省級水行政主管部門質量監督履職評價體系優化

中圖分類號：TV512文獻標志碼：A

0 引言

我國水利工程質量監督工作起步于1986年，原水利電力部頒布了《水利電力部基本建設工程質量監督暫行條例》，要求對水利基本建設工程進行質量監督[1]。1988年水利部組建后，先后頒發了《水利工程質量監督管理規定》《水利工程質量管理規定》等規章。經過30余年的發展，從法制、體制、機制三個方面來看，水利行業已形成了較為完善的質量監督體系，有力保障了水利工程建設的順利實施，切實履行了政府質量監督職責。但隨著我國水利事業的蓬勃發展，質量監督工程中存在的問題突顯，包括質量監督工作職責范圍不清晰、責任劃分不明確、工作制度不健全，監督人員配備、監督專項經費不滿足工作需要等。

近年來，全國水利建設投資持續發力，2023年水利建設完成投資11996億元，在2022年首次邁上萬億元大臺階的基礎上，再創歷史最高記錄[2，預計“十四五”期間全國水利投資將突破5萬億元。在當前大規模水利建設投資形勢下，加強水利行業監督、提高監督工作效率對于推進水利高質量發展、維護大局穩定具有重要意義。

為督促地方各級水行政主管部門嚴格履行政府監督職責，保障水利工程建設平穩實施，近年來水利部監督司、水利部建設管理和質量安全中心對32個省（自治區、直轄市、新疆生產建設兵團）的省級水行政主管部門及其質量監督機構開展全覆蓋的質量監督履職巡查，每年分批次將質量監督履職巡查發現的問題以一省一單的形式印發給各省級水行政主管部門督促其整改，并將巡查成果運用于水利建設質量工作考核中，進一步督促地方各級水行政主管部門加強質量監督隊伍建設，全面履行政府質量監督職責。

1評價模型及指標體系存在的問題

專家、學者針對水利建設工程質量監督及項目管理評價問題進行了較多研究。欒清華等[3基于層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）原理，結合負分制和一票否決制，將定性問題定量化，構建了一套涉及水利工程建設、運行管理全過程全方位的質量監督管理評價模型。游黎[4提出應用 SPA法對水利工程進行質量監督綜合評價。劉曉明等[5、張文鴿等[、王萱等[利用AHP將建設項目稽察的評判由定性分析轉化為定量分析。章志明等[基于AHP構建了水利建設項目管理評價模型，完善和補充了水利建設項目管理評價指標。包科等[基于稽察常見問題清單建立了水利建設項目管理灰色綜合評價模型，并運用變異系數法計算各指標的單權重和綜合權重。

為系統分析水行政主管部門在水利工程質量監督履職中存在的問題，客觀評價各省級水行政主管部門質量監督履職情況，建立一套科學的水利工程質量監督工作評價指標體系十分有必要。水利部建設管理和質量安全中心對歷年重大水利工程稽察、質量監督巡查發現的問題進行了梳理，對涉及水行政主管部門履職的問題進行了深層次原因分析，并于2020年出臺了《水行政主管部門質量監督工作履職情況巡查評分細則》（以下簡稱《評分細則》），構建了質量監督履職情況評價基本模型，包括評價目標層、評價對象層及評價指標層。評價目標層包含省級、市級、縣級水行政主管部門履職情況評價3個層級子目標層。評價對象層包括水行政主管部門質量監督履職情況評價、質量監督機構質量監督履職情況評價及水利工程建設項目質量監督工作開展情況評價。評價指標層包含22個指標，其中水行政主管部門涉及5個指標，質量監督機構涉及5個指標，項目質量監督工作開展情況涉及12個指標。質量監督履職情況評價體系詳見圖1。

由于各省質量監督管理模式不盡相同，監督隊伍、監督預算費用及受監項目數量、項目類型、工程投資額、工程所處建設階段存在差異，在開展質量監督履職情況評價時，專家僅對照《評分細則》對各省水行政主管部門打分并最終對各省進行考核排名，結果會有失公允。為更加科學、客觀地評價各省水行政主管部門質量監督履職情況，本文在《評分細則》的基礎上，通過對各省履職巡查調研數據的統計分析，引入調整系數對評價對象層基礎得分進行調整，構建優化的質量監督履職評價體系。

2 評價指標體系優化設計

2.1 指標權重及計分流程

單個省份水行政主管部門質量監督履職綜合得分由省、市、縣三級水行政主管部門質量監督履職情況得分加權求得，根據《評分細則》對各級的質量監督履職情況進行打分，《評分細則》規定省、市、縣三級水行政主管部門質量監督履職情況權重分別為0.5、0.3、0.2，3個評價對象層所占權重分別為0.25、0.25、0.5。將質量監督履職巡查發現的問題對照《評分細則》歸類到22個指標層，按照《評分細則》賦分標準進行扣分，進而得到各指標層得分和上一層級評價對象層的基礎得分。

從《評分細則》賦分標準可以看出，質量監督機構質量監督履職情況這一評價對象層的基礎得分受質量監督經費和監督人員配備情況的影響較大，監督經費不夠和監督人員數量不足會直接影響質量監督機構質量監督履職工作的開展，進而造成質量監督機構質量監督工作中出現各種問題。通過對2020年各省履職巡查調研表相關數據的匯總統計分析，發現各省的監督人員數量、監督經費、監督項目投資額、監督項目數量等存在較大差異。為平衡外部因素干擾、統一打分標準，針對質量監督機構質量監督履職情況，引入“每億元投資額對應監督經費調整系數 a ”和“人均監督項目數量調整系數β”2個系數對評價對象層的基礎得分進行調整。專家組對各省履職情況調查發現，監督經費對質量監督機構質量監督履職產生的影響大于監督項目數量對其產生的影響，因此，在考慮 α 和 β 兩個系數對質量監督機構質量監督履職情況的基礎得分調整時， α 的調整幅度要大于 β 。

通過對2020年各省抽查的分別受省級、市級、縣級質量監督機構監督的3個項目的統計分析，發現各省監督項目涉及的類型廣泛，監督項目的工程等級差異較大，省級項目以大型的水利樞紐和引調水工程為主，市級、縣級項目以中小型水利樞紐、病險水庫整治、基建堤防和灌區續建配套與節水改造工程為主。另外在同一批次質量監督履職巡查時，被監督項目所處的工程施工階段也差別較大，少數項目處在施工前期，大部分項目處在施工高峰期和后期。從《評分細則》可以看出，雖然所有被監督項目質量監督工作開展的程序都按照同一套標準執行，但在具體監督的過程中，不同的項目工程等級和巡查時項目所處施工階段的不同，會對項目質量監督工作開展情況這一評價層所對應的問題數量有影響。為平衡外部因素干擾、統一打分標準，針對項目質量監督工作開展情況，引入“工程等級調整系數y”和“巡查時工程所處施工階段系數δ”兩個系數對此評價對象層的基礎得分進行調整。對各省履職情況調查發現，巡查時工程所處施工階段對項目質量監督工作開展情況產生的影響大于工程等級對其產生的影響，因此，在考慮γ和 δ 兩個系數對項目質量監督工作開展情況的基礎得分調整時，δ 的調整幅度要大于y。

對調整后的各評價對象層得分進行匯總得到各級水行政主管部門質量監督履職情況得分，按照“省級 ×0.5+ 市級 ×0.3+ 縣級 ×0.2^; ”計算得到單個省份水行政主管部門質量監督履職綜合得分。質量監督履職情況評價計分流程如圖2所示。

2.2 調整系數

2.2.1每億元投資額對應監督經費調整系數 a

通過對各省每億元投資額對應的加權監督經費和各省履職巡查發現的問題總數進行分析，如圖3所示，發現每億元投資額對應的加權監督經費越少，相應該省履職巡查發現的問題就會越多。由于各級質量監督機構對質量監督工作經費沒有自主權，因此對質量監督機構質量監督履職情況這一評價對象層進行打分時，引人每億元投資額對應監督經費調整系數 a 對其作調整，減少外部因素對此評價對象層得分的影響。

由于《評分細則》在水行政主管部門質量監督履職情況這一評價對象層中“不能有效落實工作經費”這一項最大扣分為3分，為酌情鼓勵部分質量監督機構在經費不足的情況下仍能克服困難開展監督工作并取得相應成效，對其正向激勵，當每億元投資額對應監督經費低于某一平均值時，對質量監督機構質量監督履職情況基礎得分調增，且調整后得分不得超過其單項滿分（25分），高于平均值的不予調整。對于低于某一平均值的，調增幅度最大為 10% ，即對質量監督機構質量監督履職情況這一評價對象層最多增加2.5分（對綜合得分的影響介于0.5分和2.5分之間，當某省僅縣級質量監督機構按最大幅度調增時，為0.5分；當某省省、市、縣三級質量監督機構均按最大幅度調增時，為2.5分），且基于每億元投資額對應監督經費與監督經費平均值的偏離度對基礎得分進行梯度調整，監督經費平均值按下列過程確定。

將2020年各省項目每億元投資額對應監督經費共78個數據匯總分析，得到其散點分布如圖4所示。剔除1個偏離太大的數據，發現各省每億元投資額對應監督經費分布在 0～65 萬元之間，按照帕累托分析法找出累計發生頻率為 0%～80% 的A類因素（主要影響因素）所應對的區間，將分布于此區間的所有數據求平均值作為調整系數 a 對應的界限值。累計發生頻率對應的區間如表1所示。從表1可以看出，累計百分比為 80% 的區間為 0～15 萬元，將在此區間范圍內的每億元投資額對應監督經費（萬元）共61個數據求平均值，得到調整系數 a 對應的

監督經費平均值為3.3萬元。設監督機構質量監督履職基礎得分為 （ i 取值范圍為1、2、3，分別代表省、市、縣3級）， 經第一次調整（調整系數 α ）后為 ，每億元投資額對應監督經費為 M 萬元 （Mlt;3.3 ）。經統計分析，圖4中77個有效數據中有 40個小于3.3， 的比值區間為 0～1 ，其中比值在 0～0.55 之間的有13個，占 32.5% ；在0.55～0.77 之間的有13個，占 32.5% ；在 0.77～1 之間的有14個，占 35% 。對于調增部分，最大調增系數取1.1，最小調增系數設為1.035，取最大與最小調增系數的平均值作為中間梯度系數，按照各區間分布的比值個數近似相等的原則，確定 的比值區間的2個界限值分別為0.55和0.77。則 a 和M 之間存在的關系如式（1）所示。 q_i2¹=q_i2⁰×α ，且q_i2¹?25 ，其中

1.000，當 M≥3.3 1.035，當 Mlt;3.3 ，且 α= 1.075，當 Mlt;3.3 ，且 1.100，當 Mlt;3.3 ，且

2.2.2人均監督項目數量調整系數 β

通過對各省加權人均監督項目數量（省、市、縣三級監督人員數量總和除以監督項目數量總和）和各省履職巡查發現的問題總數的數據分析，如圖5所示，發現加權人均監督項目數量越多，相應該省履職巡查發現的問題就會越多。由于各級質量監督機構對監督人員數量沒有自主權，因此對質量監督機構質量監督履職巡查情況這一評價對象層進行打分時，引入人均監督項目數量調整系數 β 對其作調整，減少外部因素對此評價對象層得分的影響。

用調整系數 β 對質量監督機構質量監督履職情況基礎得分經第一次調整后的得分 q_i2¹ 進行第二次調整。由于《評分細則》在水行政主管部門質量監督履職巡查情況這一評價對象層中“不能有效落實監督人員”這一項最大扣分為3分，為酌情鼓勵部分質量監督機構在監督人員數量不夠的情況下，仍能克服困難、積極主動開展監督工作并取得相應成效，對其正向激勵，當人均監督項目數量高于某一平均值時，對 q_i2¹ 調增，且調整后得分不得超過其單項滿分（25分），低于平均值的不予調整。對于高于某一平均值的，調增幅度最大為 5% ，即最多增加1.25分（對綜合得分的影響介于0.25分和1.25分之間，當某省僅縣級質量監督機構按最大幅度調增時，為0.25分；當某省省、市、縣三級質量監督機構均按最大幅度調增時，為1.25分），且基于人均監督項目數量與平均值的偏離度對基礎得分進行梯度調整，人均監督項目數量平均值按下列過程確定。

將2020年各省省、市、縣三級人均監督項目數量共84個數據匯總分析，得到其散點分布如圖6所示。發現各省人均監督項目數量分布在 0～20 ，按照帕累托分析法找出累計發生頻率為 0%～80% 的A類因素（主要影響因素）所應對的區間，將分布于此區間的所有數據求平均值作為調整系數 β 對應的界限值。累計發生頻率對應的區間如表2所示。

從表2可知，累計百分比為 80% 的區間為0～2.1 ，將在此區間范圍內的人均監督項目數量共67個數據求平均值，得到調整系數 β 對應的人均監督項目數量平均值為0.77個／人。質量監督機構履職經第一次調整后的得分為 q_i2¹ ，設 q_i2¹ 經第二次調整（調整系數 β ）后為 q_i2² ，人均監督項目數量為 N 經統計分析，圖6中84個有效數據中有47個大于0.77， 的比值區間為 0～23.9 ，其中在 0～0.5 的有16個，占 34%; 在 0.5～1.9 的有15個，占 32% ；在1.9以上的有16個，占 34% 。對于調增部分，最大調增系數取1.05，最小調增系數設為1.02，取最大與最小調增系數的平均值作為中間梯度系數，按照各區間分布的比值個數近似相等的原則，確定比值區間的2個界限值分別為0.5和1.9。則 β 和 N 之間存在的關系如式（2）所示。 q_i2²=q_i2¹×β ，且 q_i2²?25 其中

1.000，當 N?0.77 1.020，當 Ngt;0.77 ，且 （204號 β= 1.035，當 Ngt;0.77 ，且 1.050，當 Ngt;0.77 ，且 （204

2.2.3 工程等級調整系數y

工程等級對應著項目規模和復雜程度，不同規模和復雜程度的水利項目工程等級不同，質量監督工作的難度也會不同，進而導致不同工程等級的項目監督履職過程中產生的問題也有差別，對項目質量監督工作開展情況這一評價對象層得分也會產生影響，因此用工程等級調整系數y對水利建設項目質量監督工作開展情況得分進行調整。根據《水利水電工程等級劃分及洪水標準》（SL252—2017），將水利工程劃分為I、ⅡI、II、V、V五個等級。假定五個等級對應的調整系數y分別為1.000、0.985、0.975、0.965、0.950，當縣級項目監督工作開展情況按最大幅度折減時，最多折減0.5分；當市級項目監督工作開展情況按最大幅度折減時，最多折減0.75分；當省級項目監督工作開展情況按最大幅度折減時，最多折減1.25分。設水利工程建設項目質量監督工作開展情況基礎得分為 q_i3⁰ ，經第一次調整后項目質量監督工作開展情況得分為 q_i3¹ ，則 q_i3¹=γ×q_i3⁰

2.2.4巡查時工程所處施工階段系數 δ

《評分細則》中評價對象層水利建設項目質量監督工作開展情況的監督項目按照工程施工階段大致可以分為3個階段。

第一個階段是施工建設前期（工程形象進度百分比 k?20% ），此階段的主要監督內容包括受理質量監督申請、制定質量監督工作計劃、確認項目劃分、確認或核備質量評定標準以及對陸續進場的參建主體的首次質量責任主體資質復核。此階段主要包括建設準備期和施工初期，呈現的特點是各參建方初步進場，各參建方質量管理體系處于待建立狀態，在質量監督過程中表現出的問題主要是質量監督手續辦理不及時、質量監督工作計劃未編寫或可操作性不強、項目劃分不及時以及質量評定標準確認或核備不及時，施工建設前期階段質量監督工作出現的問題較多。

第二個階段是施工建設高峰期 20%

第三個階段是施工建設后期（ kgt;75% ），此階段的主要監督內容包括編寫工程質量評價意見或質量監督報告、列席項目法人組織的驗收、參加有關主管部門組織的驗收以及完善質量監督檔案等。此階段呈現的特點是工程已經歷重大節點驗收，如樞紐工程或水庫工程經歷蓄水驗收后，工程各類問題均有一定程度減少，質量監督檢查工作主要問題表現在未參與各類驗收并提出意見以及質量監督檔案未建立或不規范。

通過對2020年各省抽查的分別受省級、市級、縣級質量監督機構監督的3個項目質量監督工作開展情況這一評價對象層所發現的問題（共計318個）進行分類統計分析，如圖7所示，發現項目所處施工階段不同，在質量監督工作開展過程中出現的問題頻次也各不相同，第一、第二和第三階段的問題出現概率分別為 40% 、 52% 和 8% 。

質量監督履職巡查是對自項目開工建設以來質量監督工作開展情況所有存在且仍未解決的問題進行檢查。為消除巡查時工程所處施工階段不同對質量監督工作開展情況發現的問題數量的影響，結合圖7，引入巡查時工程所處施工階段系數 δ 對經第一次系數調整后的項目質量監督工作開展情況得分 進行第二次調整。以巡查時工程處于第二階段為基準，即此階段調整系數為1，巡查時工程處于第三階段按最大折減系數0.9進行調整，按照概率偏離度相等的原則近似取第一階段折減系數為 。設第二次調整后的質量監督工作開展情況得分為 q_i3² 則 δ 及 k 存在關系如式（3）所示。 q_i3²=δ×q_i3¹ ，且q_i3²?0.9q_i3⁰ ，其中

3 案例分析與討論

2020年各省質量監督履職情況專家打分的分數和排名（調整前）與基于專家打分按優化后的評價體系經系數調整后的得分和排名對比如表3所示，排名偏離度如圖8所示。從表3和圖8可以看出，系數調整后的匯總得分相比系數調整前整體上均有所降低（海南省除外，增加0.8分），最小降低1.06分，最大降低4.44分；但排名變化幅度不大，除安徽省排名偏差為6、云南和新疆排名偏差為4外，其他省份排名偏差均在3以內，且17個省份排名偏差在1以內（占 53% ），其中6個省份排名不變。安徽省質量監督履職情況系數調整后的匯總得分相比系數調整前降低分數較少，僅為1.27分，導致安徽省排名變化較大，其綜合排名提升較大，分析原因是其省級和市級項目工程等級較高，分別為1級和Ⅱ級，經工程等級調整系數y折減的分數較少。

4結論

在《評分細則》基礎上，通過對2020年各省質量監督調研數據統計分析，引入調整系數建立了優化的質量監督履職評價體系，并對2020年各省質量監督履職情況進行了評價排名。結果顯示，優化后評價方法穩定可行，能夠減少部分外部客觀因素對評價結果的干擾，對于后續水行政主管部門質量監督履職情況考核評價具有借鑒意義。但該評價模型仍存在一些不足：一是《評分細則》不是一成不變的，其修訂會造成評價模型的改變。二是該評價模型僅考慮了4個調整系數，暫未考慮項目類型等其他因素的影響，可能導致部分計算結果存在偏差。三是該評價模型的調整系數取值有待進一步討論和分析。

參考文獻：

[1]石慶堯，黃瑋，龐曉嵐，等.水利工程質量監督理論與實踐指南[M].北京：中國水利水電出版社，2015.

[2]陳薈詞.水利建設投資連續兩年邁上萬億元臺階[N].中國改革報，2024-06-23（2）.

[3]欒清華，王月，李陽，等.水利工程質量監督全過程全方位定量評價模型構建[J].南水北調與水利科技，2024（22）：148-157.

[4]游黎.基于SPA法的小型水利工程質量監督

綜合評價的應用[J].水利技術監督，2015（5）：20-22.

[5]劉曉明，呂祖云，陳結文.水利建設項目稽察評價指標體系及評價方法研究[J].中國水利，2015（10）：16-19.

[6]張文鴿，黃強.層次分析法（AHP）的標度分析及其在水利工程評價中的應用[J].西北農林科技大學學報（自然科學版），2006（3）：152-156.

[7]王萱，施高萍.基于專家評判的圩區防洪減災能力評估方法研究[J]浙江水利水電專科學校學報，2012，24（4）：30-32，44.

[8]章志明，汪峰，桂單明.水利工程稽察評價指標識別與體系構建[J].浙江水利水電學院學報，2018，30（3）：39-44，49.

[9]包科，王翔，張志勇，等.基于稽察常見問題清單的水利建設項目管理評價[J].人民長江，2021，52（10）：183-188.

Optimization of Performance Evaluation Systems for Provincial Water Authorities' Quality Supervision Mandates

XU Zhuang，YANG Xiaohong，WENG Yuejiao （River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission， Wuhan430010，China）

Abstract：To objectively assess the quality supervision performance of water administrative departments，this study developsan enhanced evaluation model by introducingadjustmentcoefcients to modify baseline scores derived from the Ministry of Water Resources’“Inspection Scoring Rubric for Quality Supervision Performance”.The proposed model generates comprehensive scores ofthe quality supervision performance of provincial waterauthorities. Wevalidate the model’seffctiveness through itsapplication to evaluatingand ranking the quality supervision performance across 32 provinces in China in 2O20.The results can provide reference for the assessment of quality supervision performance for provincial water authorities.

Key words：quality supervision performance；scoring rubric；adjustment coeficient；assessment and evaluation