協商民主賦能社區治理共同體建設路徑研究

摘 要：在我國城鄉社區治理實踐中，通過協商民主充分發揮社區多元主體作用，共商共議形成共識，決定公共事務，為社區實現從管理到多元主體共治的轉變提供了得以實現的具象化理論和實踐抓手。以寧夏S市L社區為個案，分析了現階段協商民主賦能社區治理共同體構建的現狀以及協商民主賦能社區治理共同體運行的主體邏輯、價值邏輯、文化邏輯和實踐邏輯，并以“共建共治共享”為邏輯理路，從拓寬社區治理的“協同空間”，構建“數據善治共同體”，科學設計社區協商治理參與程序，構建協商治理的監督機制等方面探索了通過協商民主賦能社區治理共同體的實踐路徑。

關鍵詞：社區；協商民主；治理共同體；路徑

一、問題的提出

隨著我國經濟體制改革開始逐步消解“企業辦社會”開始，到“小政府、大社會”的政府職能改革，社區成為社會治理的重要載體。 黨的十九屆五中全會提出將社會治理的重心落到基層，落實到城鄉社區。黨的二十大報告提出“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”[1]38。從實踐層面看，協商民主的實質是充分發揮民眾的主體作用，通過民眾參與，共商共議形成共識，決定公共事務，實現從管理到多元主體共治的轉變。在社區中如何解決問題、達成共識，充分調動民眾參與溝通協商，作出合理決策，這恰恰是協商民主的意義所在。

目前學界對社區治理共同體研究主要圍繞“對社區治理共同體的價值內涵的研究”以及“社區治理共同體構建邏輯、內在機理與路徑研究”方面，已經形成了一些重要成果。對于社區治理共同體的構建，首先可以通過“黨建引領”，“將黨建視為社會空間再生產的有效載體，經由共建層面的組織、利益、價值整合的三重機制構建”[2]，“整合多元治理主體，實現主體間的相互嵌入”[3]，從而實現有機團結的社區空間，激發主體共建。其次是通過“情感構筑”社區治理共同體，情感作為社區治理的重要組成部分，對“相對剝奪感和群體邊界兩個心理機制進行干預，推動社區治理共同體構建”[4]。也有學者通過“創熟”工作遵循的可適應性治理共同體的邏輯理路，探索激活和整合社區治理的各項資源要素來構建社區治理共同體[5]。第三，通過“激發主體責任”，認為責任聯結機制是推動治理共同體的關鍵[6]，“人人履責是破解現階段社區居民參與治理不足的關鍵”[7]。從學者研究現狀看，現有研究突出了黨建引領、情感、責任等在構建社區治理共同體過程中的重要作用。社區治理共同體的構建具有多維度，通過協商民主推動社區治理共同體的構建是一種重要方式。基于此，論文在調研基層案例的基礎上，分析協商民主賦能社區治理共同體的內在邏輯，并以本土化的理論視角，即“共建共治共享”理論視角下探索協商民主賦能社區治理共同體構建的路徑。

二、協商民主賦能社區治理共同體構建實踐

（一）案例基本情況

本文以寧夏S市L社區協商議事會為研究個案。L社區下轄5個居民小區，現居住3521戶家庭、9479人。L社區屬于典型的困難家庭多、老年人多、貧困母親多的“三多”社區，老舊小區是城市社區治理的薄弱地帶，給社區治理帶來了一定的難度。L社區在探索充分發揚基層民主，實現居民自治和居民參與，努力打造共建共治共享的社區治理格局進行了積極探索，具有一定的代表性。L社區為進一步提升社區治理水平和治理效能，探索建立了社區協商議事機制，建立了社區協商議事會，并在拓展議事載體、規范議事程序、確定議事主題、創新議事形式等方面也進行了探索實踐，推動了社區事務由居民共議、共定、共評，為構建社區治理共同體提供了可供參考的路徑選擇。因此，在實踐中如何最大限度地激發社區主體的自治意識和自治熱情，最大限度地發揚民主，真正實現社區共建共治共享，是重要的現實問題，也是推進全過程人民民主的基層探索。

（二）協商民主賦能L社區治理共同體構建實踐

1. 黨建引領，激發協商共治活力

社區是城市治理的根基，在基層治理實踐中必須加強黨的建設，堅持黨建引領，確保協商共治“有方向”，有效推動社區治理共同體的構建。L社區以黨建為統領，建立“街道黨工委-社區大黨委-網格黨支部-樓棟黨小組-黨員中心戶”上下聯動的五級組織網絡，直達治理末梢，充分吸納群眾意見和訴求，使黨的領導延伸到小區的各個層面。同時，L社區在社區黨委引領下，成立了社區居民協商議事委員會，協商議事委員會成員由轄區居民代表選舉產生，制定了社區居民協商議事委員會委員選舉辦法以及規章制度。協商議事委員會以社區問題為導向，積極拓寬居民發聲渠道，廣泛征求民意，把涉及公共服務和居民切身利益的工作重心關口前移，定期召開民主協商會議，研究重要事項，監督執行落實，形成了及時反饋，及時辦理的常態化處理機制。例如，L社區××小區單元化糞池堵塞，居民無處解決，社區黨委牽頭，邀請該小區物業管理公司及單元全體居民召開協商議事會，經過協商溝通，物業公司與該單元居民最終達成共識，解決了居民的燃眉之急。

2. 化解社區矛盾，增強主體參與治理的信心

通過協商議事平臺，能夠廣泛、迅速地摸排社區內民眾的基本訴求，而且通過標準化、規范化的協商議事程序，能夠快速回應居民合理訴求，從而解決社區居民面臨的現實問題，有效化解基層矛盾。在基層實踐中，L社區通過召開社區大協商、網格小協商、樓道微協商，線上+線下協商會，協商解決了社區環境衛生、樓道環境衛生、暖氣供暖、防水改造、飛線充電、電梯人車公用、噪聲擾民等涉及民生事項的大問題。同時，L社區在原有協商模式基礎上，融入全要素治理理念，擴充參與主體并創設“移動議事會”這一新的微協商形式，以更靈活、更接地氣的議事模式深化社區居民自治，激發社區治理內驅力。社區協商議事平臺充分體現了民主與公平，暢通了公共訴求問題解決的渠道，真正讓社區治理主體有了“主人翁”意識和責任意識，增強了治理主體參與社區治理的信心，激發社區共治活力。

3. 發揚基層民主與公平，保障多元主體治理權利

社區作為社會治理的基層單元，國家基層權力體系的主導地位凸顯，在推動構建社區治理共同體過程中既要保障多元主體治理權利，同時也要厘清多元主體的共治權利邊界。在實踐過程中找到社區公共議題，在公共場域問題中行使權利，才能真正保障多元主體共治權利，實現治理果實共享。在社區治理實踐中，居民需求多樣化、利益多重化，較難形成統一的意見共識，因此在實踐過程中需要通過有力抓手找到社區面臨的公共性事宜。L社區建立民意收集機制，匯集社區協商議題，擬定社區公共議題，保障了居民的利益訴求。L社區在網格員充分調研民意的基礎上，通過基層黨組織廣泛動員，組織開展針對××小區業委會成立的民主協商會，在業委會的帶動下，小區內部長久難以解決的老大難問題得以解決，在共同協商下，居民參與小區問題的主動性變強了，居民的生活狀態和生活環境也發生了變化。社區協商議事平臺是基層民主與公平的實踐場域，暢通了民意訴求渠道，保障了社區居民主體平等參與社區治理的權利，凝聚共識。

4. 協商程序“標準化”，確保多元主體參與治理有序開展

協商民主通過提供可操作化的理性溝通程序，滿足社區內公共事項在決策時的民意表達和整合需求，實現社區內部主體有機會平等參與到社區公共事務的決策中來，推動多元主體參與社區治理的有序展開，確保民主與公平。L社區搭建的社區協商議事平臺，在長期實踐過程中，形成了社區協商民主議事“六步工作法”，即對社區內需要納入協商議事的重要事項，社區采取收集問題、擬定議題、議前調研、組織協商、公開結果、監督執行六個環節，形成了“問題—分析—解決”的閉環流程，確保議事流程標準化和規范化。“六步工作法”對社區協商議題確定、協商主體、協商內容、協商流程、協商機制等作了明確的規定，厘清了協商各項事宜，使社區居民從最初的隨意發言、無序討論，逐漸發展為理性表達、有效協商。

（三）L社區治理共同體構建的實踐困境

1. “行政化”傾向明顯，社區治理資源配置不優

協商民主所達成的意見，并不是個人意見的簡單折中，而是各方意見的整合。未被采納的個人意見，可以通過協商知曉意見未被采納的原因。社區居委會是社區自治組織，但是在社區治理實踐過程中，社區居委會在上傳下達、落實政府政策以及對政府行政資源的依賴性等方面“行政化”傾向明顯。“行政化”傾向意味著社區將更多的精力和資源投入街道辦以及相關上級領導部門的行政事務中，不利于構建社區協商共治長效性開展，也逐漸降低了社區居民自發參與社區事務的積極性。要形成相對有效的社區自治體系，需要合理配置社區人力、物力、財力等資源，激發社區居民積極參與，而不是依靠政府、街道辦事處和居委會的單方面簡單推動。

2. 主體間呈現“弱關系”，社區治理主體參與不足

現今社會的流動性強，社會從“熟人社會”轉向“陌生人社會”，城市社區作為人們生活的重要場域，是“脫域”性的，面臨著冷漠化、個體化等困境。滕尼斯將人類社會抽象為“禮俗社會”和“法理社會”，以農村為代表的“禮俗社會”成員由共同語言和傳統維系，具有強烈的認同感。以城市為代表的“法理社會”中，人們的理性上升為主導，法律和理性支配一切，主體間聯系松散，成員社區歸屬感逐漸喪失。對于社區居民而言，社區更多表現為居住地，而不再是一個具有歸屬感和情感的“生活共同體”，許多人都習慣“不聞不問”、做自己的事，公眾參與社區公共事務決策的主動性和積極性不高，社區治理邏輯有較強的向上依賴性。除居委會以外，社區內居民的組織程度不高，社區認同感和社區參與度不強，不利于協商民主的充分展開和治理共同體的構建。

3. 主體參與帶有個人的理性取舍與考慮，治理主體間信任程度不高

從公平性上講，協商民主所帶來的公平性可以激發居民參與社區治理的積極性和普遍性。韋伯將社會行動分為目的理性行動、價值理性行動、情感行動和傳統行動，認為社會行動是行動者的理性思考，但也具有一定主觀意義和情感因素，社會行動是一種包含社會關系的行動，在此基礎上構建了“共同體化”和“社會化”的社會結構。因此，在社區治理中，民眾參與社區事務的過程中會有理性判斷，也會對公共問題進行個人利益的理性取舍和考慮，彼此間信任程度不高，不利于合作化、協商結果的產出，進而影響社區公共事務決策結果。同時，在群體決策過程中普遍存在著從眾心理，也不利于公共事務的有效解決。因此，如何激發社區主體在參與公共事務中產生較強的責任感和義務感，形成積極的價值觀念是非常重要的一環。

4. 主體參與存在精英主導的權力運作邏輯，程序設計的科學性有待加強

傳統的社區公共事務決策者大多由基層干部、社區工作者以及社區內熱心公共事務的積極分子作為群眾代表開展意見征集。這一部分人群相較其他居民更熟悉社區事務，在決策中有一定的優勢，但還應該更為科學地設計社區協商治理的參與程序，從而反映大多數居民的參與訴求、民意和利益保障。同時，在社區居民委員會與不同居民的互動中，存在著專家、精英主導的權力運作邏輯，不利于主體參與的主動性和決策的公平性。因此，在社區協商民主實踐中，要科學設計社區協商治理參與程序，讓精英作為協商民主過程中的普通一員參與社區協商治理。因此，通過設計科學的民主協商實踐程序，可以形成超越專家、精英決策的民主公平性。

三、協商民主賦能社區治理共同體構建的內在邏輯

（一）主體邏輯

協商民主和社區治理具有主體多元性的特點，通過協商民主可以讓多元主體平等參與到社區公共事務的決策中來，社區的協商議事平臺為多元主體協同參與社區事務提供了重要的實踐平臺，通過民主實踐能夠激發多元主體共建活力。社區治理共同體與協商民主都是確保多元主體共治。確保多元主體“持續”參與社區治理的民主權利，通過協商議事能夠暢通多元主體平等參與社區公共事務決策，激發多元主體共建活力，實現社區治理共同體的構建。

（二）價值邏輯

“以人民為中心”是社區治理共同體構建的動力源泉。協商民主在實踐中通過主體參與治理，構建自由、民主、公開的互動對話平臺，形成一套可操作性協商議事程序。在決策過程中充分發揚民主，提高公共服務質量，從而保障公民權利和公共利益，實現公共事務治理效能的提升。在社區治理實踐中，通過協商民主構建社區治理共同體，充分保障了以社區居民需求為導向，激發主體參與社區治理意識，滿足多元主體對民主、法治、公平、正義等的高層次需求，建立信任機制，實現社區共建共治共享。同時，協商民主是從每個主體切身參與中開始的，在社區治理共同體構建過程中，通過協商議事，能夠進一步推動協商民主與社區治理的良性互動，實現治理從被動到主動的轉變，真正實現基層社區居民自治和基層民主協商新格局，從而提升社區治理效能，實現社區善治。

（三）文化邏輯

中華優秀傳統文化源遠流長，蘊含著豐富的治理思想，是當代協商民主建設的源頭活水。協商民主與治理共同體蘊含著“和合”“民本”等思想。在中國人日常生活中秉持的處事理念“有事好商量”“凡事商量著辦”都體現著尊重大多數人意愿、謀求合作、達成共識的協商議事價值訴求。“民本”思想中蘊含的重民觀念，如“民為貴，社稷次之，君為輕”（《孟子·盡心下》），“君者，舟也；庶人者，水也”（《荀子·王制》），反映出中國古代思想家“以民為本”的政治理念，是我國堅持以人民為中心思想形成的歷史淵源，也為我國協商民主的發展奠定思想基礎，推動協商民主的基層實踐。“天下為公”思想中蘊含著主張公眾參與、人人平等的價值觀念與協商民主中強調公眾參與、保障主體權益等原則具有價值上的一致性。

（四）實踐邏輯

社區是基層民主運行的實踐場域，具備協商民主的發展空間。首先，社區協商議事“共建”的動因是社區內部存在公共問題和矛盾，需要通過民主協商，激發主體責任意識共同商討符合主體公共利益訴求的最佳解決方案。其次，社區具有自治屬性，社區主體在社區治理實踐中具備更多的自主性，政府更多地作為治理方式和政治影響進行嵌入，并不具備統治性權力，從這個角度來看，在社區內部具備民主協商的議事空間，進而為公平、民主、協商提供了較大的發展空間。社區協商議事平臺的構建推動社區協商議事流程標準化、規范化，實現多元主體“共治”，激發主體參與和規范化協商流程能夠進一步暢通社區主體共治渠道，確保化解矛盾、解決問題的過程民主化、公平化。第三，成果“共享”，通過社區協商議事能夠有效化解主體面臨的公共問題和矛盾，實現社區內部不同主體的利益訴求。同時，通過協商議事解決問題、化解矛盾，能夠在社區內部空間營造良好的民主氛圍，從而增強治理主體的歸屬感和信任度，形成共治認同，對進一步推動社區治理共同體的有效構建，激發主體責任意識，激活社區自治活力具有重要的推動作用。

四、協商民主賦能社區治理共同體構建路徑研究

（一）尋求共建，提升社區主體參與主動性

1. 堅持黨建引領，拓寬社區共建的“協同空間”

堅持黨建引領，進一步強化黨建引領的社區協商共治模式，深化基層民主協商，為各類主體參與社區治理提供“協同空間”。以社區居民協商活動為抓手，以居民需求為導向，實現居民需求與社區供給有效對接的社區協商自治模式，推動社區治理共同體的有效構建。費孝通先生認為“皇權止于縣政”，在當前社區治理實踐中，要充分發揮自治性，社區要去行政化，堅持黨建引領，拓寬社區治理的“協同空間”。首先，社區黨委要積極改善社區主體參與的運行機制，把推動黨建引領社區協商共治作為實現全過程人民民主，拓展社區共治空間，激發社區共治的有效實踐引領。根據社區治理多元主體間協商，實現社區內部多主體資源的共享和責任共擔；社區場域外部主體可以通過“脫域”協商的方式實現社區互動和資源整合。社區協商治理能夠在治理過程中有效規避治理資源和能力的短缺以及浪費問題，在充分尊重居民知情權和社區公共性的基礎上，有針對性地解決社區內部公共性問題。其次，推動構建黨建引領基層黨員與社區民眾的雙向互動機制，有效整合治理要素，拓展治理主體的彈性空間和邊界，使社區共治效果最大化，形成基層協商共治的治理形態，真正實現協同共治。

2. 積極培育社區社會組織，提升共建責任意識和能力

社區中包含黨組織、居委會、業委會、物業管理處、社會工作站及其他社會組織。在社區協商治理實踐中，社區社會組織發揮著重要的積極作用。因此，在社區治理共同體構建的過程中，要充分培育發展社區社會組織，建立起以社區黨委為核心的黨建網絡，提高社會組織參與基層治理的自覺性和積極性。首先，要充分發揮政府在提供基礎性保障和培育社會力量方面的重要的、不可替代的作用。在社區共治方面，要充分發揮政府在公共財政、基礎設施等方面的保障作用以及對社會力量的培育作用。同時，也要充分發揮社區內部社會組織和公民在社區治理中自我組織、自我管理、自我服務的功能。其次，社區可以在現有的社會組織存量基礎上，進一步培育社區內生活服務類、文化健身類、公益慈善類和居民互助類社區社會組織。例如，培育社區內部安全志愿團隊，通過社區內開展提升居民安全意識的各類活動和項目，社區主體通過參與社區內部安全風險排查，組建安全排查志愿者團隊，成為反映居民急、難、熱點問題的倡導者，落實協商成果的推動者和解決問題的實踐者，推動社區多元主體協商共治。

（二）優化共治，提升社區主體治理能力

1. 加強信息交互，拓寬主體參與載體

構建互聯網+社區協商共治平臺，通過信息技術和網絡平臺搭建社區共治微平臺，拓展社區協商共治的線上陣地，形成凝聚社區個體的虛擬社區空間，構建“數據善治共同體”。社區治理虛擬空間的搭建，為社區民主參與社區治理提供了優良載體，能夠最大程度將社區民眾聚合，進一步節約治理成本、拉近治理距離。首先，運用信息技術，搭建起一個開放、包容的社區協商治理網絡空間，進一步拓展社區協商民主的實踐場所，為社區民眾參與社區協商議事打破空間限制，提高協商民主參與率以及社區治理效能。其次，運用信息技術打造社區品牌“微空間”，推動實現社區信息透明化和公開化，為居民掌握社區相關信息提供便利，有利于社區居民實時掌握社區動態，激發社區民眾參與社區治理的意識，形成“數據善治共同體”，為構建社區治理共同體奠定基礎。信息技術賦能社區協商民主實踐，為社區民眾參與社區協商治理提供了信息技術渠道，也便于社區民主監督社區協商民主實踐結果，進一步提升協商治理實踐效能。

2. 科學設計社區協商治理的參與程序，暢通主體參與路徑

在協商治理、推動構建社區治理共同體實踐中，要探索出一套切實可行的、程序化且可操作化的運作流程和民主程序，用以滿足社區絕大多數成員參與公共事務的需求，實現人人都有平等機會參與到公共事務決策中來。程序的科學性能夠保證制度的延續性，細節的可操作化意味著制度的生命力，協商議事過程是為民眾提供平等的知情權且能夠進行公平的討論。社區自治是有序的參與，科學的程序設計可以喚醒民眾的參與意識，不再囿于自身利益的得失，培育具有社會責任感的公民，進而推動社區自治公共事務的有序討論以及達成更廣泛的共識，真正實現社區共建共治共享。首先，設置科學具體的參與程序來選擇參與者，這樣可以避免“群體同質性”導致決策結果的“片面性”，或者僅僅是得到“決策者們想得到的結果”。詹姆斯·費什金教授創造了協商式民意調查方法，通過隨機抽樣的方式產生議事代表，并通過代表之間的溝通協商，達成決策共識。其次，要科學量化民意，實現決策信息的透明化。在實現協商共治，做出決策的過程中，最重要的一環是民眾對于協商主題相關內容的信息獲得。因此，在實踐中可以通過科學設置問卷，分別在協商前、后對協商議事主題進行意見收集，以此充分了解民眾意愿，充分發揮民主。

（三）成果共享，提升社區主體治理信心

1. 構建協商治理的監督機制，增強治理主體間信任

“現代國家治理的本質是民主治理，公共權力運行的制度化和規范化是衡量一個國家治理體系是否現代化的標準之一。”[8]03協商議事制度的規范化需要加強協商治理監督機制，才能有效保障居民在社區事務上的話語權，保障主體參與社區治理的自治地位和作用，激發主體參與社區建設的主人翁意識。對于社區公共事務具體協商議事中，影響過程的主要因素有問題的復雜程度、參與主體間就問題達成共識的程度以及整個過程的透明程度。首先，建立完善的協商治理監督機制，充分發揮社區內主體的監督意識，做到對協商議事程序和結果執行的有效監督，確保公共事務決策權力的正確運行。要進一步提高社區工作的透明度，利用線上、線下平臺及時發布相關信息，嚴把協商議事程序，建立協商治理監督機制，提高社區居民對社區各項事務的知曉度、參與度和滿意度。其次，從協商議事監督質量層面看，在公共事務決策時，通過協商議事能夠在有限的時間內得出結果，拿出解決方案，是衡量監督質量的重要標準。從監督主體層面看，整個的協商議事程序對于監督主體遇到的問題能夠做到及時回復或者解決。協商治理監督機制的構建使得治理主體在參與社區治理實踐時能夠充分享有自治地位，增強社區主體間信任，有助于社區形成民主氛圍，進一步激發主體責任意識，提高主體參與率，實現共建共治共享。

2. 強化協商議事結果執行，增強治理主體協商認同

社區協商議事平臺為社區治理共同體提供的一套可操作化程序，其價值旨歸在于在治理實踐中能有效解決社區問題，化解社區矛盾，激發社區主體共治。協商議題有價值、程序確保民主公平、事后執行有監督、決策有執行才能夠確保協商議事平臺不會淪為簡單的群眾座談會甚至信息通報地。首先，要能夠快速有效地將協商議事結果轉化為行動力，將社區問題和矛盾及時化解在基層，增強協商議事的 “民主聲望”，從而增強主體認同。在實際決策結果執行過程中，要充分發揮黨建對各項工作的引領力，充分帶動各主體參與決策執行，確保事事有回應、有落地。對于協商議事結果的有效執行，能夠進一步激發社區主體參與社區治理，增強社區主體治理信心。其次，要對協商議事結果的執行情況做評估，做相應的執行審查，主要對每一次社區協商議事前期議題確立、中期的協商程序、后期的執行效果進行民主監督，形成一整套監督鏈條，確保社區形成民主氛圍，增強社區治理主體的協商認同。

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