集實(shí)地勘查環(huán)節(jié)，檢察人員操控?zé)o人機(jī)進(jìn)行巡航拍攝，針對(duì)遺址關(guān)鍵破損點(diǎn)，留存靜態(tài)照片的同時(shí)錄制動(dòng)態(tài)影像，全方位記錄現(xiàn)場(chǎng)狀況，并實(shí)地對(duì)遺址受損事實(shí)逐一確認(rèn)，確保每一處證據(jù)都真實(shí)可靠、精準(zhǔn)無(wú)誤。四是在言詞證據(jù)收集方面，面對(duì)居民因顧慮不愿配合、目擊者記憶模糊等證據(jù)收集難題，檢察人員通過(guò)聯(lián)合社區(qū)普法消除群眾顧慮；運(yùn)用情景再現(xiàn)等方式幫助目擊者回憶細(xì)節(jié)；建立“線上+線下”雙軌模式，線上視頻詢問(wèn)，線下走訪關(guān)鍵證人，夯實(shí)案件證據(jù)基礎(chǔ)。由此，檢察機(jī)關(guān)查明了東勝衛(wèi)故城遺址受損事實(shí)，固定了相關(guān)證據(jù)。

為在破解遺址保護(hù)中的職責(zé)認(rèn)定難題，檢察機(jī)關(guān)組織召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)上，屬地政府認(rèn)為，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)職責(zé)不等同于“監(jiān)督管理職責(zé)”，政府并沒(méi)有行政處罰權(quán)，不是履行《行政訴訟法》中監(jiān)督管理職責(zé)的責(zé)任主體，監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)由文物保護(hù)行政主管部門(mén)行使；文物保護(hù)行政主管部門(mén)則指出，文物周邊環(huán)境整治雖屬自身職責(zé)，但環(huán)境保護(hù)工作需與屬地政府共同開(kāi)展。面對(duì)分歧，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《文物保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定釋法說(shuō)理，闡釋自然、人文遺跡作為環(huán)境關(guān)鍵部分，其周邊生態(tài)與文物主體保護(hù)具有統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)屬地政府和文物保護(hù)行政主管部門(mén)在環(huán)境保護(hù)與文物保護(hù)方面均責(zé)無(wú)旁貸，屬地政府對(duì)東勝衛(wèi)古城遺址負(fù)有屬地管理主體責(zé)任以及文物管理者使用者直接責(zé)任，文物保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)具有監(jiān)督管理責(zé)任。聽(tīng)證員評(píng)議后一致認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)固定案件證據(jù)、明確法律職責(zé)、公開(kāi)聽(tīng)證等方式推動(dòng)雙方摒棄分歧，以遺址保護(hù)為共同目標(biāo)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)管合力，于2023年6月向?qū)俚卣臀奈锉Ｗo(hù)行政主管部門(mén)制發(fā)檢察建議。

檢察建議發(fā)出后，東勝衛(wèi)故城遺址整改情況仍不到位。實(shí)地跟進(jìn)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，遺址周邊垃圾傾倒屢禁不止，城墻本體還存在取土破壞現(xiàn)象，國(guó)家與社會(huì)公共利益持續(xù)受損，監(jiān)督實(shí)效嚴(yán)重受挫。2023年10月，檢察機(jī)關(guān)對(duì)本案提起行政公益訴訟，要求屬地政府和文物保護(hù)行政主管部門(mén)依法履職，同時(shí)，牽頭組織開(kāi)展協(xié)同整改行動(dòng)，全力推進(jìn)遺址保護(hù)工作，多次聯(lián)合法院、屬地鎮(zhèn)政府及文物保護(hù)行政主管部門(mén)，以文物保護(hù)最大化為導(dǎo)向，反復(fù)商討確定整改方案后，行政機(jī)關(guān)聘請(qǐng)第三方公司，全力清理遺址內(nèi)垃圾，完善了相關(guān)保護(hù)措施。至2023年12月，遺址環(huán)境與歷史風(fēng)貌顯著恢復(fù)，公共利益得到切實(shí)維護(hù)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)本案撤回起訴。

二、辦理不可移動(dòng)文物保護(hù)公益訴訟案件的司法困境

（一）調(diào)查取證難

一是核心證據(jù)難以獲取。對(duì)于東勝衛(wèi)故城遺址行政公益訴訟案，現(xiàn)場(chǎng)勘查僅能略觀文物表象，面對(duì)隱蔽垃圾傾倒點(diǎn)及文物初始狀態(tài)這類(lèi)關(guān)鍵線索，僅靠勘查難以獲得。在對(duì)故城城墻被侵蝕痕跡的勘察中，憑常規(guī)勘查難以精準(zhǔn)捕捉細(xì)微變化，錯(cuò)失確定侵蝕起始時(shí)間與程度的關(guān)鍵信息，使證據(jù)鏈在源頭便存缺漏。二是言詞證據(jù)收集和使用沉疴難解。傾倒生活垃圾和建筑垃圾往往具有隱蔽性，周邊群眾可能因害怕報(bào)復(fù)或缺乏相關(guān)意識(shí)，不愿提供真實(shí)信息。即使獲取了證人證言，其準(zhǔn)確性和完整性也可能受到多種因素影響。三是照片證據(jù)證明力下降。在文物遭受自然侵蝕、環(huán)境遭受人為破壞等情況時(shí)，照片很難準(zhǔn)確呈現(xiàn)破壞行為的發(fā)展過(guò)程和不同階段的狀態(tài)，其真實(shí)性易受質(zhì)疑，且照片容易被修改和偽造，改變文物的外觀、狀態(tài)等信息。在文物保護(hù)公益訴訟中，如被告方對(duì)照片的真實(shí)性提出質(zhì)疑，且缺乏其他有效證據(jù)加以佐證，照片作為證據(jù)的可信度就會(huì)大打折扣，影響訴訟結(jié)果。

（二）協(xié)作效能較低

一是協(xié)作機(jī)制剛性不足，文物保護(hù)乏力。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作配合主要依靠雙方的共識(shí)和溝通，缺乏具有剛性約束力的制度保障。在一些公益訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證、推動(dòng)整改等工作配合不力，協(xié)作效率不高。二是文物保護(hù)職責(zé)界定不清，造成多方共管卻無(wú)人擔(dān)責(zé)。如辦理東勝衛(wèi)故城遺址行政公益訴訟案中，由于屬地政府和文物保護(hù)行政主管部門(mén)等負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)之間的責(zé)任劃分不夠明確，導(dǎo)致在一些案件中出現(xiàn)互相推諉或重復(fù)工作的現(xiàn)象。《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)雖明確規(guī)定屬地政府有保護(hù)之責(zé)，卻未細(xì)化履職方式，致使實(shí)踐中履職混亂。

（三）監(jiān)督效果不佳

一是文物利用與保護(hù)存在一定矛盾。如東勝衛(wèi)故城遺址是黃河文化、農(nóng)耕文化、游牧文化交匯融合的標(biāo)志，傳承多種文化脈絡(luò)，亟需加強(qiáng)保護(hù)，但檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，遺址內(nèi)實(shí)際居住著504戶居民，其保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用缺乏明確、長(zhǎng)期的規(guī)劃，居民長(zhǎng)期居住直接影響對(duì)遺址的保護(hù)發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此缺少有效的監(jiān)督手段。二是專(zhuān)業(yè)短板制約文物保護(hù)效能。［1］對(duì)文物保護(hù)行政主管部門(mén)的履職認(rèn)定、文物和文化遺產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估、損害風(fēng)險(xiǎn)和損害認(rèn)定等具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)復(fù)合型人才及相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)文物保護(hù)提出的訴前檢察建議容易存在內(nèi)容泛化、對(duì)策針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題，直接影響公益訴訟案件辦理質(zhì)效。三是公益訴訟執(zhí)行困局亟待破解。公益訴訟執(zhí)行涉及多方利益，執(zhí)行難度大，且缺乏完善的執(zhí)行保障機(jī)制，導(dǎo)致一些判決無(wú)法得到有效執(zhí)行，公共利益得不到切實(shí)維護(hù)。

三、高質(zhì)效辦理不可移動(dòng)文物保護(hù)公益訴訟案件實(shí)踐路徑

（一）構(gòu)建文物保護(hù)精準(zhǔn)調(diào)查取證體系

一是革新取證手段。引入先進(jìn)技術(shù)設(shè)備輔助調(diào)查，如利用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測(cè)文物整體區(qū)域，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱蔽的垃圾傾倒點(diǎn)和文物周邊環(huán)境變化；使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行多角度、全方位拍攝，獲取更全面的文物現(xiàn)狀資料；借助地理信息系統(tǒng)（GIS）對(duì)文物及周邊地理信息進(jìn)行分析，為調(diào)查提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)的文物信息數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)碰撞，篩查文物保護(hù)措施結(jié)果［2］，拓寬證據(jù)收集渠道。二是規(guī)范證據(jù)調(diào)取使用流程。在證據(jù)收集環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵循法定程序，明確各類(lèi)證據(jù)的采集標(biāo)準(zhǔn)與方法，明確賦予檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)力及收集證據(jù)的強(qiáng)制措施，如有權(quán)要求文物相關(guān)責(zé)任單位或個(gè)人提供特定文件、資料，進(jìn)入文物保護(hù)區(qū)域進(jìn)行勘查，對(duì)推諉或提供虛假信息的單位或個(gè)人明確相應(yīng)法律后果，從源頭上破解檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)調(diào)查取證時(shí)遭遇的阻礙，確保獲取的證據(jù)真實(shí)可靠。三是強(qiáng)化證據(jù)審查。針對(duì)照片等在文物保護(hù)案件中易受質(zhì)疑的證據(jù)，積極采用數(shù)字簽名、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)進(jìn)行證據(jù)固定，保證文物保護(hù)證據(jù)鏈的完整性與合法性。建立嚴(yán)格的文物保護(hù)證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)，不僅要對(duì)證據(jù)進(jìn)行合法性審查，更要對(duì)證據(jù)內(nèi)容與文物保護(hù)案件的關(guān)聯(lián)性等進(jìn)行審查。

（二）完善文物保護(hù)協(xié)作監(jiān)督體系

一是加強(qiáng)制度保障及約束。本案中，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合文物保護(hù)行政主管部門(mén)共同會(huì)簽《關(guān)于建立文物保護(hù)與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》，明確檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)雙方在文物保護(hù)案件中的權(quán)利與義務(wù)，建立定期溝通會(huì)議制度，在調(diào)查取證、勘察檢查、鑒定評(píng)估等多方面開(kāi)展協(xié)作，實(shí)現(xiàn)案件信息、調(diào)查進(jìn)展、整改情況等實(shí)時(shí)共享，共同推動(dòng)文物保護(hù)工作。二是厘清行政職責(zé)。為解決東勝衛(wèi)故城遺址行政公益訴訟案中暴露的文物保護(hù)職責(zé)界定不清問(wèn)題，通過(guò)制定文物保護(hù)職責(zé)清單，明確屬地政府、文物保護(hù)行政主管部門(mén)等各方在規(guī)劃、巡查、修繕等環(huán)節(jié)的具體責(zé)任。

（三）增強(qiáng)文物保護(hù)監(jiān)督實(shí)效

一是平衡文物保護(hù)與利用。一方面聚焦東勝衛(wèi)故城遺址內(nèi)生活區(qū)管理，通過(guò)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)設(shè)施、加強(qiáng)文物保護(hù)宣傳雙管齊下，引導(dǎo)群眾主動(dòng)參與遺址保護(hù)。另一方面，推動(dòng)文旅部門(mén)依托遺址打造集文化展示、旅游體驗(yàn)于一體的東勝衛(wèi)文化旅游區(qū)，以利用反哺保護(hù)，實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。二是多維度提升檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)能力。聯(lián)合文物保護(hù)行政主管部門(mén)，在履職認(rèn)定、價(jià)值評(píng)估等環(huán)節(jié)引入專(zhuān)家“外腦”；完善訴前檢察建議制定流程，組織文物保護(hù)專(zhuān)家、文物保護(hù)行政主管部門(mén)共同研討、反復(fù)磋商建議內(nèi)容，結(jié)合遺址實(shí)際提出精準(zhǔn)、可行的監(jiān)督建議。［3］三是強(qiáng)化剛性保障。持續(xù)跟進(jìn)整改情況和監(jiān)督文物環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，對(duì)發(fā)現(xiàn)東勝衛(wèi)故城遺址整改不力的情況，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)出督促履行函；對(duì)嚴(yán)重?fù)p害公共利益情形，依法啟動(dòng)訴訟程序，以剛性監(jiān)督保障公共利益；針對(duì)公益訴訟執(zhí)行困局，探索“一案一策”精準(zhǔn)治理方案，檢察機(jī)關(guān)積極與法院、行政機(jī)關(guān)取得共識(shí)，形成執(zhí)行合力。