城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張的影響

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-4513（2025）-02-001-11

一、引言與文獻(xiàn)綜述

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市建成區(qū)擴張是城市發(fā)展的重要特征之一，對城市經(jīng)濟(jì)布局和國土空間規(guī)劃會產(chǎn)生重要影響。

1990年《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布之后，標(biāo)志著我國土地出讓市場正式建立，土地財政成為新的支持地方財政的來源。隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，土地出讓收入快速增加，地方政府對土地財政的依賴也逐漸增強，尤其是1994年分稅制改革，加大了地方政府對土地財政的依賴[1]近年來，由于我國宏觀經(jīng)濟(jì)增速存在下行壓力，為推動城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有序發(fā)展，有必要加大基礎(chǔ)設(shè)施和各項基本公共服務(wù)的投人，在此背景下，地方政府具有強烈的通過出讓土地而獲得土地財政的動機。地方政府出讓的土地來源主要有兩方面：一是通過內(nèi)涵式挖掘盤活存量建設(shè)用地；二是通過城市建成區(qū)向外擴張而將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

新增建設(shè)用地必然帶來城市建成區(qū)向外擴張和農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象，因此土地財政對城市建成區(qū)擴張的影響也受到學(xué)者的廣泛關(guān)注并展開了深入研究。由于在城鎮(zhèn)化過程中地方政府具有通過經(jīng)營土地獲得土地財政的強烈動機。龍幗瓊等（2022）認(rèn)為土地財政會影響到城市擴張[2]。劉瓊等（2014）認(rèn)為在現(xiàn)行財政和土地制度安排下，土地出讓會顯著推動城市建成區(qū)擴張[3]。葉林等（2016）認(rèn)為地方政府為獲取更多的土地財政，在現(xiàn)行體制約束下不得不采取加快城市建成區(qū)擴張的策略[4]。杜金華等（2018）也認(rèn)為土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張存在顯著促進(jìn)效應(yīng)[5]。劉顏（2019）認(rèn)為土地財政促進(jìn)了農(nóng)村土地向城市土地轉(zhuǎn)變，造成了城市建成區(qū)快速擴張[。可以發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者認(rèn)為地方政府對土地財政的依賴，會成為城市建成區(qū)向外擴張的動力。

Deng等（2004）認(rèn)為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市人口增加將導(dǎo)致對土地需求的增加，進(jìn)而帶來城市建成區(qū)擴張[7]。王繼威（2023）認(rèn)為我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化存在非協(xié)調(diào)性問題[8]。梁若冰等（2023）認(rèn)為當(dāng)城市建成區(qū)面積擴張速度高于人口增長時，則會出現(xiàn)城市蔓延現(xiàn)象[9]。Hall（1996）認(rèn)為城市蔓延會與城鎮(zhèn)化發(fā)展中的集聚經(jīng)濟(jì)相悖。現(xiàn)階段針對宏觀經(jīng)濟(jì)面臨增速放緩的現(xiàn)狀，地方政府將更加關(guān)注城市擴張的質(zhì)量提升[10]。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鎮(zhèn)化在城市建成區(qū)擴張過程中將發(fā)揮重要作用，因此，第一，提高城鎮(zhèn)化是否會強化地方政府土地財政依賴對擴大城市建成區(qū)的作用；第二，地方政府土地財政依賴在影響城市建成區(qū)擴張的過程中，是否存在城鎮(zhèn)化的門檻特征。鑒于此，本文將分析其理論機制并提出研究假說，最后通過構(gòu)建模型進(jìn)行實證研究。

二、理論機制與研究假說

（一）城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的強化效應(yīng)

《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，1978年我國城鎮(zhèn)化率為 17.92% ，城鎮(zhèn)人口為17245萬人，2022年我國城鎮(zhèn)化率為 65.22% ，城鎮(zhèn)人口為92071萬人，2022年城鎮(zhèn)人口比1978年城鎮(zhèn)人口多74826萬人。城鎮(zhèn)人口規(guī)模的大幅增加，必然帶來對住房、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等需求的增加，進(jìn)而影響到城市建成區(qū)規(guī)模的變化。李國平等（2023）認(rèn)為隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化和城市建成區(qū)擴張幾乎同步進(jìn)行[11]。何雄和王神坤（2022）認(rèn)為人口規(guī)模擴大顯著提高了城市建成區(qū)擴張水平[12]。因此，城鎮(zhèn)化對城市建成區(qū)擴張具有促進(jìn)作用。隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷增加，對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施以及基本公共服務(wù)的需求也會增多。在分稅制改革下，武小龍（2023）認(rèn)為地方政府財政壓力構(gòu)成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府占用土地的根本因素[13]。地方政府對土地財政的依賴加強了城市建成區(qū)向外擴張的動力。因此，城鎮(zhèn)化率越高，城鎮(zhèn)人口規(guī)模越大，地方政府需要更多的財政滿足城市發(fā)展，從而導(dǎo)致對土地財政的依賴也就越大。基于此提出假說一。

假說一：地方政府對土地財政的依賴會促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張，同時在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鎮(zhèn)化會強化土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的效應(yīng)。

（二）城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的門檻效應(yīng)

城鎮(zhèn)化率提高，土地財政依賴加大，會導(dǎo)致城市建成區(qū)不斷向外擴張。但是如果城市建成區(qū)不是有序向外擴張，而是無序、粗放式向外擴張，則容易加劇人地矛盾，交通擁堵、大氣污染等諸多問題，尤其是糧食安全問題。糧食安全是國運民生的根基，而耕地是保護(hù)糧食安全的核心載體，城市建成區(qū)向外擴張的過程中，必然帶來農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象。孔祥斌（2020）認(rèn)為中國農(nóng)地的非糧化問題明顯，對糧食安全造成較大威脅[14]。因此，國家出臺了一系列文件保護(hù)耕地，尤其是對基本農(nóng)田的嚴(yán)格管理，如《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規(guī)定：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。因此隨著城鎮(zhèn)化率的提高，地方政府為提高城市土地資源配置效率，會不斷加大對城市存量土地的盤活，形成緊湊且良性的國土空間結(jié)構(gòu)，而不是一味地向外粗放式擴張。蔡翼飛（2023）認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市土地擴張速度快于人口擴張速度。隨著地方政府更加注重對城市存量土地的挖掘，一定程度上地方政府土地財政依賴對城市建成區(qū)的擴張效應(yīng)會降低。因此提出假說二。

假說二：地方政府土地財政依賴對城市建成區(qū)的擴張效應(yīng)存在城鎮(zhèn)化的門檻特征，在城鎮(zhèn)化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區(qū)的擴張效應(yīng)小于城鎮(zhèn)化率較低階段。

三、研究方法

（一）基礎(chǔ)模型構(gòu)建

首先構(gòu)建城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張影響的基礎(chǔ)模型，為便于經(jīng)濟(jì)解釋以及消除異方差，在具體構(gòu)建模型的過程中分別對相關(guān)變量取自然對數(shù)，同時為獲取更多的動態(tài)信息，本文選取我國31個省（自治區(qū)、直轄市）為樣本的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證研究。

lnBU_it=C+α1lnFD_it+

式（1）中 BU 表示城市建成區(qū)面積； FD 表示土地財政依賴度； UZ 表示城鎮(zhèn)化率； X 表示其他控制變量； c 表示常數(shù)項； ε 表示隨機擾動項；i 表示省份； Ψ_tΨ_t 表示年份； α?β 表示系數(shù)。

（二）交互項模型構(gòu)建

為對假說一進(jìn)行驗證，構(gòu)建交互項模型實證研究城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的強化效應(yīng)，

城市建成區(qū)擴張不僅會受到土地財政依賴與城鎮(zhèn)化系數(shù)的影響，還會受到交互項系數(shù) θ 的影響， θ 即表示城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的強化效應(yīng)。

（三）門檻模型構(gòu)建

為對假說二進(jìn)行驗證，構(gòu)建門檻模型實證研究城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向

外擴張的門檻效應(yīng)。

lnBU_it=C+λ1lnFD_itI（UZ_it?γ）+

式（3）將城鎮(zhèn)化率作為門檻變量， λ 表示門檻值，假定虛擬變量 ，I{?} 為伯努利變量，如果 UZit?γ ，則 I=1 ，反之， I=0 。該模型僅包含單一門檻值，如果存在兩個門檻值時，模型則設(shè)定為：

lnBU_it=C+λ₁lnFD_itI（UZ_it?γ₁）+

λ₂lnFD_itI（γ₁it?γ₂）+

式（4）中， γ₁lt;γ₂ ，如果存在雙門檻模型，一般假定之前估計的單一門檻值 為已知，同時對第一個門檻值予以檢驗。

四、變量選取與數(shù)據(jù)說明

（一）變量選取

因變量：以城市建成區(qū)面積表示。

自變量及門檻變量：土地財政依賴度，采用土地財政與地方一般預(yù)算收入之比表示土地財政依賴度[15]，土地財政是地方政府通過出讓土地使用權(quán)而獲得的收入，屬于政府性基金收入，主要來源于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在土地一級市場購置土地的價款，因此，以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在購置土地時的土地成交價款表示土地財政。城鎮(zhèn)化率，以地區(qū)年末城鎮(zhèn)人口比重表示，在門檻模型中，城鎮(zhèn)化率還是門檻變量。

控制變量，在影響城市建成區(qū)擴張的過程中，不僅會受到土地財政依賴與城鎮(zhèn)化率的影響，還會受到其他變量的影響，因此選取其他相關(guān)變量作為控制變量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以第二、三產(chǎn)業(yè)增加值表示；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占總產(chǎn)值的比例表示；城鎮(zhèn)居民收入水平，以城鎮(zhèn)居民可支配收入表示；房價，以商品房銷售額與商品房銷售面積之比來表示；城市道路，以城市年末實有道路長度表示；城市排水管道，城市排水管道長度表示；城市污水處理能力，以城市污水日處理能力表示。

（二）數(shù)據(jù)說明

本文以我國2007年至2022年31個省（自治區(qū)、直轄市）為例進(jìn)行實證研究。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在土地一級市場購置土地價款、地方財政一般預(yù)算收入、城鎮(zhèn)化率、二、三產(chǎn)業(yè)增加值、總產(chǎn)值、城鎮(zhèn)居民可支配收入、商品房銷售額、商品房銷售面積、年末城市實有道路長度、城市排水管道長度和城市污水日處理能力等數(shù)據(jù)整理于2008年至2023年《中國統(tǒng)計年鑒》，同時為使數(shù)據(jù)具有可比性，利用居民消費價格指數(shù)將二、三產(chǎn)業(yè)增加值、總產(chǎn)值、城鎮(zhèn)居民可支配收人、商品房銷售額、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在土地一級市場購置土地價款、地方財政一般預(yù)算收入等數(shù)據(jù)折算到基期年（2007年為基期年），居民消費價格指數(shù)整理于2023年《中國統(tǒng)計年鑒》。

表1可知，城市建成區(qū)面積最大值為6583.00平方公里，最小值為79.00平方公里，說明我國各省份之間的城市建成區(qū)對外擴張存在較大差異。土地財政依賴度最大值為0.74，平均值為0.14，說明部分城市土地財政占地方財政的比例較高，對土地財政依賴較大。城鎮(zhèn)化率最大值為0.90，平均值為0.57，說明整體上我國城鎮(zhèn)化率較高。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在不同區(qū)域之間存在較大差異，但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占比整體較高，最大值為0.998，最小值也達(dá)到了0.72。房價最大值為28877.57元/平方米，說明隨著我國房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，房價也在不斷上漲，對老百姓日常生活將產(chǎn)生重要影響。從城市道路長度、城市排水管道長度和城市污水日處理能力來看，不同省份的最大值與最小值差異較大，但從平均值來看，分別為1.12萬公里、1.90萬公里和465.70萬立方米，說明整體上我國各省份的城市基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。從離散系數(shù)來看，最大值是城市排水管道長度為1.06，最小值是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.06，說明我國各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)總體上差異較大。

五、實證研究

（一）單位根檢驗與協(xié)整檢驗

為避免實證模型出現(xiàn)偽回歸現(xiàn)象，首先對城市建成區(qū)面積（ ）、土地財政依賴度 、城鎮(zhèn)化率（ ）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中 、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ lnNA ）、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（ ）、房價（ ）、城市道路長度（ lnLR ）、城市排水管道長度（ ）、城市污水日處理能力（ lnDV_， ）的自然對數(shù)進(jìn)行單位根檢驗。單位根檢驗區(qū)分為異質(zhì)單位根檢驗（采用Fisher－ADF方法檢驗）和同質(zhì)單位根檢驗（采用LLC方法檢驗），檢驗結(jié)果見表2。

從單位根檢驗可以發(fā)現(xiàn)，房價、城市道路長度、城市排水管道長度和城市污水日處理能力的自然對數(shù)未通過異質(zhì)單位根檢驗，城市道路長度的自然對數(shù)也未通過同質(zhì)單位根檢驗。但一階差分之后，上述數(shù)據(jù)均通過了異質(zhì)單位根檢驗和同質(zhì)單位根檢驗，表明該數(shù)據(jù)為平穩(wěn)序列。

從協(xié)整檢驗可以發(fā)現(xiàn)，Kao檢驗的T統(tǒng)計量為-5.17，P值為0.00，數(shù)據(jù)之間存在穩(wěn)定均衡關(guān)系，說明在實證研究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張的影響時，模型不會出現(xiàn)偽回歸現(xiàn)象。

（二）土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張的影響分析

依據(jù)式（1），并利用所選取的面板數(shù)據(jù)，實證分析地方政府土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張的影響。全國層面的基礎(chǔ)模型估計結(jié)果見表3。

面板數(shù)據(jù)模型存在隨機效應(yīng)與固定效應(yīng)的選擇，在選擇過程中一般采用Hausman檢驗進(jìn)行判斷，對模型進(jìn)行Hausman檢驗發(fā)現(xiàn)，自由度為9時的 χ² 值為133.56，在 1% 的顯著性水平上支持固定效應(yīng)模型。同時固定效應(yīng)模型的擬合優(yōu)度 R² 為0.99，F(xiàn)統(tǒng)計量在 1% 的顯著性水平上顯著。因此采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行經(jīng)濟(jì)解釋。

從表3可知，土地財政依賴度的系數(shù)為0.0305，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張0.0305% ，表明地方政府對土地財政依賴越大，城市建成區(qū)向外擴張的效應(yīng)越強。提高土地財政在一定程度上可以緩解地方政府的財政約束，因此地方政府有提高土地財政的激勵，土地財政依賴越大，就需要更多的城市建設(shè)用地出讓。

*表示在 10% 的顯著性水平上顯著；**表示在 5% 的顯著性水平上顯著；***表示在 1% 的顯著性水平上顯著，括號中的數(shù)據(jù)為T統(tǒng)計量，下同。

被出讓的城市建設(shè)用地的來源主要有：一是存量建設(shè)用地；二是城市建成區(qū)向外擴張所產(chǎn)生的農(nóng)地非農(nóng)化的土地。但盤活存量建設(shè)用地具有較高的拆遷成本，尤其是城鎮(zhèn)人口密度大，矛盾糾紛相對更多。相對而言城市建成區(qū)向外擴張尤其是部分城市粗放式的向外擴張，所產(chǎn)生的土地財政效益要高于盤活存量建設(shè)用地所產(chǎn)生的效益，因此土地財政依賴加大，將會刺激城市建成區(qū)向外擴張。城鎮(zhèn)化率的系數(shù)為0.4664，并且通過了 1% 的顯著性水平檢驗，城鎮(zhèn)化率提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.4664% 。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，越來越多的人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，為滿足居民的居住需求，就需要建設(shè)更多住宅，而土地作為人們生產(chǎn)生活的載體，隨著城鎮(zhèn)人口增加，將會不斷刺激城市建成區(qū)向外擴張。

從其他控制變量的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的系數(shù)為0.1495，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.1495% ，隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，也就需要更大的城市空間布局滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系數(shù)為0.1841，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張0.1841% ，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在不斷提高的過程中，就需要更多的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，從而滿足二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的系數(shù)為0.1345，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明城鎮(zhèn)居民人均可支配收入提高1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.1345% ，居民收入水平提高，就有改善居住空間的需求，而城市建設(shè)用地作為住宅的載體，在一定程度上會激勵城市建成區(qū)向外擴張。房價的系數(shù)為0.0085，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明房價提高1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.0085% ，房價上漲將會激勵房地產(chǎn)開發(fā)商不斷建設(shè)房地產(chǎn)的激勵，增加城市建設(shè)用地的需求，促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張。城市道路、城市排水管道和城市污水處理能力的系數(shù)均為正，說明加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將會提高城市建成區(qū)向外擴張的動力，良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，可以滿足城市居民生產(chǎn)生活需要，有利于城市空間向外擴張。

我國幅員遼闊，各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在差異，為分析土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張影響的區(qū)域異質(zhì)性，本文將我國各省份分為東中西部進(jìn)一步分析。東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省（市）；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、、河南、湖北、湖南8個省；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（自治區(qū)、直轄市）。依據(jù)式（1）分別對東中西部面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，同時對基礎(chǔ)模型進(jìn)行Hausman檢驗發(fā)現(xiàn)，在自由度為9時的 χ² 值在東中西部分別為136.09、57.84和38.88，在1% 的顯著性水平上均支持固定效應(yīng)模型。為節(jié)省篇幅，僅列出固定效應(yīng)基礎(chǔ)模型估計結(jié)果。估計結(jié)果見表4。

從東中西部固定效應(yīng)基礎(chǔ)模型的擬合優(yōu)度來看， R² 分別為0.91、0.98和0.96，擬合優(yōu)度較好，并且F檢驗均通過了 1% 的顯著性水平檢驗。東中西部的土地財政依賴度的系數(shù)分別為0.0285、0.0309和0.0489，逐漸遞增，說明提高土地財政依賴度，城市建成區(qū)向外的擴張效應(yīng)在東中西部之間逐漸增強。相對東部而言，中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較弱，一般預(yù)算收入更低，為滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更有激勵提高土地財政收入，增加了地方政府對土地財政的依賴度，進(jìn)一步加大了城市建成區(qū)向外的擴張效應(yīng)。東中西部的城鎮(zhèn)化率的系數(shù)分別為0.3216、0.4492和0.5375，逐漸遞增。相對東部而言，提高中西部的城鎮(zhèn)化率，城市建成區(qū)向外擴展的效應(yīng)更強，間接反映了東部地區(qū)對存量建設(shè)用地的盤活力度更大，配置效率更高。

（三）城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的強化效應(yīng)分析

為驗證城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的強化效應(yīng)，依據(jù)式（2）進(jìn)行交互項模型估計。全國層面的交互項模型估計結(jié)果見表5。

為分析強化效應(yīng)的區(qū)域異質(zhì)性，分東中西部進(jìn)一步分析。Hausman檢驗發(fā)現(xiàn)，在自由度為10時的 χ² 值在東中西部分別為143.18、76.37和43.59，均在 1% 的顯著性水平上支持固定效應(yīng)模型。為節(jié)省篇幅，僅列出固定效應(yīng)交互項模型估計結(jié)果。東中西部交互項模型估計結(jié)果見表6。

對交互項模型進(jìn)行Hausman檢驗發(fā)現(xiàn)，自由度為10時的 χ² 值為133.56，在 1% 的顯著性水平上支持固定效應(yīng)模型，同時從擬合優(yōu)度 R² 來看，固定效應(yīng)模型的擬合優(yōu)度略高于隨機效應(yīng)模型的擬合優(yōu)度，固定效應(yīng)模型的F統(tǒng)計量也在 1% 的顯著性水平上顯著，因此采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行經(jīng)濟(jì)解釋。從土地財政依賴度、城鎮(zhèn)化率等系數(shù)的正負(fù)符號可知，表5與表3基本一致。而從交互項系數(shù)來看，交互項系數(shù)為0.0766，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明城鎮(zhèn)化會強化土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的效應(yīng)，驗證了假說一的合理性。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鎮(zhèn)人口不斷增加，地方政府需要建設(shè)更多的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施滿足城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)和生活需要，而在分稅制改革下，土地財政一定程度上可以彌補地方政府的財政不足，從而加大了對土地財政的依賴。同時，城鎮(zhèn)人口在增加的過程中，也需要有更多的城市居住空間滿足城鎮(zhèn)居民的居住需求。因此，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鎮(zhèn)化會強化土地財政促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的效應(yīng)。

從東中西部固定效應(yīng)交互項模型的擬合優(yōu)度來看， R² 均為0.99，擬合優(yōu)度較好，并且F 檢驗均通過了 1% 的顯著性水平檢驗。東中西部的土地財政依賴度的系數(shù)分別為0.0176、0.0421和0.0737，逐漸遞增。城鎮(zhèn)化率的系數(shù)分別為0.3773、0.6562和0.7541，也是逐漸遞增。土地財政依賴度與城鎮(zhèn)化率系數(shù)的變化方向在東中西部之間均與表4基本一致。從交互項系數(shù)來看，東中西部的交互項系數(shù)分別為0.0394、0.0688和0.0816，逐漸增加，說明城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的強化效應(yīng)在東中西部之間逐漸增強。間接反映中西部地區(qū)城市建設(shè)用地的配置效率更低，應(yīng)加大盤活中西部地區(qū)的存量建設(shè)用地，避免城市建成區(qū)粗放式向外擴張。

（四）城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的門檻效應(yīng)分析

為研究城鎮(zhèn)化對土地財政依賴影響城市建成區(qū)擴張的門檻特征，依據(jù)式（3）和式（4）進(jìn)行門檻模型估計。在進(jìn)行門檻模型回歸前，需要對門檻特征進(jìn)行檢驗，以城鎮(zhèn)化率作為門檻變量，利用Bootstrap反復(fù)抽樣方法檢驗發(fā)現(xiàn)，單一門檻時的 F 統(tǒng)計量為60.88， P 值0.00，兩個門檻時的 F 統(tǒng)計量為0.32， P 值1.00，說明模型僅存在城鎮(zhèn)化率的單一門檻。城鎮(zhèn)化對土地財政依賴影響城市建成區(qū)擴張的門檻模型估計結(jié)果見表7。

從F檢驗可以發(fā)現(xiàn)，門檻模型的聯(lián)合顯著性在 1% 的顯著性水平上顯著。從 R² 可以發(fā)現(xiàn)，R² 為0.95，說明模型的擬合程度較好。表7顯示，城鎮(zhèn)化率的單一門檻值為0.52，當(dāng)城鎮(zhèn)化率小于或等于0.52時，土地財政依賴度的系數(shù)為0.0686，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.0686% 。當(dāng)城鎮(zhèn)化率大于0.52時，土地財政依賴度的系數(shù)為0.0229，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.0229% 。可以發(fā)現(xiàn)，雖然隨著地方政府土地財政依賴的加大，城市建成區(qū)面積向外擴張的效應(yīng)會不斷加強，但是在不同的城鎮(zhèn)化率階段，土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的效應(yīng)存在差異。在城鎮(zhèn)化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區(qū)的擴張效應(yīng)小于城鎮(zhèn)化較低階段，驗證了假說二的合理性。黨的二十大報告指出，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化率的不斷提高，土地作為不可再生資源，要不斷提高城市建設(shè)用地配置效率。土地財政依賴影響城市建成區(qū)擴張的過程中存在城鎮(zhèn)化的門檻特征，說明地方政府也越來越重視城市存量土地配置效率的挖掘，而不是一味地推進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張。

為分析不同區(qū)域土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張效應(yīng)的異質(zhì)性，分別對東中西部進(jìn)行單一門檻模型回歸，限于篇幅僅列出土地財政依賴度的系數(shù)與城鎮(zhèn)化率的門檻值。東中西部門 檻模型估計結(jié)果見表8。

從表8可知，東中西部的土地財政依賴度的系數(shù)均反映在城鎮(zhèn)化率較高階段，對城市建成區(qū)的擴張效應(yīng)要弱于城鎮(zhèn)化率較低階段。城鎮(zhèn)化率的單一門檻值在東中西部分別為0.33、0.43和0.64，逐漸遞增，由于我國各地區(qū)城鎮(zhèn)化率整體上在時間上存在逐漸遞增，因此城鎮(zhèn)化率門檻值的差異，說明東部地區(qū)在更早階段就關(guān)注城市存量建設(shè)用地配置效率的挖掘，降低對城市建成區(qū)向外擴張的依賴，從而提高城市土地資源配置效率。

六、結(jié)論與政策建議

本文通過構(gòu)建計量模型并以我國2007年至2022年31個省（自治區(qū)、直轄市）為例，實證研究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政依賴對城市建成區(qū)擴張的影響。研究發(fā)現(xiàn)：（1）基礎(chǔ)模型估計結(jié)果表明，從全國來看，土地財政依賴度提高1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.0305% 。城鎮(zhèn)化率提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.4664% 。東中西部的土地財政依賴度的系數(shù)分別為0.0285、0.0309和0.0489，說明提高土地財政依賴度，城市建成區(qū)向外的擴張效應(yīng)在東中西部之間逐漸增強。東中西部的城鎮(zhèn)化率的系數(shù)分別為0.3216、0.4492和0.5375，相對東部而言，提高中西部的城鎮(zhèn)化率，城市建成區(qū)向外擴展的效應(yīng)更強。（2）交互項模型估計結(jié)果表明，從全國來看，交互項系數(shù)為0.0766，說明城鎮(zhèn)化會強化土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的效應(yīng)，驗證了假說一的合理性。東中西部的交互項系數(shù)分別為0.0394、0.0688和0.0816，說明城鎮(zhèn)化對土地財政依賴促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的強化效應(yīng)在東中西部之間逐漸增加。（3）門檻模型估計結(jié)果表明，從全國來看，城鎮(zhèn)化率的單一門檻值為0.52，當(dāng)城鎮(zhèn)化率小于或等于0.52時，土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.0686% 。當(dāng)城鎮(zhèn)化率大于0.52時，土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區(qū)向外擴張 0.0229% 。在城鎮(zhèn)化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區(qū)的擴張效應(yīng)小于城鎮(zhèn)化率較低階段，驗證了假說二的合理性，說明隨著城鎮(zhèn)化率提高，地方政府更加重視提高土地資源配置效率。城鎮(zhèn)化率的單一門檻值在東中西部分別為0.33、0.43和0.64，說明東部地區(qū)在更早階段就關(guān)注城市存量建設(shè)用地配置效率的挖掘，降低對城市建成區(qū)向外擴張的依賴，從而提高城市土地資源配置效率。依據(jù)研究結(jié)論，提出如下對策建議。

（一）開源節(jié)流，降低地方政府對土地財政的依賴

土地財政不僅是地方政府城投平臺的重要融資渠道，也是地方政府性基金收入的重要組成部分，對地方政府財政收入的提高具有推動作用。但土地財政也是城市發(fā)展的雙刃劍，一方面對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用；另一方面，會促使城市建成區(qū)向外不斷擴張甚至粗放式擴張。一是加大對土地財政的管理力度，加大對土地市場的監(jiān)管與管理，增強地方政府責(zé)任意識。縮短土地整理時間，降低因項目存續(xù)時間過長而導(dǎo)致財務(wù)成本增加。二是完善稅收體系，合理界定地方與中央的事權(quán)與支出責(zé)任。完善相關(guān)稅種設(shè)置，合理增加地方政府一般預(yù)算收入。適時合理推進(jìn)房地產(chǎn)稅，全國人大常務(wù)委員會已授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作。房地產(chǎn)稅有利于長期穩(wěn)定地充實地方財政稅收，避免短期內(nèi)為獲得財政收入而將土地進(jìn)行出讓。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費， 30% 上繳中央財政， 70% 留給有關(guān)地方人民政府。而新增建設(shè)用地主要來源于是城市建成區(qū)的擴張，同時由于土地財政依賴度的彈性系數(shù)在東中西部逐漸增強，因此要進(jìn)一步優(yōu)化中央財政的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大對中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，避免中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財政壓力而粗放式擴大城市建成區(qū)面積。三是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。降低地方政府的土地財政依賴，本質(zhì)還是要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高地方政府一般預(yù)算收入。

（二）推進(jìn)人口有序流動，加強城鎮(zhèn)化與城市建成區(qū)擴張的協(xié)調(diào)發(fā)展

一方面，城鎮(zhèn)化雖然會強化土地財政促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴張的效應(yīng)，但另一方面，在城鎮(zhèn)化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區(qū)的擴張效應(yīng)小于城鎮(zhèn)化率較低階段。因此既要合理有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，又要加強城鎮(zhèn)化與城市建成區(qū)擴張的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，完善基本公共服務(wù)體系。戶籍制度改革滯后是制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要原因，雖然部分地區(qū)已經(jīng)放開了中小城市的落戶限制，但是與戶籍制度緊密相關(guān)的基本公共服務(wù)如何做到均等化，卻還有進(jìn)一步完善的空間。取消落戶限制是推進(jìn)人口有序流動的前提，但完善基本公共服務(wù)體系是城鎮(zhèn)化合理發(fā)展的基本保證。可根據(jù)城市人口承載力，進(jìn)城人口的繳稅年限、就業(yè)年限，參保情況等，制定相關(guān)落戶標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。二是進(jìn)一步細(xì)化和完善農(nóng)村土地征收范圍。土地作為最基本的生產(chǎn)要素，城鎮(zhèn)化率提高、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展都離不開城市建成區(qū)的擴張。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，為了公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收。

雖然對相關(guān)征收的范圍和情形做出了規(guī)定，但還是存在對公共利益的界定過泛，在實際征收過程中可能出現(xiàn)與公共利益不相符的情形，導(dǎo)致城市建成區(qū)粗放式向外擴張，總之，要保證耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損。三是加強中西部地區(qū)城市空間的合理布局，強化其提高城市建設(shè)用地配置效率的意識。門檻值在東中西部之間的差異，表明東部地區(qū)在更早時間就關(guān)注城鎮(zhèn)化與城市建成區(qū)擴張的協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)中西部地區(qū)土地集約節(jié)約利用，注重人地關(guān)系的協(xié)調(diào)，提高人口、土地等要素的有機結(jié)合，提高城市用地的利用率和效益。

（三）加快盤活存量建設(shè)用地，提高土地資源配置效率

《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，我國城市建成區(qū)面積2022年與1990年相比，增長了3.95倍，而在此期間，城鎮(zhèn)人口僅增長了2.05倍，顯然城市建成區(qū)的擴張速度快于城鎮(zhèn)人口的增長速度。一是建立土地退出機制，加大對城市閑置建設(shè)用地的處置力度。土地作為重要的生產(chǎn)要素，如果城市出現(xiàn)較多閑置建設(shè)用地，不僅會降低城市土地的配置效率，甚至還會阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。地方政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，降低城市建設(shè)用地閑置率。二是優(yōu)化土地儲備機制，制定土地收儲年度計劃。加大對工業(yè)園區(qū)開發(fā)經(jīng)營主體的存量收購支持力度。建立兼顧地方政府、單位或個人的多方共享的土地收益分配機制。三是調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城市建設(shè)用地空間布局，推動土地利用規(guī)劃與城市產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)。謀劃城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，發(fā)揮市場在城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的積極作用。依據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，合理配置城市建設(shè)用地，發(fā)揮土地規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的先導(dǎo)作用。

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The Impact of Land Finance Dependency onthe Expansion of Urban Built-up Area During Urbanization

ZHONG Guohui （Department of Public Administration，Jiangxi Provincial Committee Party School of CPC，Nanchang，Jiangxi 330108，China）

Abstract：This study investigates theimpact of land finance dependency on the expansion of urban built-up areas during urbanization by constructing an econometric model and analyzing data from 31 Chinese provinces（autonomous regions and municipalities）.The findings reveal that increased local governmentreliance on land finance significantly promotes the outward spatial expansion of urban built-up areas，with the expansion effct intensifying progressively across eastern，central，and western regions.Urbanization further amplifies this land finance-driven expansion，demonstrating a similarly increasing regional gradient.A threshold effctof urbanizationrate is identified：athigherurbanization levels，the expansion effctof land finance dependency diminishes compared to lower urbanization stages.Regional threshold values increase sequentially from eastern to western China，indicating thateastern regions prioritized optimizing the allocation efficiencyof existing urban construction land at earlier developmental phases.Policy recommendations include reducing local governments’ dependence on land finance.

Keywords： land finance dependency；urbanization；urban built-up areas；expansion effect

（責(zé)任編輯：黃艷超）