都市圈市域（郊）鐵路發展面臨問題及對策建議

都市圈市域（郊）鐵路是培育發展現代化都市圈的重要支撐。“十四五”規劃《綱要》明確提出，推進城市群、都市圈交通一體化，加快城際鐵路、市域（郊）鐵路建設。基于上海、重慶、成都和杭州等典型城市調研，發現各地在推進多網融合、研發技術標準、優化運輸服務、加強站城融合等方面已形成一批典型經驗做法，但在功能定位、審批機制、統籌銜接、協調機制、投融資模式等方面也面臨一些突出問題。調研涵蓋東西部不同發展階段、不同發展水平的4個城市，反映出的問題在全國具有一定代表性，可為我國都市圈市域（郊）鐵路建設提供參考借鑒。

一、都市圈市域（郊）鐵路的創新做法

上海、重慶、成都、杭州作為超大特大城市，城市軌道運營里程基本超過500公里且客流效益較好，成都、重慶、杭州都市圈發展規劃已獲得國家復函同意、由省級人民政府印發實施，為市域（郊）鐵路發展創造了良好條件，建設成效走在全國前列。截至2022年底，國家批復4市市域（郊）鐵路997.5公里，已建成運營326.5公里、在建518.6公里，項目開工率達到84.7%（見表1）。

（一）推進多網融合

一是功能兼容、利用干線鐵路資源開行市域（郊）列車。重慶、成都積極利用既有鐵路開行市域（郊）列車。截至2022年底，成都利用既有鐵路開行動車由2016年初期的113對增加至428對，平均發車間隔由49分鐘縮短至24分鐘，單日客流最大值從7.0萬人次增加至27.9萬人次，有效滿足了都市圈的經濟產業聯系和高頻次出行需求。二是統一制式、推進市域（郊）鐵路與地鐵跨線運營。為加強周邊市區縣與杭州主城間的快捷聯系，市域（郊）鐵路杭富線與地鐵6號線統一采用AH型車、100km/h設計標準，杭德線與地鐵10號線統一采用A型車、80—120km/h設計標準，實現杭富線與地鐵6號線、杭德線與10號線貫通運營，提高旅客出行效率。三是同臺換乘、打造便捷服務樞紐。市域（郊）鐵路杭臨線在綠汀路站與地鐵3號線、5號線實現同臺換乘，成都市域快軌18號線在火車南站、世紀城站等與地鐵1號線實現同臺換乘，有效解決了外圍乘客進城換乘不便的問題。

（二）研發技術標準

一是研制雙流制技術。重慶市域（郊）鐵路跳磴至江津線（簡稱“江跳線”）一期工程在全國首次研發應用雙流制技術，即列車在中心城區采用DC1500V供電制式滿足小站間距下的快速啟停需求，在城市郊區采用AC25KV供電制式發揮其大站間距下的快速運營優勢，實現車輛不停車、不降弓全自動交直流轉換，解決了城市軌道與市域（郊）鐵路在不同制式下的貫通運營問題。二是推進信號系統互聯互通。重慶研發應用基于統一技術標準和規范的CBTC信號系統技術，實現了不同廠家信號系統相互兼容、互聯互通，增強了信號系統的可替代性，降低了系統更新迭代的成本，為市域（郊）鐵路與城市軌道交通跨線運營、資源共享奠定了技術基礎。

（三）優化運輸服務

一是靈活運輸組織。上海金山鐵路日開行列車36.5對，采用一站直達（32分鐘）、大站停（40分鐘）、站站停（58分鐘）三種運輸組織方式，實行工作日、節假日時刻表，更好便利群眾出行。二是兼容票制票價。金山鐵路全國首創“一機四用”路地雙票制，即檢票閘機采用鐵路火車票、公共交通卡和手機兼容（支持NFC和二維碼）的票務系統，極大便利了金山區與中心城區之間的交通出行。杭州與紹興、嘉興采取票務互聯互通等措施，實現乘客“一票通乘”的同城化待遇。

（四）加強站城融合

一是創新開展樞紐TOD綜合開發。重慶沙坪壩站鐵路樞紐創新開發模式，對蓋上、蓋下部分實施分層確權，蓋上通過招拍掛進行開發、蓋下建設綜合交通樞紐，通過上蓋空間出讓獲得34億元資金，有效彌補樞紐建設資金缺口。杭州西站創新樞紐周邊土地開發模式，實現雨棚上蓋土地分層出讓、樞紐周邊高強度開發。二是統籌推進軌道交通“全域TOD”綜合開發。成都突破“一站一議、單點開發”的傳統模式，在戰略層面對全域軌道TOD開發進行整體謀劃、分級分類管理，已啟動實施TOD項目33個，圍繞站點打造“商業中心、生活中心、產業中心、文化地標”等，增強了城市發展活力。引入市場化機制形成利益共享、風險共擔的開發模式，累計反哺軌道交通建設資金超110億元，大幅緩解投資壓力。

二、都市圈市域（郊）鐵路發展面臨的主要問題

一是功能定位模糊。從需求特征看，部分新建市域（郊）鐵路項目客流效益較差，2022年全國已運營市域（郊）鐵路的平均客流強度僅為地鐵的13.5%，主要是我國都市圈還處在初級發展階段，通勤需求主要集中在中心城市的建成區及其近郊組團，外圍城鎮與中心城市之間上班、上學等大規模通勤需求有待培育。從技術標準看，市域（郊）鐵路“城際化、地鐵化”現象明顯，如上海機場聯絡線考慮與高鐵銜接，采用8節編組C型車、88%的線路地下敷設，平均每公里造價高達6.96億元；杭州至海寧、臨安等線路采用城市軌道制式，設計速度低、站間距小，難以適應客流快速出行需求。主要是市域（郊）鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的技術標準、服務水平相互交叉，加上各地城鎮化進程不同，對市域（郊）鐵路的認識有待統一。

二是發展機制不明。從準入條件看，新建市域（郊）鐵路的項目建設約束指標不足，與城際鐵路、城市軌道規劃建設管理混淆，導致部分地方審批把關不嚴，部分地區用城際鐵路替代市域（郊）鐵路，軌道網絡發達城市則用地鐵線路延伸的方式替代市域（郊）鐵路。從規劃要求看，盡管國家政策明確了市域（郊）鐵路的規劃建設審批，比照城市軌道交通建設規劃管理的相關規定執行，但市域（郊）鐵路建設規劃編制的內容、深度，配套專題的要求等尚不明確，一定程度上制約了有實際需求城市的市域（郊）鐵路建設。

三是統籌銜接不足。從與城市統籌布局看，部分新建市域（郊）鐵路在規劃設計時偏向選擇離城市中心較遠的待開發區域設站，由于項目建設與城市規劃脫節、土地開發滯后，導致客流吸引力不足。利用既有鐵路資源的市域（郊）線路，由于鐵路車站普遍與城市生產生活空間相割裂，車站數量有限、對城市建成區的覆蓋率較低，導致客流效益不理想。從綜合交通銜接看，部分市域（郊）鐵路站點與其他交通方式銜接不暢，換乘距離遠、時間長，影響了旅客出行體驗。

四是協作機制不暢。從跨省市協作機制看，跨省市項目推進較為緩慢。上海示范區線將連接浙江嘉善至西塘線及江蘇水鄉旅游線，由于三地在制式標準、財務清算、建設時序、出資比例、運營調度等方面難以達成共識，導致三地項目建設進度差距較大。從路地協調機制看，鐵路企業與地方政府在既有鐵路的改造標準、方案、出資等環節，以及開行線路、班次、時刻及組織模式等方面溝通協調難度大。同時，利用既有鐵路資源服務城市交通缺乏法律、法規的支撐和約束，加上客票收入偏低，鐵路企業積極性不高。

三、推動都市圈市域（郊）鐵路規范有序發展的對策建議

市域（郊）鐵路是構建都市圈1小時通勤圈的骨干方式。四地調研結果表明，都市圈市域（郊）鐵路建設亟需加強規范引導。建議進一步明確功能定位，嚴格把好新建項目客流效益和工程造價兩道關，完善審批監管、健全協調機制、加強交流學習。

（一）明確功能定位

一是從服務空間尺度上，市域（郊）鐵路主要為都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團的通勤客流提供快速、大運量、公交化服務，原則上應布局在城市半徑30—50公里范圍內，滿足1小時通勤圈的時效要求，避免尺度過大或過小，混淆了市域（郊）鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的功能。二是從服務屬性上，市域（郊）鐵路主要服務都市圈通勤客流，是城市公共交通體系的重要組成部分，與主要服務商務、公務、旅游等客流需求、采取自負盈虧模式的城際鐵路有本質區別。

（二）設定約束指標

一是嚴控工程投資指標。準確把握市域（郊）鐵路技術特征和功能定位，嚴格控制地下線比例和地下線連續段長度，合理確定平均及最小站間距，深化研究設計速度、制式、編組等工程方案，避免增加不合理的投資。二是補充客流效益指標。市域（郊）鐵路是城市軌道交通的補充和延伸，兩者既銜接一體、又分工明確。新建市域（郊）線路應以中心放射線布局為主，建議從線路長度、沿線人口崗位密度、當前客流需求、預期客流強度等指標科學合理確定審批門檻標準。

（三）完善審批監管

一是完善審批程序。進一步明確市域（郊）鐵路建設規劃的申報審核程序，建議將其納入城市軌道交通建設規劃統籌布局、一并上報，市域（郊）鐵路和城市軌道交通分別按照各自的審核指標獨立進行評估。同時，推動地方根據實際需求探索編制上報市域（郊）鐵路建設規劃，相關程序比照城市軌道交通管理規定。二是優化監管服務。健全市域（郊）鐵路技術標準和規范體系，深化規劃驗收、運營服務、監測管理等環節標準，鼓勵在運輸企業資質認定、司機等關鍵技術崗位培訓考證等方面先行先試，有效指導和規范市域（郊）鐵路建設。

（四）健全協調機制

一是優化路地合作機制。借鑒北京等地經驗，推進地方政府與鐵路企業建立定期對接機制，通過簽訂協議等形式將雙向責權利明確化、規范化、制度化，在委托運營及運行圖安排等方面給予地方更多的自主權。二是健全區域協調機制。探索建立跨省市市域（郊）鐵路聯合審批、核準建設流程，統一銜接原則、線路走向、建設時序、技術標準，選擇合適的建設運營主體，加快跨省市項目整體推進力度。三是創新投融資機制。探索建立市域（郊）鐵路沿線區域聯動開發的協調機制，鼓勵和吸引社會資本參與市域（郊）鐵路建設運營，建立市場化投資、建設、運營機制，提升可持續發展能力。

（五）組織學習培訓

一是適時組織赴國外開展專題調研培訓。國際上市域（郊）鐵路發展已有上百年歷史，有成熟的經驗可供借鑒，特別是日本東京、法國巴黎、德國柏林、英國倫敦等在市域（郊）鐵路發展方面已經形成有效的建設、運營、管理體系和標準規范。建議適時組織國內有關部門、具備發展市域（郊）鐵路條件的地方開展國外調研培訓。二是定期組織國內城市交流經驗。國內北京、上海、重慶、成都等城市在利用既有鐵路資源、綜合交通樞紐開發等方面已進行有益的探索實踐，建議圍繞市域（郊）鐵路發展難點、熱點問題，定期組織開展經驗交流現場會，總結經驗做法、相互借鑒啟發。

（潘昭宇，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國土交通部主任、研究員。唐懷海，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國土交通部高級工程師。劉花，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國土交通部高級工程師）