農村土地二輪延包中的農民利益保護

一、農民土地利益保護的內涵及其實現

土地對農民有多個層次的意義，既是重要的社會保障，也是社會公平的最重要體現，還是就業權利。保護農民的土地利益有三個層次，一是已經分到土地的農民不再失去土地，二是無地、少地農民如何公平地分到土地，三是作為農業經營者的農民，如何保障其種地的權利。我國采取的土地公有制是保護農民利益的制度基礎，但是僅僅依靠土地公有制并不能完全實現對農民的土地利益保護。

第一個層面，堅持土地公有制，防止土地私有化，避免農民失去土地。從土地保障功能角度，在農民還需要依賴土地生存的背景下，農村社會風險主要體現為農民失地帶來的社會不穩定。土地公有制限制土地自由交易，可以避免農民因土地買賣而失去土地。保持土地承包關系長期穩定且進行土地確權的重要意義就是確保農民對特定地塊的承包權利，實現對農民承包地最大限度的保護。

第二個層面，作為承包者的農民，通過土地調整保障新增人口的承包權益。農村人口始終處于變動過程中，農村土地承包關系長期不變就會存在無地、少地農民的土地權益無法保障的問題。只有確保農民家庭公平地分配到土地，土地承包制度才能夠得到農民的認同。土地分配不均、無地人口增加、地權固化等都會損害土地公有制的效益，使得農村矛盾糾紛增加以及土地承包關系穩定政策難以執行。從這個角度來看，土地承包關系穩定與土地調整之間是辯證關系，是土地公有制的一體兩面。只有進行適當的土地調整，才能實現土地承包關系“大穩定”。正是因為如此，盡管土地二輪承包后相關政策嚴令禁止土地調整，但是農村仍然出現了各種形式的土地調整。

第三個層面，作為農業經營者的農民，保障種地權利，避免農民“有地無利”。受到“人多地少”的基本國情的影響，農民戶均土地面積較小、農業收入也不高。我國仍然有近5億人生活在農村，除了極少數地區因為農業價值較高，能夠吸引農村精英群體留村務農之外，大部分農村地區留村務農農民都是難以進城務工的弱勢群體。這部分農民群體難以在城市找到就業機會，如果能在農村種地也是一種選擇。保障農民的利益需要堅持小農立場，農民不僅要有地可種，也要地好種、種地有收益。

二、土地二輪延包要避免“一延了之”

當前部分地區正在開展土地二輪延包的試點工作，總體方向是強調土地承包關系長期不變，“增人不增地、減人不減地”。這實際是按照二輪承包的土地面積和地塊繼續承包。這種土地二輪延包政策可以在第一個層面上保障有地農民不失去土地，但是無法在第二個層面和第三個層面實現對農民利益的保護。

（一）土地歷史遺留問題成為農村矛盾糾紛的根源

自從土地承包制度實施以來，農民的土地多年沒有發生變化，但是農村發生了很大變化。在不同農村地區，農村人口轉移程度、土地利益和土地承包現狀等都有很大的不同，農民的主要訴求是根據實際變動情況進行小調整，但對土地小調整的具體要求也存在很大差異。

第一，在土地利益較為薄弱的中西部地區，農民的主要訴求是解決歷史遺留問題。這些歷史遺留問題主要包括消亡戶、特困戶的土地收回問題；外嫁女土地承包經營權的落實問題；高標準農田建設中產生的土地變動問題；土地二輪承包時部分農民棄田問題；財政供養人員的土地收回問題；土地征收帶來的變動問題；家庭成員變動帶來的土地分配不公問題；土地私下買賣問題；大學畢業生戶口回遷后承包地如何處理問題；等等。在土地以家庭為單位進行承包的情況下，農村無地人口不多。但是農民除了考慮土地絕對收益問題，有時候更加關注的是土地公平分配與否。

總體上，當前農村的土地矛盾糾紛總量不多，但是對農村社會秩序有一定影響。這些矛盾屬于歷史遺留的問題，很難解決，要花費很多的人力和精力。基層干部普遍反映，農村基層很多矛盾糾紛就是從土地問題中延伸出來的，化解了土地矛盾糾紛，就能夠解決基層90%的矛盾糾紛。這些矛盾糾紛平時處于隱匿狀態，但在土地確權、高標準農田建設、征地和土地流轉時就會出現，成為基層治理工作的主要障礙。有基層干部反映，把這些矛盾糾紛化解，才能順利地推進二輪延包工作。

第二，在土地利益較為豐厚的發達地區，農民更加期待土地利益重新分配。發達地區農民基本實現了非農化轉移，不再從事農業生產，土地基本實現流轉。發達地區農業效益較好且農業補貼較多，土地利益較為豐厚。在土地已經福利化的情況下，農民對土地利益重新分配有更加強烈的訴求。大部分農民仍然將土地租金視為主要的養老保障。

在土地已經流轉的情況下，農民想要的不是土地，而是土地租金。發達地區傾向于采取“動賬不動地”的方式實現土地利益公平分配。“動賬不動地”的好處是利益調整的制度成本很低，不需要重新分配土地，只需要調整賬目。

此外，部分農村地區在土地二輪承包后一直在調整土地，按照哪個時間節點的土地人口延包成為一個令人關注的問題。

（二）農民種地權利難以保障

第一，推動土地規模流轉，降低土地價值。最近幾年，部分地方政府為了治理土地拋荒、增加村集體經濟收入和推動農業現代化發展，又開始推動土地規模流轉，將土地經營權向資本傾斜。盡管農民能夠獲得土地租金，但是土地租金遠遠低于農民自己種地的收益。

推動土地規模流轉的主要障礙是土地分散流轉，部分地方政府進行了多樣化的探索，以推動土地向資本流轉。我們在中部和東部調研的5個縣都在推動土地適度規模經營。中部地區A縣探索“三塊田”改革，發揮村社集體的居間服務作用，推動土地連片流轉。中部地區B縣的一個村也探索了確權不確地的做法，由村集體進行集中連片流轉，將全村的土地流轉給一個市場主體。中部地區C縣則在高標準農田建設后直接將土地分配給資本，資本跟隨高標準農田建設項目進入農業。東部地區D縣結合高標準農田建設探索土地確權確畝不確地的做法，推動土地連片流轉。東部地區E縣則探索“小田并大田”的做法，克服土地分散流轉的弊端，將土地向資本集中。

第二，土地拋荒，使得土地無價值。很多地區因為土地細碎、基礎設施不完善，資本無法進行規模經營，小農戶種地不劃算。即便土地仍然掌握在農民手中，但是農民不得不拋荒土地。當前，部分地區進行高標準農田建設時未進行土地平整，只是對既有的農田設施進行小修小補，并未解決農民種地難的問題。

三、充分利用土地小調整，有效保障農民利益

我國的土地承包政策需要兼顧農民問題和農業問題，既需要保持土地產權穩定和農村社會穩定，也需要放活土地經營權和促進農業現代化發展。在土地二輪延包部分試點中，職能部門主要關注土地承包權問題，為了保障土地承包權而鎖定了土地經營權，導致土地細碎化和土地難以耕種問題。而縣鄉領導則關注放活土地經營權問題，培育社會資本作為新型農業經營主體。在土地公有制和家庭承包制度不變的情況下，土地二輪延包需要促進以小農戶為主體的農業現代化，解決小農戶種地難的問題。中央在很早就提出了土地二輪承包到期后繼續延長30年的改革方向，農業農村部提出了“大穩定、小調整”的改革思路。從我們調研來看，基層干部與農民都認可“大穩定、小調整”的改革思路，認為不需要進行大調整，而小調整十分必要。當前階段，保障農民利益不需要將土地打亂重分，只需要進行土地小調整。

（一）因地制宜進行土地小調整

在土地二輪延包試點村，農民基本上都進行了不同程度的土地小調整。有的農村地區，機動地分配給無地少地的農民；有的農村地區，解決外嫁女的土地承包問題；有的農村地區，通過“動賬不動地”，調整土地租金；有的農村地區，結合高標準農田建設進行“小田并大田”，將小農戶分散的土地調整到一個位置。每個農村地區歷史遺留問題存在很大的差異性，土地分配狀況也有很大的不同。不同農村地區對土地小調整的訴求不同，土地小調整的幅度和方式應該由地方自主決定，可以采取“一村一策”，甚至“一組一策”的辦法，由農民自主協商。

（二）通過土地小調整放活土地經營權

在實踐中，土地小調整主要存在三種不同的內涵：第一種是政策制定部門通常將小調整理解為對承包地面積的調整，重點關注調整幅度的大小；第二種是基層干部更關注歷史遺留問題的解決，希望通過土地小調整化解長期存在的土地糾紛和矛盾；而長期以來被忽視的第三種調整方式是“不動土地面積，只調整地塊”，其核心目的是在不改變農戶承包地總面積的前提下，通過將分散的地塊進行合并或調整至相鄰位置，實現按戶連片耕種。當農業經營者為原土地承包戶時，將農戶的承包地全部調整到一個位置。當農業經營者為新型農業經營主體時，則將其流轉的土地全部調整到一個位置。地塊調整可以克服土地細碎化問題，有利于推進機械化、便于管理和促進土地流轉。

部分地方政府將這種類型的土地小調整與高標準農田建設結合起來。第一種結合方式是完善基礎設施，減少地塊之間的差異，為地塊調整提供農田設施條件。東部地區C縣為平原地區，不需要做土地平整。原來是旱作區，近10年來逐漸改為水田。地方政府提供水利設施和提高橋梁的農機通達度，推動經營者開展“小田并大田”改革。土地經營者將土地流轉過來，自發地打破田埂、合并地塊，增加了單個田塊的面積。中部地區S縣是丘陵地區，土地平整的成本較高，地方政府利用一事一議項目資金和動員農民籌資籌勞，完善了農田設施。地方政府將農民的土地調整到一個位置，這沒有增加單個地塊的面積，但是也在一定程度上克服了土地細碎化問題。第二種結合方式是通過土地平整，破除地塊，為地塊調整提供土地條件。東部地區B縣農村為丘陵地區，地方政府在高標準農田建設中側重于土地平整，將小塊土地平整為3—5畝，增加了單個地塊的面積。

第一種和第二種土地小調整都是針對土地承包權的調整。這兩種土地小調整方式涉及土地利益調整，存在引發社會矛盾的風險。第三種土地小調整不涉及土地利益調整，核心是發揮村集體的土地資源配置作用，優化既有的土地承包關系。針對土地細碎化問題，農業農村部在土地二輪延包試點政策中提出了“穩定承包權、流轉經營權”的做法。中部地區S縣在2014年主張通過“保持土地承包權不變，流轉土地經營權”的方式克服土地細碎化問題，但是效果非常有限。放活土地經營權需要從優化土地承包關系切入，在保持土地承包面積不變的基礎上賦予村集體調整地塊的權利。