高度關注革命老區生態產品價值實現五方面堵點加快打通“兩山”轉化“最后一公里”

黨的二十屆三中全會指出，要“健全生態產品價值實現機制”“壯大縣域富民產業，構建多元化食物供給體系，培育鄉村新產業新業態”。革命老區作為我國經濟社會高質量發展重點攻堅區，常具備良好的生態環境和多元化資源稟賦，宜加力推動革命老區生態產品價值實現工作，構筑縣域經濟發展的新動力源。為深入了解革命老區生態產品價值實現相關政策落實情況，梳理基層政府、企業主體及社會各界在生態產品價值實現推進工作上面臨的瓶頸，調研組通過選取中部某省革命老區為調研點，以實地調研和與重點單位座談等方式全面了解革命老區對生態產品價值實現工作的認知、需求及推進情況。調研發現，革命老區經濟社會高質量發展壓力依然較大，生態產品價值實現潛力良好，但工作推進力度不強、進度緩慢，亟待從政策、技術、人才及資金等四方面持續發力，加快打通生態產品價值實現“最后一公里”。

一、現狀：革命老區“兩山”轉化潛力良好，但生態產品價值實現仍存在五方面堵點

調研點地處低山丘陵區，與大別山、桐柏山脈相接地帶，跨長江、淮河兩大流域，是長江經濟帶、中部崛起、淮河生態經濟帶、大別山革命老區振興戰略交匯點。是國家重要土壤侵蝕防治生態功能區、長江中下游重要水源補給區。轄區內土地、礦產、動植物、農林水產品資源豐富，更是因眾多黨和國家領導人的戰斗足跡積淀了豐富的紅色文化，具備良好的生態產品價值轉化潛力。調研發現，調研點通過優化生態經濟發展模式、強化生態科技供給、完善保障機制推動“兩山”轉化取得積極進展。但總體來看，調研點生態產品價值實現工作仍處于起步階段，各項工作存在問題較為突出，宜高度關注。

（一）基層政府統籌推進“兩山”轉化意識不強

“健全生態產品價值實現機制”是習近平總書記親自謀劃、親自部署的重大改革任務，2021年以來，國家及有關部門出臺多項支持政策，遴選國家首批生態產品價值實現機制試點，大力推進生態產品價值實現工作。調研發現，非試點地區縣級政府在落實“健全生態產品價值實現機制”政策上認知不足、領會不清，省市縣各級政策在該項工作上重視程度逐層遞減，基層政府統籌推進“兩山”轉化缺乏系統安排，“生態保護”與“價值實現”各自為政問題突出。縣域范圍內企業主體面對嚴峻的市場競爭，難以兌現項目開發之初的生態保護承諾，選擇以減產棄單等方式維系企業生存。社會公眾更是對生態產品價值實現工作不了解、不參與，僅少部分人有所了解，但缺乏實際參與的場景和積極性。

（二）有關部門各自為政，尚未形成工作合力

從國家層面來看，健全生態產品價值實現機制涉及發展改革、財政、生態環境、自然資源等多個部門，需要各部門結合職能協同發力，共同推動生態產品價值實現機制創新。調研發現，縣域范圍內涉及的生態產品價值實現工作相對零散，縣級政府缺乏本級生態產品價值實現實施方案等政策支撐，有關事項主要來自于上級部門具體工作要求，如農業農村部門關注農產品開發、林業部門關注林下經濟和林業碳匯、文旅部門關注轄區內景區建設等，各項工作相對割裂，導致難以形成規模效益，缺乏工作亮點，縣域生態產品價值實現工作體系化不足。

（三）縣域生態產品價值實現工作基礎不牢

革命老區普遍生態環境良好，轄區內農林水資源豐富，在紅色旅游方面具有顯著比較優勢，具備較好的生態產品價值實現機制創新潛力，但實際工作推進進度較為緩慢，成效一般。值得關注的是，縣域生態產品難量化、難抵押、難交易、難變現問題更為突出，縣級政府對轄區內生態產品底數不清，基層政府及企業主體難以利用優勢生態產品達到投融資目的，生態產品經營開發缺乏必要交易平臺，生態產品價值得不到體現。具體而言，從物質供給類來看，轄區內優質物質供給類生態產品與周邊縣市同質化水平較高，難以通過技術和營銷手段實現生態產品的價值擴大化；從調節服務類來看，基層政府對調節服務類生態產品認知不足，在生態補償及權益類生態產品的價值挖掘方面能力較弱；從文化服務類來看，紅色文化雖為革命老區優勢資源，但受本級財政收縮影響，難以進行接續開發，文化服務類與其他類型生態產品的協同開發力度不足，尚未形成“以點帶面”的規模效應。

（四）基層生態產品價值實現專業力量不足

“健全生態產品價值實現機制”是踐行習近平生態文明思想的重大改革實踐，旨在挖掘“綠水青山”潛在經濟價值，實現“生態+產業”協同發展，在國內外尚無成熟經驗可以借鑒。調研發現，基層推進生態產品價值實現機制創新專業力量不足問題突出，一方面，受整體工作推進進度影響，健全生態產品價值實現機制相關政策體系有待進一步更新完善，國家首批生態產品價值實現機制試點僅涉及部分省市，非試點地區基層公務人員對該項工作認知不清，缺乏推進生態產品價值實現工作的專業能力；另一方面，縣域范圍內缺乏生態產品價值實現工作“智囊”，基層政府在落實該項工作時難以依靠本地力量，接受上級政府及第三方機構指導不夠及時有效。此外，受企業規模和職工知識結構影響，企業主體參與生態產品價值實現項目開發專業能力有限，難以發揮社會資本助推生態產品價值實現的補充效力。

（五）生態產品價值實現的金融支持力度不夠

我國綠色金融支出結構主要集中于綠色交通、節能環保等治污減排項目，而對綠色林業、綠色農業等生態產品價值實現開發項目支持不夠。調研發現，現階段，革命老區企業主體對金融支持需求強烈，生態產品價值實現需要有力的外部資金支持，但縣級金融機構“撤資抽貸”現象頻有發生。調研點某龍頭茶企業負責人表示，“茶產業作為該地區特色優勢資源，始終堅持產業和生態兩手抓，但財政支持有限，金融機構力度減弱，很大程度影響了項目生態治理履責和企業發展”。此外，縣域范圍內社會資本能力有限，對生態產品價值實現相關項目投融資熱情不高，進一步限制了革命老區生態產品價值實現工作進展。

二、思考：革命老區生態產品價值實現有哪些迫切需求

受制于現代化產業發展乏力，如何加快推動優勢生態資源轉化是革命老區高質量發展的重要路徑。調研過程中，基層政府及社會各界普遍反映縣域范圍存在政策、技術、人才及資金短板。

（一）缺政策——針對性政策有待更新完善

健全生態產品價值實現機制工作尚處于起步轉向穩步推進階段，各項政策正陸續完善，涉及領域更加具體化，各級政府及部門對該項工作認知存在差異，協同推進力度各不相同。對基層政府而言，一般采取落實上級政府具體工作要求方式推動生態產品價值實現，工作主動性和系統性不足。一方面，頂層設計主要關注整體工作的謀篇布局，非試點地區省市工作落實還有待細化，對縣一級政府具體工作要求相對寬泛，基層政府在推進工作時缺乏行動指南；另一方面，經濟社會發展面臨形勢發生變化，現階段生態產品價值實現工作存在問題不盡相同，既有政策體系難以適應縣域經濟社會發展實際需求。此外，由于行政級別和市場規模限制，部分生態產品價值實現政策難以在縣域范圍內推廣實施，需要省市級政府在政策制定時進行統籌考慮。

（二）缺技術——生態產品價值實現基礎難題有待破解

基層政府在推進生態產品價值實現工作中，處于上難以“接天線”，下難以“打通最后一公里”的尷尬境地，面臨的生態產品價值實現“四難問題”尤為突出。在度量難方面，國家生態產品價值核算統一平臺尚未推出，縣級政府對轄區內生態產品摸底僅依靠傳統數據進行估算，核算結果與實際差距較大，GEP核算基礎基本為零；在抵押難方面，由于非試點地區縣域生態產品底數不清，生態產品價值得不到認可，金融機構及社會資本不愿意為轄區內生態產品提供抵押服務；在交易難方面，雖然部分生態產品能夠實現市場流通，但性價比較低，在與周邊地區同質化競爭中缺乏比較優勢，生態價值的溢出效應難以體現；在變現難方面，縣域范圍內生態產品打造能力薄弱，宣傳路徑有限、宣傳力度不足，導致“酒香也怕巷子深”，價值實現路徑有待暢通。

（三）缺人才——生態產品價值實現專業力量有待補充

調研發現，縣域生態產品價值實現專業人才隊伍缺口較大，呈現“四少”現象。一是熟悉政策的公職人員少，縣一級推動生態產品價值實現工作相對分散，按任務分工分布在發展改革、生態環境、農業農村等多部門，但主要是結合職能從細分領域開展工作，對國家生態產品價值實現宏觀政策熟悉的干部較少。二是具備能力的研究人員少，縣級部門缺乏本級研究力量，主要依靠第三方專業機構開展經濟社會發展和生態文明相關領域的研究和規劃工作。三是專業扎實的技術人員少，縣域范圍內能夠開展資源調查監測、數據統計、核算等工作的技術人員相對匱乏，生態產品價值實現基礎工作存在顯著短板。四是視野開闊的經營人員較少，縣域企業主體基礎薄弱，在生態產品打造和經營開發方面能力相對較差，企業主體普遍創新意識不強、開拓意愿不足。

（四）缺資金——生態產品價值實現金融支持有待強化

目前，中央財政支持生態產品價值實現工作正處于謀劃階段，且限于試點地區的部分優質項目，資金支持力度和范圍有限。非試點地區難以獲得中央資金支持，省市級財政尚無生態產品價值實現專項扶持計劃，縣級財政吃緊，推進生態產品價值實現處于“無米之炊”態勢。調研點文旅部門負責同志表示，“2024年，縣文旅局上報了幾個文化服務類基礎設施建設項目，但由于沒有專項資金支持，超長期國債也將此類項目列入負面清單，導致無一項目獲批”。此外，縣域經濟市場活力萎縮，金融機構及社會資本對生態產品價值實現相關項目的投融資意愿不強，生態產品價值實現開發項目普遍處于停滯狀態。

三、建議：宜多路徑全方位推動縣域生態產品價值實現

推動縣域生態產品價值實現是革命老區高質量發展的重要活力源泉，也是打通“最后一公里”的關鍵環節。下一步，建議進一步更新完善政策體系，強化技術創新，夯實多元化人才基礎，優化縣域金融保障體系，為加緊經濟社會發展全面綠色轉型，推動縣域經濟高質量發展提供有力支持。

（一）從頂層設計入手，更新完善政策保障體系

建議國家層面制定健全生態產品價值實現機制“十五五”專項規劃，推動生態環境、自然資源等細分領域出臺生態產品價值實現實施意見，加快推出生態產品價值核算國家平臺，適時修訂《生態產品總值核算規范（試行）》，編制生態產品價值核算國家標準。探索以縣域、流域為基本單元設立國家健全生態產品價值實現機制試點的有效路徑。建議省級政府制定健全生態產品價值實現機制地方規劃、行動方案，結合區域實際更新完善生態產品目錄清單，鼓勵市、縣級政府制定健全生態產品價值實現區域規劃、行動方案。把各級政府制定政策文件情況納入生態產品價值實現工作落實情況考核，強化生態產品價值實現全生命周期監管，推動地方建立生態產品價值實現績效常態化監察機制。

（二）從關鍵環節入手，推動重點領域技術賦能

做好縣域生態產品價值實現基礎能力建設，開展縣域范圍內生態產品調查監測及摸底工作，主動對接生態產品價值核算國家平臺建設，科學進行生態產品價值核算。集合優勢科研力量，深入挖掘縣域范圍內生態產品價值潛力，在物質供給類及文化服務類生態產品推行品牌塑造和價值提升行動。充分利用省域、市域范圍內調節服務類生態產品交易既有平臺，積極開展權益類生態產品認證、抵押及交易活動，推動跨縣域生態補償及權益類生態產品價值轉化。利用好多元化媒體推介渠道，打造縣域生態產品專業推廣平臺，講好革命老區生態產品價值實現“動人故事”。

（三）從組織結構入手，夯實多元化人才基礎

分級分業分類開展基層公職人員生態產品價值實現業務培訓，強化各部門生態產品價值實現主體責任和履職能力。引入第三方機構開展縣域生態產品價值實現前期工作，積極培育本地化研究團隊和專業服務機構。圍繞生態產品調查監測、總值核算和數據統計等工作，定期召開專業技術人員培訓，培育生態產品價值實現專業化力量，引導一批技術人員向生態產品價值實現領域轉型。營造良好的生態產品價值實現干事創業氛圍，組織一批積極性高、專業能力強的企業走出去，培育一批生態產品價值實現樣板企業和優秀企業家，打造生態產品價值實現綜合服務商。

（四）從外部支撐入手，強化縣域資金支持力度

探索中央財政支持生態產品價值實現的有效路徑，加力擴圍生態產品價值實現支持范圍。鼓勵省市級政府列支生態產品價值實現專項資金，優先扶持生態效益好、價值轉化預期高的優質項目。強化綠色金融支持縣域經濟發展力度，引導金融機構進一步向生態產品價值實現工作傾斜。不斷激發縣域經濟市場活力，鼓勵社會資本投入生態產品價值實現項目。拓展資金來源，探索外資引入生態產品價值實現工作的有效路徑。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院能源所）