預制菜食品安全保障困境及法治對策研究

Research on the Practical Dilemma and Legal Regulation Path ofFood Safety Guarantee of Prefabricated Vegetables

LIANGZhenwen，PENGDanlei （School ofLaw，Hunan University of Technology， Zhuzhou 412oo7， China）

Abstract： With the rapid development of the world economy， the pace of people's life is accelerating. The appearance of prefabricated dishes notonly facilitates people's life，but also promotes the development of China's prefabricated dishes industry. However，the rapid development ofthe prepared dish industry has also exposed many problems thatcannot be ignored，such as the existence of safety risks in each link of the prepared dish industry， the lack of specific legal norms and systems，the lack of systematic construction of prepared dish food standards， and weak supervision. In this regard，efforts should be made to strengthen the safety guarantee of prepared food， such as standardizing the behavior of prepared food industry， improving the relevant legal system，accelerating the construction of systematic standards for prepared food， strengthening supervision and implementing regulatory responsibilities， so as to promote the healthy development of prepared food industry.

Keywords： prefabricated dishes; food safety; security dilemma; countermeasures of rule of law

預制菜食品本質上是一種預調理食品[1]。預制食品最早起源于20世紀60年代的美國，后陸續傳入中國，有多家工廠開始生產速凍湯圓、速凍水餃等預制食品。經過多年的萌芽發展，2021年我國預制菜市場規模達3459億元，同比增長近 20% ，預計2026 年將超過萬億元[2]。2023年《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（中央1號文件）中明確提出，將“培育發展預制菜產業”納入鄉村振興重點工作。當前，我國預制菜產業正迅速發展，市場規模不斷擴大，產業鏈也在不斷完善，具有廣闊的發展空間。

然而，預制菜產業快速發展的同時也伴隨著法律制度不完善、食品標準不統一、監管機制不健全等問題。隨著預制菜逐漸進入消費者日常生活，食品安全事件頻發，給消費者的健康帶來了隱患，也對市場的長期穩定發展造成了負面影響。因此，急需強化法律保障來規范預制菜行業發展，為食品安全保駕護航。

1預制菜食品安全保障困境

1.1預制菜產業各環節存在安全隱患

預制菜產業涉及食品原料選取、生產、運輸和消費等環節，任何環節出現疏漏都會導致食品安全問題。

在食品原料選取環節，當前我國農業的發展水平有限，預制菜的主要原料仍難以滿足集約化大型統一市場的需求。預制菜企業從多個地方采購農產品，難以保證每批次的原料品質一致，損耗也隨之增加。企業出于經濟利益的考慮，更加關注成本問題，從而忽視食品原料的質量和安全問題。

在生產環節，預制菜原料種類豐富，本身可能攜帶有重金屬、致病菌或在加工過程中產生有害物質。預制菜在生產過程中需經過多個環節，這些環節都可能受到微生物、化學和物理等因素的影響，引發食品安全問題。

在運輸環節，預制菜通常需要在特定的溫度下運輸，以確保食品的新鮮度和安全性。如果運輸過程中溫度控制不當，可能導致預制菜變質、細菌滋生等問題。根據中物流冷鏈委公布的數據，2022年我國食品冷鏈覆蓋率僅達 40% ，大部分食品在非溫控條件下運輸。

在消費環節，消費者購買預制菜后在食用前需要進行適度烹飪。如果烹飪不當，可能導致預制菜中的細菌未被完全殺死，或者食品營養成分流失等問題。美國曾報道過有401宗與冷凍預制食品相關聯的沙門氏菌感染事件，其中 77% 的病例都歸因于微波爐加熱操作不當[3]。

1.2預制菜食品安全保障相關法律制度缺位

我國食品安全立法體系比較完整，現行有效的法律規范有多部，包含《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》等。目前，我國主要依靠通用法規來應對預制菜行業面臨的法律問題，但這些通用法規缺乏針對性，無法完全覆蓋預制菜產業的特殊性。

我國雖出臺了相關法律法規和政策措施來保障食品安全，但實際執行過程中，處罰力度不足。預制菜的生產者與消費者市場規模較大，但《中華人民共和國食品安全法》規定的最高50萬元的罰款力度不足，警告、整改等懲罰對企業的威懾有限，導致違法成本過低，難以抑制企業違規逐利的行為[4]。

中國消費者協會發布《2022年上半年全國消協組織受理投訴情況分析》，其中“商家未告知消費者使用預制菜”成為餐飲消費投訴的主要問題之一。由于法律未能對其進行明確分類和規范，消費者在購買預制菜時，難以獲得有關其生產、儲存及運輸環節的透明信息，削弱了消費者的知情權和選擇權。經營者普遍存在告知義務缺失問題。例如，杭州“老娘舅”餐廳未在餐單中明示預制菜使用情況，僅在消費者主動詢問時提供相關信息[5]。

1.3預制菜食品安全保障缺乏統一標準

由于預制菜原料的多樣性和加工工藝的復雜性，我國目前沒有統一的預制菜標準，關于預制菜標準的相關規范僅在2023年中央一號文件中有所提及[]。現行《中華人民共和國食品安全法》及《中華人民共和國食品安全法實施條例》規定了食品安全國家標準的制定主體及協助主體，共同參與這一標準的制定與公布工作。此外，對于沒有國家標準的地方特色食品，授權省級衛生行政部門制定并發布食品安全地方標準。由于各個地方預制菜發展情況不同，各地方衛生行政部門主體會根據不同的側重點發布不同的地方標準。

我國現有關于預制菜的標準中國家標準數量相對較少，大多是依靠團體標準來保障預制菜食品安全。團體標準雖在一定程度上可以為預制菜產業提供一定的指導，但由于其非強制性的特性，使得這些標準在實際操作中常常被忽視。同時，許多行業協會、社會團體的水平參差不齊，制定了大量團體標準，導致部分團體標準水平較低。

1.4預制菜食品安全監管乏力

當前，預制菜監管存在地域差異，既缺乏全國性法規也缺乏地方立法支撐[7。在國家尚未出臺統一規范情況下，地方僅有山東出臺的《山東食品安全條例》和江蘇出臺的《江蘇省食品安全條例》規定了預制菜監管條款，而多數地區法規修訂滯后，難以適應食品管理現狀。各地方的食品安全監管情況并不相同，部分城市監管規范較為明確，而部分城市監管規范存在滯后性，無法適應當前發展需求。

預制菜銷售的核心市場已廣泛滲透至互聯網領域，但部分相關平臺難以有效履行監管職責。一些第三方交易平臺為了維護自身利益，對違法違規的商家采取縱容態度，選擇性地不處罰或僅給予象征性的輕微處罰，這為不法行為提供了可乘之機。加之互聯網具有跨地域、隱名性等特點，部分互聯網法律監管實施難度大，調查取證過程煩瑣且效率低下，一些不法商家利用這些漏洞損害消費者權益，進一步加劇了監管力度薄弱的現狀。

2預制菜食品安全法治對策

為確保食品安全、營養均衡和市場秩序，預制菜產業需要得到廣泛關注與治理。針對當前預制菜食品安全保障所面臨的困境，可從以下4個方面著手。

2.1 規范預制菜食品產業行為

提高市場準入門檻是確保預制菜食品質量和安全的重要手段。篩選具備較強實力、技術水平和質量保障能力的企業，從而在一定程度上減少低質、不安全的企業和產品進入市場，降低食用低質預制菜引發的食品安全風險。

建立完整的預制菜安全追溯體系十分必要。預制菜安全追溯體系作為以風險管理為基礎的安全保障體系，通過對預制菜生產、加工、運輸及銷售等全過程信息進行記錄，以實現預制菜產業信息透明化。該體系應詳盡記錄各個環節的關鍵信息，不僅可以提升食品安全管理的精細化水平，還能對企業形成有力的外部監督，促使企業持續改進預制菜的質量，以回應消費者對高質量食品的期待[8。此外，還應實現預制菜產業全鏈條的信息共享和追。對于不按規定進行信息共享和追溯的企業，政府可以采取相應的處罰措施，形成有效的震懾。

2.2完善預制菜食品法律制度

隨著預制菜消費群體的不斷擴大，相關部門應健全預制菜食品安全懲罰性賠償制度與公益訴訟制度[]。例如，澳大利亞Coles 超市一案，由澳大利亞競爭與消費者委員會提起公益訴訟，嚴格落實相關主體應承擔的法律責任，保障了消費者的利益[10]。為進一步增強公益訴訟的威慢力，可引入懲罰性賠償制度，加大對企業的懲罰力度。在預制菜產業的公益訴訟中，如果企業的違法行為給消費者或社會帶來了嚴重損害，法院可以判處數倍于實際損害的懲罰性賠償。此類賠償金除彌補受害人的損失外，可定向投人食品安全的宣傳和消費者教育等公益事業。

同時，應增設商家告知義務。當預制菜作為外賣或堂食的一部分時，經營者有義務明確告知消費者所使用的菜肴是否為預制菜。經營者未明確告知，損害消費者的知情權和選擇權。因此，預制菜增設告知義務的規定要求經營者在銷售預制菜時，必須尊重消費者的知情權，提供全面、準確、真實的信息。

2.3建設預制菜食品體系化標準

（1）加快預制菜國家標準制定工作。預制菜品種多樣且創新速度快，一份文件難以全面涵蓋預制菜食品安全國家標準。因此，國家標準的制定應當對當前出現的預制菜進行分類，根據不同類別制定基礎性的國家標準，為行業標準、團體標準和企業標準的制定提供規范指引，并且明確規定行業標準、團體標準、企業標準不得低于國家標準[4]。

（2）推進預制菜地方標準的制定工作。制定預制菜地方標準要立足本地實際，充分發揮地方特色農食產品的優勢，將地方特色食品與食品標準制定深度融合，有利于食品標準體系化建設，推動中華傳統美食向規模化、品牌化方向發展。

（3）及時更新標準，建立標準的定期修訂機制。根據預制菜產業的發展動態、食品加工技術的進步以及消費者的健康需求變化，及時對標準進行更新和完善。例如，當出現新的食品加工技術或新的添加劑時，應及時研究其安全性，并在標準中作出相應的規定。標準的更新迭代是預制菜產業發展的基石，若不能及時更新，將阻礙產業的健康發展。

2.4強化預制菜食品產業監管力度

（1）設立激勵機制。為了鼓勵預制菜行業整體提升食品安全與產品質量，可對優秀的預制菜企業通過減稅政策進行獎勵。這不僅能降低企業運營成本，還能為其他預制菜企業樹立榜樣，激發行業競爭與創新，從而逐步淘汰那些不合規或比較差的企業。

（2）相關食品安全監管部門應發揮常態化治理職能。部分地區曾實施針對預制菜的專項整治行動，旨在通過短期內嚴格且密集的監管措施，遏制并改善預制菜領域存在的問題。然而，僅依靠短時間內的專項檢查，對于震懾相關企業而言，其效果并不盡人意。食品安全監管部門必須轉變思路，將治理工作常態化。通過不定期進行深入細致的檢查，才能更有效地發現企業的違法違規行為。

3結語

預制菜產業作為新興業態，在發展初期出現一定程度的行業失序現象具有客觀必然性。該產業在原料選取、生產、包裝、運輸及消費等全產業鏈環節中，均存在因操作不規范而引發的食品安全風險隱患。法律作為社會治理的基礎性制度保障，其規制效能存在固有局限性，僅依靠立法手段難以實現全方位的有效監管。針對這一現狀，相關部門應規范預制菜食品產業行為、完善預制菜食品法律制度、建設預制菜食品體系化標準和強化預制菜食品產業監管力度，以促進預制菜產業的持續健康發展。

參考文獻

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[8]佚名.預制菜追溯系統（預制菜一物一碼溯源解 決方案）[EB/OL].（2023-03-27）[2025-04-10].https：//baijiahao. baidu.c0m/s？id=1761503971742222004.

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[10]李思韻.使用預制菜未告知對消費者知情權的侵害及相關保護制度：以西方發達國家法律判例與實踐操作為例[J].產業創新研究，2023（5）：112-114.