新業態勞動者權益保護中行政檢察的難點問題與解決

摘 要：新業態特殊的用工模式，使其權益保護遭遇諸多難題。行政檢察作為法律監督體系的重要組成部分，在新業態勞動者權益保護中具有不可替代的作用。在實際工作中，行政檢察存在履職切入困難、傳統辦案模式難以適應新形勢、監督合力未能充分形成等問題。為有效解決這些問題，行政檢察應準確把握實質勞動關系的評判標準，加強對法律適用和勞動事實審查，務求實現精準監督；積極引入大數據、人工智能等先進技術，提升辦案效率，推動監督模式從個案辦理向類案治理躍升；強化多方聯動，主動融入各地分工協作的權益保護機制，形成強大的監督合力，切實放大監督效能，為維護新就業形態勞動者合法權益提供強有力的司法保障。

關鍵詞：新就業形態 勞動者權益保障 精準監督 數字檢察 協同治理

新業態即新就業形態，是指依托互聯網平臺獲得就業崗位并取得勞動報酬的就業形態。隨著互聯網技術的不斷發展，新就業形態勞動者數量和占比均不斷增加，預測表明，2025年新就業形態勞動者規模將突破1億人大關。2025年全國檢察長會議提出要依法維護勞動者合法權益。新就業形態勞動者權益保護是民生司法保障重要內容之一。行政檢察肩負著對行政執法和司法審判的雙重監督職責，相較于其他檢察業務，監督對象和范圍更契合當下新業態勞動權益維護的需求，理應在維護執法司法公正、填補監管空白等方面發揮更大作用。

一、行政檢察助力新就業形態勞動者權益保障的實踐

新就業形態監管機制落后于行業發展，在諸多領域存在監管盲區，勞動監察等部門難以對侵犯新業態勞動者合法權益違法行為進行及時有效的糾正和懲處。面對勞動者權益保護的新形勢新變化，行政檢察聚焦新業態領域勞動者關切的焦點，用好法律和司法政策，為新業態勞動者權益保護提供了有力司法保障。

（一）加強精細化審查助力準確認定權責關系

新業態工作模式由于工作場所不固定以及工作時間碎片化，用工形式多樣復雜，勞動監察等職能部門運用傳統調查手段和方法難以全面覆蓋和精準把握相關信息，導致對勞動者實際工作事實認定不準確。行政檢察通過加強精細化審查還原真實的用工關系，監督法院依法糾正錯誤裁判和不當執行，維護新業態勞動者合法權益。例如，浙江省寧波市人民檢察院辦理的何某某（外賣騎手）訴人社部門工傷認定案中，檢察機關在查明何某某系在工作時間獲公司授權后外出購買物料，摔傷路段也處于合理路線之內，符合工傷情形，向同級法院提出再審檢察建議，在法院未采納的情況下提請上級院跟進監督，最終促成企業依法支付賠償款。［1］

（二）開展數字專項監督促進行政機關依法履職

新業態勞動者養老、醫療、工傷等缺乏統一的參保標準和操作細則，參保方式和范圍不一，相關監管涉及多個政府職能部門，容易出現執法和管理盲區。行政檢察緊緊圍繞新就業形態勞動者關心的保險繳納難等問題，深度運用大數據開展類案監督活動，通過辦理一案影響一片。如浙江省杭州市錢塘區人民檢察院以個案為切入口，通過大數據模型發現社保應繳未繳疑似違法線索605條，涉及新業態勞動者線索284條，杭州市人民檢察院以該模型為基礎，在全市范圍內開展社會保險領域專項監督活動，依法向行政機關制發檢察建議，推動行政機關開展社會保險登記及征繳專項排查，責令66家企業為116名勞動者補繳社會保險費合計57萬余元，55家用人單位依法為67人辦理了參保登記。［2］

（三）健全多方協同配合機制全面維護勞動者合法權益

新就業形態領域勞動關系認定、社會保障等立法仍然滯后于行業發展，工傷認定等法律適用難點方面執法司法還未形成共識，不同監管部門間協同聯動的機制尚未完全形成，行政檢察推動多方建立協同共治的長效機制。如各地積極探索落實最高檢與全國總工會“一函兩書”制度，黑龍江省哈爾濱市道里區人民檢察院與法院、人社、市場監管等5家部門會簽新業態勞動者權益保障工作銜接機制，協同維護從業人員合法權益，促進新業態行業健康持續發展。［3］青海省人民檢察院與省總工會會簽《關于建立協作保障勞動者合法權益部門聯動機制的意見》，通過建立信息共享、聯合調查、協同化解等工作機制，不僅實現了個案爭議的實質性化解，更推動了勞動保障領域行政監管的規范化與協同化［4］。

二、行政檢察助力保障新就業形態勞動者權益的難點問題

對勞動關系作出準確界定，是行政檢察履職切入的前提。因新就業形態勞動爭議突破傳統勞動關系認定標準，行政檢察遵循傳統辦案理念和模式，監督視野較窄，同時受制于行政檢察自身傳統的依申請辦案模式，未融入多部門聯動維護新就業形態勞動者合法權益格局，造成行政檢察監督作用發揮不夠充分。

（一）對新業態勞動關系認定存在多重難點

我國《勞動法》雖然具體規定了用人單位與勞動者的權利和義務關系，但主要以雙方簽訂勞動合同為前提，區別于傳統勞動關系，平臺企業往往不與新就業形態勞動者直接簽訂勞動合同，而以勞務派遣、合作、依托平臺自由職業等用工形式降低成本，規避責任。出現勞動糾紛、勞動者權益受損等情況，各種法律關系相互交織，難以準確厘清各方主體權利和義務關系。如對于合作關系，一般認為適用《民法典》合同編的相關規定來確定雙方的權利義務關系，但當勞動者受用人單位管理，從事有報酬的勞動，且勞動是用人單位業務的組成部分等，則應認定雙方存在勞動關系［5］。在實際辦案場景下，如行政相對人未對用工關系提出異議，勞動監察等相關部門通常不會主動介入審查用工關系；與之類似，行政檢察部門在辦理相關案件時，也往往容易遺漏對“用工關系性質”這一基礎法律關系的實質審查，導致監督行政機關履職的職能作用未能充分發揮。

目前對依托平臺開展自由職業等靈活用工模式，如何合理確定勞動關系，尚沒有統一的法律規范。2021年人社部等八部門出臺《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，首次提出了“不完全”符合確立勞動關系情形的概念，2024年最高法發布首批該領域指導案例，明晰新就業情境下勞動關系認定思路，即以是否存在支配性勞動管理為核心認定標準，這對行政檢察準確把握新業態勞動關系認定標準，提出了更高要求。

（二）辦案模式滯后于新就業形態行業發展

新就業形態勞動者群體外地員工居多流動性大，普遍存在法律維權意識薄弱的問題，對行政檢察職能認知不足，主動申請監督的意愿和能力有限。傳統“坐堂問診”的被動監督模式，導致新就業形態領域案源渠道單一、線索供給不足，監督介入的及時性與覆蓋面均受到制約。

新業態用工事實證據多隱藏在海量電子數據背后，人工篩查難以快速發現潛在的規律和共性問題。例如，要查明平臺或用工企業對新就業形態勞動者是否依法依規繳納社會保險，涉及大量稅務、社保、平臺運營等數據，人工篩查難以快速、全面梳理，無法從宏觀層面把握行業性問題，導致監督線索發現難，以個案辦理為主，無法從根源上解決系統性侵害新業態勞動者權益的問題。

（三）未融入多方協作配合新業態勞動者權益維護模式

行政執法協作層面整體性不強。與勞動監察、勞動保障和行業主管等多部門尚未形成系統性、整體性的協作聯動機制，使一些涉及多部門的勞動者權益保障問題難以在檢察環節得到圓滿解決。如對快遞員因使用不符合規定“電動三輪車”造成的事故，可能涉及到交通運輸部門對企業上路資質的監管、勞動監察部門對勞動關系的認定以及郵政管理部門對快遞行業的規范等，各部門之間缺乏有效的協調機制。行政檢察如果僅與一方建立點對點、孤立的協作機制，無法有效凝聚多方監督合力，全面維護其合法權益。

司法協作層面溝通欠缺。監督辦案中，與法院就新就業形態勞動者權益保障案件的法律適用、證據標準等問題缺乏溝通協調，如在外賣騎手工傷認定、社保繳納等勞動行政糾紛中，騎手使用平臺指定配送軟件、接受派單任務等勞動事實，能否證明平臺企業對騎手構成實質支配性管理，需要檢法兩家進行充分溝通，若雙方未能消除分歧、形成共識，可能削弱行政檢察監督效能。發現平臺企業侵害勞動者合法權益的違法行為，檢察機關通過與法院互動，推動妥善解決新就業形態勞動行政糾紛的案例較少。

社會組織協作層面重視還不夠。如部分行政檢察人員對“一函兩書”的適用范圍、具體內容等理解不深，致使該制度在實際運行中難以充分釋放監督效能，與新就業形態相關行業協會建立協作亦缺少足夠重視，難以借助行業協會的專業優勢和行業規范，影響新就業形態領域協同治理工作的整體推進。

三、行政檢察助力維護新就業形態勞動者權益的方式

最高檢應勇檢察長強調，“加強勞動者權益保障，是促進經濟社會高質量發展，維護國家安全和社會大局穩定的重要方面，關系人民群眾勞有所獲、勞有所保，關系強國建設、民族復興”。［6］新就業形態勞動者權益保障領域面臨諸多實踐問題，需行政檢察探索有效履職路徑，從精準監督、數智賦能、協同治理三個維度，切實維護新就業形態勞動者合法權益。

（一）厘清勞動關系：精準查明勞動事實和適用法律法規

新業態勞動關系呈現多元化、靈活性強等特征，給認定工作帶來多重難點，行政檢察在監督辦案中應當落實精準監督要求，嚴格依法辦案。一方面，充分運用調查核實權，通過查閱行政機關執法卷宗、詢問當事人、調取電子數據等方式，對工作記錄、工資流水、平臺派單信息等關鍵證據深入核查，查明用工單位與勞動者簽訂協議、支付勞動報酬、安排勞動時間等事實，根據企業對勞動者進行考勤、計算薪酬等勞動管理情況，還原勞動關系真實狀態，為準確認定提供堅實事實基礎。另一方面，遵循“從屬性+要素式”的勞動關系認定思路，從經濟、人格與組織三方面綜合考量新就業形態勞動爭議雙方是否構成“支配性勞動管理”，根據用人單位對勞動者的控制程度，確定是否存在勞動關系。在此過程中，檢察機關應當加強與法院、勞動監察等司法行政機關溝通，及時跟進政策變化，把握勞動關系的實質評價標準，促進法律法規的統一實施，依法維護新業態勞動者合法權益。如在開展行政訴訟監督時，可及時梳理人社部、最高法發布的典型案例，掌握對于類似案件中勞動關系認定、權益保障范圍等關鍵問題的裁判思路，對法律適用和事實認定加強精細化審查，同時關注上級和本級人社部門針對新就業形態出臺的指導意見，為開展監督提供有力參考依據。

（二）創新辦案模式：強化數智賦能

現有辦案模式一定程度滯后于新業態行業發展速度，行政檢察應積極引入數字化辦案手段，創新辦案模式。一方面要用足用好大數據，為依法全面履職夯實基礎。聚焦新業態勞動者權益保障，圍繞勞動報酬、工傷認定、社會保險等重點問題，聚焦網約車司機、外賣騎手等重點人群，加強與勞動監察、勞動保障等行政部門之間的信息共享，批量獲取用工企業備案數據、平臺用工日志、社保繳納記錄等數據。通過數據建模，建立排查規則，智能篩查行政機關在維護新業態勞動者權益方面保護不力的初步線索。另一方面運用人工智能，輔助監督辦案。根據已出臺的文件政策，建立本地法規政策庫，輔助檢察辦案人員確定監督規則和監督對象，針對企業用工關系亂、社保繳納難等問題背后存在的執法監管漏洞，通過專項報告、類案監督等形式及時向黨委政府報告，促進政府提升治理能力。

（三）加強多方協作：融入多方權益維護格局

目前行政檢察尚未充分融入多方協作配合的新業態勞動者權益維護機制，行政檢察應與法院、人社、工會等部門建立常態化溝通協作機制，形成工作合力，全面維護新業態勞動者合法權益。

一是建立與人社、市場監管等行政機關多方合作機制。加大對侵害新就業形態勞動者權益違法行為的懲治力度。探索通過檢察監督促進協同治理，如通過召開聯席會議等做好監督后半篇文章，督促勞動監察、市場監管、行業主管部門等及時約談、警示、查處侵害勞動者權益的企業，積極融入多方參與的新就業形態勞動者權益保障機制。

二是加強與法院司法溝通協作。在監督辦案中圍繞新就業形態勞動者合法權益訴求，梳理與新業態勞動者權益相關的法律法規、政策文件，立足訴訟監督，在政策運用、法律適用等方面與法院加強溝通協調，凝聚司法共識，加強新就業形態勞動者權益保護的司法合力。堅持監督與調解并重，加強檢察監督與行政訴訟的對接，依法妥善處理各類勞動領域問題，讓新就業形態勞動者在司法辦案中有更多的獲得感。如對于平臺企業采用勞務派遣、外包等方式用工，法律法規對勞動報酬支付、社會保險繳納、勞動安全防護等方面缺乏具體規定的情況，邀請專家學者、行政機關工作人員、當事人召開聽證會，充分聽取各方意見，凝聚多方合力，一攬子化解工傷認定難、社保繳納難等勞動者反映強烈的問題。對新業態勞動者家庭困難、因傷致貧等情形，積極協調司法救助和社會救助，傳遞司法溫情。

三是搭建與工會、行業協會協作平臺。加強與工會合作，發揮法律監督優勢，對“一函兩書”中的事實和法律適用等提供指導性意見。工會對涉及新就業形態勞動者權益領域，欠繳社保、拖欠工資薪酬等案件線索依托協作機制移送檢察機關，檢察機關依法督促行政機關依法履職，激活協同推進“一函兩書”制度效能。加強與行業協作合作，搭建與企業負責人、一線員工對話平臺，了解新就業形態勞動者的需求和困難，做好政策宣傳和法律援助，幫助新就業形態勞動者提高法律和維權意識。