以縣城為載體的湖北省就地城鎮(zhèn)化優(yōu)化路徑研究

中圖分類號(hào)：F291.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引言

2022年5月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），標(biāo)志著我國(guó)的城鎮(zhèn)化政策從以大城市為中心調(diào)整為以縣城為重要載體，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)人了新階段。湖北省高度重視縣域發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，中國(guó)共產(chǎn)黨湖北省第十二次代表大會(huì)明確提出，要實(shí)施強(qiáng)縣工程，加快推動(dòng)以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集中高質(zhì)量發(fā)展[1]。這既是對(duì)中央政策的及時(shí)響應(yīng)，也是全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)全國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。

推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集中高質(zhì)量發(fā)展，是中國(guó)式現(xiàn)代化湖北省實(shí)踐的重要舉措，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力舉措。近年來(lái)，湖北省縣城城鎮(zhèn)化工作取得重大進(jìn)展，全省有10縣市人圍國(guó)家縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單，居中西部省份第一。然而，湖北省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在一些問(wèn)題，如全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排名靠后、缺乏引領(lǐng)型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、縣市財(cái)力不足等。特別是面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展要求，全省各縣（市）更應(yīng)不斷聚力做大人口基數(shù)、做實(shí)產(chǎn)業(yè)支撐、做優(yōu)公共服務(wù)、做美縣城環(huán)境，多管齊下推動(dòng)縣城作為就地城鎮(zhèn)化的重要載體，發(fā)揮縣城連通城市、輻射鄉(xiāng)村的作用，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面。

1城鎮(zhèn)化理論和現(xiàn)狀分析

1.1城鎮(zhèn)化相關(guān)概念闡釋

就地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的一種類型，與之對(duì)應(yīng)的是就近城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化，三者的區(qū)別主要在于城鎮(zhèn)化過(guò)程中流動(dòng)人口的空間遷移范圍。就地城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的就地改造，農(nóng)民在世代居住的鄉(xiāng)村完成生產(chǎn)方式、生活方式、權(quán)利權(quán)益等的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型；就近城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口近距離遷移到家鄉(xiāng)附近的市鎮(zhèn)，主要界定為以地級(jí)市和縣級(jí)城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化[2]；異地城鎮(zhèn)化主要指中西部地區(qū)流動(dòng)人口因務(wù)工、就業(yè)遷移到沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，定居于發(fā)達(dá)地區(qū)的大、中、小城市。

改革開放以來(lái)，大量農(nóng)村人口以入學(xué)、就業(yè)、務(wù)工的形式進(jìn)入城市并定居，實(shí)現(xiàn)了居住地從鄉(xiāng)村到城市、身份從農(nóng)村居民到城市市民的雙重轉(zhuǎn)換，城鎮(zhèn)化水平快速提升。1978—2023年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由 17.92% 增長(zhǎng)至 66.16% ，城鎮(zhèn)人口由1.7億增長(zhǎng)到9.3億。1978—2008年，城鎮(zhèn)化人口流動(dòng)目的地主要是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其中2010年全國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員總量達(dá)到2.42億人， 70% 進(jìn)入京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)[3]。這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化為異地城鎮(zhèn)化，發(fā)展動(dòng)因是對(duì)外開放，通過(guò)抓住“人口紅利”契機(jī)融入全球市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奇跡。近10年來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展方向發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，原因在于我國(guó)已融入全球技術(shù)價(jià)值鏈，能夠獨(dú)立生產(chǎn) 60%～80% 產(chǎn)業(yè)門類的國(guó)際領(lǐng)先產(chǎn)品，城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)升級(jí)和科技創(chuàng)新帶來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[3]。與此同時(shí)，人口流動(dòng)也由于勞動(dòng)力需求的結(jié)構(gòu)性變化導(dǎo)致“兩頭集中”的現(xiàn)象。一方面，人口向大城市集中，以廣深成渝漢杭為代表的省會(huì)城市對(duì)人才資源的吸引明顯變強(qiáng)。另一方面，返鄉(xiāng)、進(jìn)城人員向縣城集中，縣域城鎮(zhèn)人口和縣城人口迎來(lái)“雙增長(zhǎng)”，縣城成為吸引縣域人口的主要載體。這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化為就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化。以縣城為載體的就地城鎮(zhèn)化可認(rèn)為是就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化的結(jié)合，政策導(dǎo)向是人口向縣城集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，以人口、產(chǎn)業(yè)“雙集中”推動(dòng)縣城高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)現(xiàn)優(yōu)化縣城建設(shè)空間、合理配置公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)綠色低碳交通系統(tǒng)和綠色節(jié)約型市政基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)。

1.2 城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

1.2.1我國(guó)縣城城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

截至2023年末，我國(guó)縣和縣級(jí)市數(shù)量共計(jì)1813個(gè)，約為地級(jí)及以上城市市轄區(qū)數(shù)量（977個(gè)）的2倍，約占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的 64% 。城鎮(zhèn)常住人口9.3億，其中，1299個(gè)縣的縣城常住人口為1.8億左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為1億左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近 30%^[4] 。縣城及縣級(jí)市城區(qū)的人口數(shù)量相對(duì)較少，城鎮(zhèn)人口大多數(shù)集中在大中城市。

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，省內(nèi)流動(dòng)人口占總流動(dòng)人口的比重達(dá)到了 66.8% ，比2010年增加了 5.6% ，表明人口流動(dòng)主要表現(xiàn)為省內(nèi)的短距離流動(dòng)。從用工數(shù)據(jù)看，2021年全國(guó)外出農(nóng)民工1.7億人，其中省內(nèi)流動(dòng)1億人；本地（戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)）從業(yè)農(nóng)民工1.2億人。顯示出就地就近務(wù)工成為農(nóng)民工重要的就業(yè)選擇。

1.2.2湖北省縣城城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

截至2023年末，湖北省轄13個(gè)地級(jí)單位（12個(gè)地級(jí)市、1個(gè)自治州），63個(gè)縣（市）和4個(gè)省直轄縣級(jí)單位。全省常住人口5838萬(wàn)，其中，城鎮(zhèn)3822萬(wàn)人，鄉(xiāng)村2016萬(wàn)人。城鎮(zhèn)化率 65.47% ，略低于全國(guó)平均水平。

縱向比較，2023年湖北省城鎮(zhèn)化率比上年增長(zhǎng)0.8% 。與改革開放初期的1982年相比，41年來(lái)城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)47.78個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng) 1.16% 。以10年為一個(gè)周期來(lái)看，1982一1991年，城鎮(zhèn)化率波動(dòng)較大但年均增量不大；1992—2001年，城鎮(zhèn)化率波動(dòng)幅度變小，且年均增量提升較快；2002一2011年，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，但城鎮(zhèn)化率增量偏小；2012—2023年，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展且城鎮(zhèn)化率增量有所增加。說(shuō)明近年來(lái)，湖北省城鎮(zhèn)化進(jìn)人高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展質(zhì)量和速度均有提升（見圖1）。

橫向比較，2023年湖北省城鎮(zhèn)化率在中部地區(qū)仍舊保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，但優(yōu)勢(shì)縮小，并且湖北省城鎮(zhèn)化率仍然低于全國(guó)平均水平，遠(yuǎn)低于大多數(shù)沿海發(fā)達(dá)省份，尤其是與廣東、江蘇、浙江三省有較大差距。

目前，湖北省縣域經(jīng)濟(jì)水平偏低。2022年，湖北省縣域常住人口在全省占比 75% ，區(qū)域生產(chǎn)總值占比 59.6% ，地方一般公共預(yù)算收入占比 39.2% ，外貿(mào)出口占比 43.5% 。數(shù)據(jù)顯示，湖北省縣域生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和外貿(mào)出口比重低于人口比重，且后兩者差距明顯。縣城人口比重偏低，2022年湖北省縣城人口占全縣人口比重低于全國(guó)平均水平，與全國(guó)水平、其他8個(gè)省份相比（見圖2），僅高于河南和安徽兩省，說(shuō)明縣城對(duì)縣域人口聚集度有待提高。縣城人口持續(xù)下降，2012—2022年，湖北省縣城人口減少44.44萬(wàn)人，與同期全省人口增長(zhǎng)趨勢(shì)相悖，說(shuō)明縣城人口外流嚴(yán)重。縣城人口密度偏大，2022年湖北省縣城人口密度為3232人 /km² ，高于全國(guó)平均水平和沿海發(fā)達(dá)省份（見圖3），在中部地區(qū)屬于中等水平，說(shuō)明湖北省縣城規(guī)模偏小，城區(qū)建設(shè)不夠。

2湖北省縣城就地城鎮(zhèn)化現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 就業(yè)崗位偏少，縣城安居不易

（1）工作機(jī)會(huì)偏少。與城市相比，縣城基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，資源稟賦有限，難以形成大型的工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低。因此，縣城就業(yè)以體力勞動(dòng)型崗位為主，技能型崗位偏少。隨著技術(shù)進(jìn)步，過(guò)去以勞動(dòng)密集型為特征的裝備制造業(yè)加速推進(jìn)智能化轉(zhuǎn)型，逐漸完成產(chǎn)業(yè)升級(jí)，就業(yè)崗位大量減少，消化和吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力存在一定困難，居民收入難以有效提高。

（2）就業(yè)穩(wěn)定性不足。縣城涉農(nóng)崗位多為縣城近郊的農(nóng)產(chǎn)品采收和農(nóng)業(yè)科技園的農(nóng)業(yè)加工，季節(jié)性和周期性波動(dòng)明顯，無(wú)法提供持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)崗位。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足等問(wèn)題導(dǎo)致縣城無(wú)法提供充足穩(wěn)定的崗位吸納人口就業(yè)，依然存在本地人口向東部沿海和周邊城市轉(zhuǎn)移就業(yè)需求的淺表性縣城城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

（3）縣城收入偏低。大多數(shù)縣城產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)激烈，地域特色不明顯，品牌美譽(yù)度不夠，市場(chǎng)認(rèn)可度不高，長(zhǎng)期處于產(chǎn)業(yè)鏈下游，產(chǎn)品價(jià)值的本地留存率低。如麻城市推動(dòng)建設(shè)中國(guó)油茶之鄉(xiāng)，但至今尚無(wú)知名的油茶企業(yè)和產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品精深加工不足，農(nóng)戶生產(chǎn)的油茶籽大多被外地企業(yè)收購(gòu)，仍然處于原材料供給的境況。

（4）縣城房?jī)r(jià)偏高。湖北省多數(shù)縣城房?jī)r(jià)為4 000～6 000 元，但農(nóng)村居民人均年可支配收入大多為1萬(wàn) ～2 萬(wàn)元，房?jī)r(jià)收入比偏高，在縣城置業(yè)安家不易。近年來(lái)國(guó)家棚改貨幣化政策推動(dòng)縣城房?jī)r(jià)上漲較快，房?jī)r(jià)漲幅遠(yuǎn)高于同期居民收入漲幅，當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下部分人群收入受到影響，進(jìn)一步加大了縣城置業(yè)難度。

2.2工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足

（1）工業(yè)化程度不足。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是相互影響、相互推進(jìn)的，兩者相互協(xié)調(diào)共同發(fā)展，才能真正成為推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程的兩大引擎。與沿海地區(qū)相比，目前湖北省縣城大多工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化總體水平偏低。2022年湖北省各縣（市）工業(yè)化總體水平為 39.9% ，低于東部地區(qū)江蘇（ 48.6% ）和中部地區(qū)河南（ 43.8% ）工業(yè)化水平。

（2）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量少且規(guī)模小。2022年湖北省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)縣均160家，同期江蘇為525家、浙江為551家；湖北省工業(yè)增加值最高的大冶市為496.5億元，江蘇省、浙江省最高分別為2614.4億元、1531.3億元，差距較大。

（3）工業(yè)用地緊張，產(chǎn)業(yè)鏈不完整。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省縣城普遍存在產(chǎn)業(yè)多而不精、雜而無(wú)序，市場(chǎng)主體發(fā)展不充分，市場(chǎng)化程度不高，基礎(chǔ)承載能力不足，產(chǎn)業(yè)配套能力較弱的問(wèn)題。以麻城為例，憑借緊鄰武漢的區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)，全市汽配產(chǎn)業(yè)已躋身湖北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群行列，但據(jù)相關(guān)企業(yè)反映，由于產(chǎn)業(yè)鏈條短，當(dāng)?shù)亓悴考r(jià)格高，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（4）高級(jí)人才缺乏。與大中城市相比，縣城不僅人才總量不足，而且結(jié)構(gòu)不合理，尤其缺乏新興產(chǎn)業(yè)人才、高級(jí)技能人才和具備技術(shù)與經(jīng)營(yíng)能力的復(fù)合型人才。高技能人才離職率高、流動(dòng)頻繁，影響了企業(yè)生產(chǎn)效率和技術(shù)創(chuàng)新。

（5）創(chuàng)新能力不足。2024年全國(guó)縣市科技創(chuàng)新百?gòu)?qiáng)縣中，湖北省數(shù)量減少，僅入圍3個(gè)縣（市），不僅遠(yuǎn)低于江蘇、浙江、山東等東部省份，也低于安徽、河南等中部省份。

（6）金融服務(wù)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持有待提升。縣城的融資配套體系不完善，融資中介機(jī)構(gòu)規(guī)模小、數(shù)量少，金融服務(wù)能力不足，融資難問(wèn)題依然存在。縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)權(quán)限不足，無(wú)法滿足企業(yè)大額的融資需求。例如，麻城市某裝備制造企業(yè)的設(shè)備價(jià)值過(guò)億，但縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)給企業(yè)的授信額度不超過(guò)1000萬(wàn)，嚴(yán)重限制了企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，并且這種情況在其他縣市也較為普遍。

2.3縣級(jí)財(cái)政收入低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足

（1）公共預(yù)算收入偏低。湖北省各縣（市）公共財(cái)力不足，嚴(yán)重制約了縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資。2022年湖北省地方一般公共預(yù)算收入超過(guò)10億元的縣（市）有43個(gè)，占全省縣（市）數(shù)量的 64.2% ；同期河南地方一般公共預(yù)算收入超過(guò)10億元的縣（市）有97個(gè)，占全省縣（市）數(shù)量的92.4% 。

（2）市政公用設(shè)施投資不平衡。2022年湖北省縣城市政公用設(shè)施完成投資是城市的 13.8% ，低于全國(guó) 19.2% 的平均水平和中部地區(qū)其他省份；縣城新增固定資產(chǎn)是城市的 35% ，在中部地區(qū)處于中等水平（見圖4）。2022年，湖北省縣城燃?xì)馄占奥蕿?4.1% ，比城市低 4.3% ；縣城建成區(qū)供水和排水管道密度分別比城市低 25.8% 和 14.2% 。按照國(guó)家《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)方案（2019一2021年）》要求，應(yīng)實(shí)施管網(wǎng)改造更新、破損修復(fù)等工程，全面提升現(xiàn)有設(shè)施效能。但截至2024年4月，湖北省管網(wǎng)混錯(cuò)接、缺陷整改完成率分別僅為 43.6% ，41.1%^[5] 。縣城居住環(huán)境有待改善，2022 年湖北省縣城人均公園綠地面積為 14.1m² ，低于全國(guó)平均水平，也低于安徽、江西等中部地區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（見完成投資 新增投資7060%/ 山全國(guó) 安徽 江西 河南 湖北 湖南 山西地區(qū)圖5），在中部地區(qū)處于中等水平。

2.4人文環(huán)境單調(diào)，生態(tài)環(huán)境待改善

（1）縣城風(fēng)貌單調(diào)，文體活動(dòng)單一。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口集中，很多縣城發(fā)生巨大變化，但城鎮(zhèn)建筑普遍缺乏地域特點(diǎn)，缺少獨(dú)特的人文景觀。有限的縣級(jí)財(cái)政資金難以對(duì)特色建筑和風(fēng)貌進(jìn)行長(zhǎng)期有效的管護(hù)，導(dǎo)致文化影響力式微、吸引力不足；部分資金充裕的縣（市）盲目追求異域文化、異地文化的“新、奇、特”，與當(dāng)?shù)氐奈幕L(fēng)貌不相匹配。縣城文化生活單一，由于財(cái)力和影響力有限，縣城難以承辦城市舉辦的各種文體活動(dòng)，無(wú)法滿足居民日益增長(zhǎng)的精神文化需要。

（2）環(huán)境保護(hù)壓力加大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。隨著縣城工業(yè)發(fā)展和縣城人口增多，化學(xué)需氧量增長(zhǎng)較快，出現(xiàn)污染排放物總量不減反增的問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和環(huán)境承載能力不足的矛盾更加突出。很多縣城老城區(qū)環(huán)境設(shè)施落后，污水管網(wǎng)改造、并網(wǎng)難度很大，污水處理廠處理能力不足，生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理不及時(shí)。環(huán)境監(jiān)測(cè)能力不足、縣級(jí)環(huán)保投入相對(duì)有限、從事環(huán)境監(jiān)測(cè)治理的技術(shù)人員不足以及基礎(chǔ)設(shè)施短缺等也制約了縣城

經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展質(zhì)量。

3推動(dòng)湖北省縣城就地城鎮(zhèn)化的優(yōu)化路徑

抓住人口回流和產(chǎn)業(yè)回彈的機(jī)遇，解決“人口不集聚、城鎮(zhèn)不集中、產(chǎn)業(yè)不集約”問(wèn)題。通過(guò)“聚人口、優(yōu)空間、提品質(zhì)、育產(chǎn)業(yè)”，實(shí)施強(qiáng)縣工程，制定綠色低碳縣城建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使縣城更具文化特色。按縣城人口規(guī)模配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施，順應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)，針對(duì)返鄉(xiāng)人員、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、異地遷人人口的需求分類施策，吸引更多人定居。各縣應(yīng)因地制宜發(fā)展少數(shù)幾個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，注重強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展。

3.1堅(jiān)持農(nóng)民進(jìn)城和民工返鄉(xiāng)并重，做大人口基數(shù)

一定的人口規(guī)模是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要條件，人口既代表了城鎮(zhèn)的生產(chǎn)能力，也標(biāo)志著城鎮(zhèn)的消費(fèi)市場(chǎng)容量，人口數(shù)量達(dá)到一定條件才能保障城鎮(zhèn)的高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。人口向縣城集中，既符合城鄉(xiāng)居民對(duì)美好生活的追求，也通過(guò)規(guī)模效應(yīng)提高城鄉(xiāng)發(fā)展效率。一方面，進(jìn)城置業(yè)成為農(nóng)村居民的普遍選擇。縣城的公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)完善，能夠滿足居民就醫(yī)就學(xué)、娛樂購(gòu)物等多方面日常需求；出于子女教育的需求，很多外出務(wù)工人員選擇讓子女在家鄉(xiāng)的縣城上學(xué)，由夫妻一方或老人陪讀，通過(guò)家庭成員間的接力互濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村家庭就地城鎮(zhèn)化[。另一方面，縣城安家也是返鄉(xiāng)務(wù)工人員的首選。近年來(lái)，隨著大中城市房?jī)r(jià)持續(xù)高漲，城市就業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員逐漸增多，城市生活和非農(nóng)就業(yè)使返鄉(xiāng)人員首選在縣城置業(yè)定居；部分返鄉(xiāng)人員雖然在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，但大多數(shù)仍選擇在縣城定居，工作在鎮(zhèn)村、生活在縣城的人口不斷增加。與大城市相比，縣城還具有生活成本較低、人居環(huán)境較好以及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定等優(yōu)勢(shì)。因此，順應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，推動(dòng)縣城發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持抓好農(nóng)民進(jìn)城和民工

返鄉(xiāng)兩個(gè)方面。

（1）建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城，推動(dòng)人口集中。樹立“大城小縣”的發(fā)展思維，引導(dǎo)全縣人口向縣城集中，做大人口基數(shù)。針對(duì)人口低于50萬(wàn)的縣，可把全縣一半以上的人口集中到縣城。在縣城周邊規(guī)劃產(chǎn)業(yè)新城；針對(duì)土地擢荒、人口減少比較嚴(yán)重的村落，由政府統(tǒng)一引導(dǎo)搬遷至新城，建設(shè)用地可由遷入戶原宅基地根據(jù)系數(shù)進(jìn)行調(diào)整置換，降低房屋價(jià)格，減少新市民的進(jìn)城落戶成本，成建制地把地域鄰近、社會(huì)關(guān)系緊密的村民集中遷入，便于村民盡快適應(yīng)新環(huán)境[7]。保留村民原有農(nóng)業(yè)戶籍的土地權(quán)益，吸引農(nóng)村人口進(jìn)城，對(duì)分散的農(nóng)村土地資源進(jìn)行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)利用，精準(zhǔn)發(fā)力，減少“大水漫灌”式基礎(chǔ)設(shè)施投入。此外，還可以整合農(nóng)村閑散勞動(dòng)力，打造城郊產(chǎn)業(yè)居住組團(tuán)，為縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供勞動(dòng)力。通過(guò)農(nóng)村人口的不斷流入，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，盤活縣城房地產(chǎn)市場(chǎng)，消化庫(kù)存，激發(fā)縣城發(fā)展活力。

（2）完善縣城功能，鼓勵(lì)職住分離。近年來(lái)全省交通路網(wǎng)建設(shè)取得很大進(jìn)展，已經(jīng)由實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”轉(zhuǎn)向“縣縣通鐵路”，越來(lái)越多的縣城被納入到周邊大中城市一小時(shí)甚至半小時(shí)的通勤圈。隨著跨城和城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，縣城居民職住分離的生活方式變得愈加普遍。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，超過(guò)三分之二的務(wù)工農(nóng)民往返于縣城和鄉(xiāng)村之間，城鄉(xiāng)雙棲、工農(nóng)兼業(yè)、城鄉(xiāng)通勤成為這類人群就近、就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)選擇[8]。在縣城周邊建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，拓展公共通勤，促進(jìn)常態(tài)化用工模式，同時(shí)能夠滿足偏遠(yuǎn)地區(qū)臨時(shí)性用工需求。

3.2堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向與地方特色并存，做實(shí)產(chǎn)業(yè)支撐

著力推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，堅(jiān)持“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)”，在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)中提升縣城在城鎮(zhèn)體系中的能見度和自身發(fā)展能級(jí)。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力支撐，堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)一方面可以帶來(lái)就業(yè)崗位，吸引人口駐留；另一方面可以帶來(lái)財(cái)政收入，改善縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣無(wú)一例外都擁有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐。在以縣城為載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和活力，提高居民在本地實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收的能力。

（1）培育產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加大改革力度。培育產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，吸引優(yōu)質(zhì)要素。從培育產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)勢(shì)入手，吸引外部資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素向縣城合理流動(dòng)，形成與大中城市及周邊縣城科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)分工。評(píng)估和優(yōu)化新興產(chǎn)業(yè)的選擇標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向，重點(diǎn)關(guān)注龍頭企業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)鏈條培育和平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化政策、資金、土地、技術(shù)和人才等要素的供給。完善產(chǎn)業(yè)平臺(tái)和配套設(shè)施，加強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等平臺(tái)的建設(shè)與設(shè)施配套，加快完善縣城物流商貿(mào)體系，提高物流配送能力和效率，促進(jìn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間和城鄉(xiāng)間有序流動(dòng)。加大改革力度，提高縣級(jí)權(quán)限。由于縣城處于我國(guó)城市體系的最末端，縣級(jí)政府在人財(cái)?shù)匚锏确矫娴臋?quán)限相對(duì)不足，束縛了縣城發(fā)展。進(jìn)一步加大縣城擴(kuò)權(quán)改革，細(xì)化改革措施，按照“應(yīng)放盡放、能放盡放”的原則，盡快實(shí)現(xiàn)由“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”[9]。

（2）壯大特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“延鏈擴(kuò)面”。根據(jù)縣城的區(qū)位和定位，對(duì)標(biāo)做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和提高就業(yè)吸納能力的要求，積極培育縣城的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化升級(jí)，加強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)園的精準(zhǔn)定位和可持續(xù)發(fā)展，不要求“高大上全”，致力于“專精特細(xì)”，避免“大而全、小而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成“多元中有優(yōu)勢(shì)、優(yōu)勢(shì)中重特色、特色中蘊(yùn)科技、科技中出創(chuàng)意、創(chuàng)意中拼服務(wù)”的縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，壯大生態(tài)圈。例如，蘄春的“蘄艾”已入圍全國(guó)地理標(biāo)志品牌百?gòu)?qiáng)榜，在全國(guó)范圍內(nèi)有較大品牌影響力，目前圍繞“艾”的健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成穩(wěn)定增長(zhǎng)，未來(lái)可在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，拓寬產(chǎn)品范圍，深挖技術(shù)潛力，做“大食品、大營(yíng)養(yǎng)、大健康”的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品拓展。

（3）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型。按照智慧化、綠色化以及“補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈”的發(fā)展思路，促進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、建材產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)和化工產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。重點(diǎn)發(fā)展糧油、果蔬、水產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品的深加工產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通模式。做強(qiáng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，支持新業(yè)態(tài)、新模式的健康發(fā)展。通過(guò)差異化、特色化和智慧化推動(dòng)縣域文旅產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.3兼顧補(bǔ)短板與強(qiáng)底板，做優(yōu)公共服務(wù)

近年來(lái)，湖北省縣城公共服務(wù)體系構(gòu)建和質(zhì)量方面取得較大改觀，但長(zhǎng)期落后于大中城市的現(xiàn)狀沒有變。特別是在特殊時(shí)期，許多縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、市政設(shè)施等方面顯現(xiàn)出明顯短板，表明縣城綜合承載能力和治理能力仍然較弱，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的支撐作用不夠。加快推進(jìn)縣城的短板補(bǔ)強(qiáng)，不僅可以承接中心城市的部分非核心功能，還能強(qiáng)化與鄰近地級(jí)市城區(qū)的銜接配套，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（1）在公共服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，精準(zhǔn)施策。醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老育幼等公共服務(wù)關(guān)系群眾基本需求。縣城公共衛(wèi)生服務(wù)體系壓力大，需要面對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生資源不足的農(nóng)村地區(qū)防疫防治需求。優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)縣鎮(zhèn)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)作體系構(gòu)建，提高平戰(zhàn)結(jié)合能力[10]。縣城較好的教育資源是鄉(xiāng)村人口向縣城聚集的重要?jiǎng)右颍哟罂h城教育資源投入，強(qiáng)化基礎(chǔ)教育，加強(qiáng)優(yōu)秀師資力量引進(jìn)和培育，使縣城基礎(chǔ)教育資源均衡配置，避免校際之間師生資源和教學(xué)投入差距過(guò)大。做好養(yǎng)老托育配套服務(wù)，解決居民的后顧之憂。縣城集中了全縣最好的醫(yī)療保健衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，具備為老齡人口集中服務(wù)的條件，在縣城居住養(yǎng)老可以有效減少時(shí)間成本，提高醫(yī)療服務(wù)效率。目前，我國(guó)人口增長(zhǎng)放緩，生育意愿降低，主要原因在于養(yǎng)育成本過(guò)高，生育一定程度上意味著夫妻一方會(huì)放棄工作，家庭收入減少，并且隔代撫養(yǎng)的傳統(tǒng)模式難以滿足現(xiàn)代年輕父母對(duì)育幼的更高要求，因此專業(yè)托育機(jī)構(gòu)是對(duì)家庭照護(hù)有益的補(bǔ)充。而縣城的托育服務(wù)供給相對(duì)不足，且價(jià)格偏高，普通家庭難以承受。因此，需加大政策資金支持托育產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)各類主體提供普惠性服務(wù)，努力降低成本，規(guī)范市場(chǎng)管理，嚴(yán)格師資培育和機(jī)構(gòu)監(jiān)管，開拓縣城托育服務(wù)市場(chǎng)，逐步構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷發(fā)展和完善普惠托育服務(wù)體系。

（2）在社會(huì)保障領(lǐng)域筑牢底線，靈活救助。堅(jiān)持以人為本、為民解困、為民服務(wù)的宗旨，不斷健全多層次社會(huì)保障體系，保障困難群眾的基本生活。開展分級(jí)分類社會(huì)救助，夯實(shí)縣城居民基本生活保障。根據(jù)地方財(cái)政狀況，把有房和租房常住農(nóng)村戶籍人口納入城市社保體系，持續(xù)做好最低生活兜底保障工作，確保應(yīng)保盡保；落實(shí)落細(xì)特困人員供養(yǎng)，確保應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)；強(qiáng)化急難救助政策落實(shí)，加強(qiáng)生活無(wú)著人員管理。拓寬臨時(shí)救助辦理渠道，提高救助時(shí)效；健全完善街道、社區(qū)臨時(shí)備用金制度，對(duì)于需要醫(yī)療救治的人員按照“先救治，后救助”原則給予治療，確保困難群眾得到及時(shí)有效的幫扶救助。健全社會(huì)福利體系，推進(jìn)特殊困難群體幫扶工作；提高孤兒補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保障孤兒和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童基本生活水平，開展孤兒助學(xué)工程；全面落實(shí)殘疾人補(bǔ)貼制度；積極發(fā)展服務(wù)型社會(huì)救助，推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)救助。因病致貧、因病返貧是城市居民貧困的主要原因。健全重特大疾病的醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度，利用醫(yī)保信息系統(tǒng)，對(duì)特定人群和所有參保人員的高額醫(yī)療費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，完善部門協(xié)同機(jī)制，確保符合條件的人員得到救助，推動(dòng)從“人找政策”向“政策找人”轉(zhuǎn)變。全面建立依申請(qǐng)救助機(jī)制，暢通低保邊緣家庭成員、支出型困難家庭中的重病患者及具有當(dāng)?shù)貞艏呐R時(shí)救助對(duì)象的醫(yī)療救助申請(qǐng)渠道，提高救助的及時(shí)性。加強(qiáng)醫(yī)療救助、臨時(shí)救助和慈善救助等綜合保障措施，精準(zhǔn)實(shí)施分層分類幫扶[11]。

3.4堅(jiān)持文化職能和生態(tài)功能并聚，做美人居環(huán)境

隨著社會(huì)發(fā)展，工業(yè)文明逐漸轉(zhuǎn)向生態(tài)文明。城市里逼仄的生活空間和快節(jié)奏的工作壓力讓許多人迫切地想回歸自然。居民對(duì)空間的需求隨著生活水平的提高也不斷發(fā)生變化，縣城開闊的空間滿足了人類的美學(xué)需求。縣城美學(xué)的部分價(jià)值，來(lái)自人們?cè)谕鶃?lái)于大城市和小縣城時(shí)，對(duì)開闊與封閉、自然與受限、流暢與阻塞、寬廣與擁擠相互交替的對(duì)比[12]。相對(duì)于大中城市，縣城的鄉(xiāng)音鄉(xiāng)情能夠化解鄉(xiāng)愁，熟悉的鄉(xiāng)土氣息使人心情舒暢，便捷的通勤半徑和規(guī)律的生活節(jié)奏可以緩解焦慮。因此，人居環(huán)境建設(shè)是提高縣城承載力和吸引力的重要因素，具體分為人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境兩個(gè)方面。

（1）做好城鄉(xiāng)文化融合的重要承載。文化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面，代表了一種文明的生活方式、有序的社會(huì)秩序、積極的居民面貌、較高的生產(chǎn)水平。長(zhǎng)期以來(lái)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，我國(guó)城鄉(xiāng)文化展現(xiàn)出不同的發(fā)展趨勢(shì)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在文化領(lǐng)域分別代表著現(xiàn)代與傳統(tǒng)、中心與邊緣、強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)、主導(dǎo)與跟隨，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)文化的一系列碰撞、沖突和失衡。這種二元文化結(jié)構(gòu)在宏觀上表現(xiàn)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的衰退和現(xiàn)代城市文化的缺乏個(gè)性。城市代表著先進(jìn)生產(chǎn)力和現(xiàn)代文明，在經(jīng)濟(jì)上成為區(qū)域發(fā)展中心的同時(shí)，文化上也越來(lái)越強(qiáng)勢(shì)；而鄉(xiāng)村通常是傳統(tǒng)、落后的代名詞，文化上也失去了鄉(xiāng)村文化應(yīng)有的個(gè)性和特點(diǎn)，日益成為城市的附庸和效仿者[13]。縣城作為城鄉(xiāng)融合的紐帶，是城鄉(xiāng)文化融合的最佳空間和載體。縣城的文化融合職能在于能充分發(fā)揮連接城鄉(xiāng)的作用，把城市的現(xiàn)代文化、都市文化、潮流文化等個(gè)性張揚(yáng)的顯性文化和鄉(xiāng)村低調(diào)樸素、求真務(wù)實(shí)的傳統(tǒng)文化相互融合。在縣城打造獨(dú)具地方特色的標(biāo)志性街區(qū)，建設(shè)智慧縣城，使縣城青年在吃穿住用和電子消費(fèi)方面享受現(xiàn)代都市文明的便利；保護(hù)好本地古建筑、老宅子、老字號(hào)，把特色美食作為牽動(dòng)故人和吸引新人的最佳工具，依托歷史建筑和美食鄉(xiāng)音，強(qiáng)化本土人文記憶，使城鄉(xiāng)文化在縣城的空間范圍內(nèi)“各美其美，美美與共”。

（2）堅(jiān)持人居生態(tài)融入的基本底線。優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是縣城發(fā)展的搖籃，也是縣城向心力的重要方面。推進(jìn)縣城建設(shè)綠色低碳發(fā)展是貫徹新發(fā)展理念的必然要求。縣城人口密度普遍較大中城市低，人均公共服務(wù)資源占有量相對(duì)較高，但并不意味著人居環(huán)境品質(zhì)更具優(yōu)勢(shì)。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，縣城的人居環(huán)境問(wèn)題已由數(shù)量短缺轉(zhuǎn)為質(zhì)量下降。近年來(lái)，部分縣城在房地產(chǎn)快速發(fā)展過(guò)程中熱衷于向大城市看齊，新建了很多高層住宅小區(qū)，容積率高，建設(shè)密度過(guò)大，不符合縣城定位和居民生活習(xí)慣。實(shí)施城市更新和老城置換計(jì)劃，推動(dòng)縣城老城區(qū)節(jié)能改造和功能提升。新城區(qū)建設(shè)要遵循生態(tài)城市的理念，住宅小區(qū)應(yīng)符合居民的居住習(xí)慣，通過(guò)降低容積率、提高綠化率、管理規(guī)范化等措施提升居住品質(zhì)。針對(duì)不同人群開發(fā)多種住宅模式：針對(duì)老城區(qū)改善型和收入較高的群體，建設(shè)低容積率的院落型住宅；針對(duì)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人群可搭配臨街門面底商的住宅；針對(duì)陪讀群體，可在學(xué)校周邊建設(shè)面積適宜、功能完善、易于分隔出租的住宅；兩棲群體則傾向于交通便利、處城市邊緣、產(chǎn)業(yè)園周邊、房?jī)r(jià)偏低的住宅。

從整體布局來(lái)看，縣城建設(shè)應(yīng)基于周邊的自然和生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化美麗宜居縣城的規(guī)劃，充分利用原有的地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環(huán)境，保持自然的山水脈絡(luò)和風(fēng)貌。綠化美化應(yīng)主要采用本地鄉(xiāng)土樹種，實(shí)現(xiàn)縣城風(fēng)貌與周邊農(nóng)林牧業(yè)景觀的有機(jī)融合。充分利用縣城的自然環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)綠道和綠色游憩空間的建設(shè)。因地制宜地布置分布式能源、污水處理等設(shè)施，減少輸配管線的建設(shè)和運(yùn)行成本，并與周邊自然生態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合。

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Optimization Path of Local Urbanization in Hubei Province with County Town as Carrier

ZHANG Jian12， ZHANG Huimin1， ZHAO Ning（1.School ofMarxism，Wuhan Polytechnic University，Wuhan 430023，China；2.Center of China-U.S.Cooperation，Universityof Denver，Denver 80210，United States of America；3.HubeiAcademyof SocialSciences，Wuhan430077，China）

Abstract：The drivers and mechanisms of urbanization in China have experienced significant changes，marking China's urbanization entry into amedium-to-late stage characterized by high-quality development. Specifically， industry trends focus on human-oriented development，with carriers shifting frommetropolitan-centered to countylevel cities.Within China’s national strategy of establishing pioneering Zones for new development paradigms，it is critical for Hubei Province to leverage theopportunityofurbanizationwithcountiesandtownsasakeycarrier. Throughanalysis ofChina’surbanization characteristics，and empirical investigations of theurbanizationpatterns andtrends in Hubei Province，weidentify current situationand challenges incountyurbanization in Hubei Province. On this basis，we propose an optimization framework of county-based localized urbanization from population， industry，service，and environment，ofering areference for decision-making in relevant departments and institutions.

Key words：county town；local urbanization；optimization pathways；Hubei Province