欠發達縣城新型城鎮化建設困境及路徑優化

郡縣治則天下安，縣域強則中國強。黨和國家高度重視縣城在城鄉融合發展中的地位和作用，黨的二十大強調\"以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。隨后，出臺《深人實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》作出專門部署。2024年4月，習近平總書記在考察重慶時強調，“重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，要大力推進城鄉融合發展。積極推進以縣（區）城為重要載體的新型城鎮化建設\"以縣城為載體，推進新型城鎮化建設是城鄉融合發展的重要內容，對于欠發達縣城而言機遇與挑戰并存。由此，本文聚焦重慶市豐都縣，剖析其在新型城鎮化建設中存在的問題，針對性提出回應對策，對于破除\"欠發達\"帶來的挑戰，抓住城鄉融合發展等戰略機遇具有重要意義。

一、豐都縣在新型城鎮化建設中面臨的現實困境

（一）存在結構壁壘，新型城鎮化速度有待提升

得益于外在支持和自身努力，近年來豐都縣的城鄉面貌發生了巨大變化，但城鄉二元結構壁壘仍然存在，影響著新型城鎮化建設速度。一是城鎮化整體步伐有待加快。城鎮化率是衡量城市化速度和質量的重要指標之一，也是衡量一個國家或區域經濟發展的重要標志。2023年末，豐都縣常住人口城鎮化率為 51.89% ，還未達到\"十四五\"規劃提出的“常住人口城鎮化率提高到 65% ”的目標，更遠落后于重慶市 71.67% 的城鎮化率，城鎮化進程稍顯緩慢。二是城鄉間要素流動仍然受阻，農民遷入城市存在困難。城市和農村屬于一個有機整體，以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設，要破除戶籍、土地、產權等制度性壁壘，促進城鄉要素雙向平等流動，實現兩者均衡發展。但政策目標和現實情況間還存在一定的差距，縣級政府受財政收入制約，要完全打破制度性壁壘較為困難，阻礙著人才、資金、技術等要素流動，農民遷人城市后，農村土地承包權、宅基地使用權等權益問題沒有明確清晰的配套制度予以保障，也影響著農民進城扎根的意愿。在推進“以人為核心”的城鎮化進程中，如何保障農業轉移人口的權益轉換，是一件亟待解決的難題。

（二）縣城承載力不足，新型城鎮化質量有待提高

“十四五\"規劃提出的城鎮化率目標對城市的綜合承載力提出了挑戰。欠發達縣城的綜合承載力相對不足，導致縣城在吸納農村人口、提升城市發展質量等方面的支撐作用不夠。一是就業機會少，就業供求結構失衡。進城務工、送教是農村人口遷入城市的主要驅動力，但目前豐都縣的就業崗位容量在整體上還無法滿足城鎮化帶來的就業需求，且存在供求不匹配的偏差。2023年，豐都縣城新增就業6058人，但對比豐都縣城鎮人口所需的就業崗位數量還存在較大缺口，豐都縣的產業結構以農業和傳統工業為主，對就業吸納的力度不夠強勁。同時，農村進城務工人員的文化素養不高、就業技能不足、工作穩定性欠缺，所能謀求的崗位與縣城供給的崗位間存在偏差，目前豐都縣農民進城后，男性主要從事工地工人、保安、清潔工等工作，而女性主要從事保姆、月嫂、服務人員、清潔工等工作。這類崗位對人員的需求是有限的，而其他企業提供的崗位多數農業轉移人口無法勝任，導致農村轉移人口難以滿足縣城發展所需，而縣城為這部分群體能供給的崗位同步較少的雙重困境。二是公共產品和服務供給質效較低。與發達縣城、大中型城市相比，豐都縣缺乏足夠的自我發展能力及資源動員能力，財政、產業、土地、人口等均處于劣勢，經濟和社會發展水平相對較低，導致社會保障事業發展緩慢，公共產品和服務供給水平低。如縣城的市政公共設施仍不完善，老城區管網整體陳舊老化、路網容量不足，數字信息化建設較為滯后等等?？h城承載力不足會進一步帶來人口流失問題，數據顯示，2023年豐都縣全縣總人口78.98萬人，而常住人口只有54.42萬人，流出24.56萬人，流出率 31.01% 。

總遷出人口7780人，而遷入人口只有4604人，遷入率為負 40.8% ，人口的凈流出導致豐都縣缺乏發展動力，同時青壯勞動力和學齡兒童的流出會使人口結構失衡，加劇社會老齡化風險，這將對豐都縣新型城鎮化建設帶來巨大挑戰。

（三）基層治理難度提升，治理方式有待優化

“基層強則國家強，基層安則天下安”，基層治理是國家治理的基石。欠發達縣城在推動新型城鎮化進程中，農村轉移人口的增加會對縣城基層社會治理提出更高的要求，但目前豐都縣還面臨治理難度大、方式落后的問題。一是治理難度增加，呼喚效能優化。對于欠發達縣城，提升治理效能并非輕而易舉。一方面，相較發達地區，欠發達縣城現有的基層治理能力及水平本就不足，難以應對城鄉結構的迅速變動;另一方面，按城鎮化進程速度，豐都縣在5年內從城鎮化率 51.89% 提升至近 70% ，預計需新增約10萬人進入城鎮，“縣城在治安、矛盾糾紛、社會保障、民眾需求等各個方面的治理難度加大”，[2同時，縣城城鎮化會虹吸大量的農村勞動力流入城市，農民“市民化”，但農村卻“空心化”，導致鄉村的基層治理主體弱化，如何平衡城鄉治理成為難題。二是治理方式有待優化和改進。推進新型城鎮化建設，需要在治理方法與治理手段上不斷創新，多元共治、人技互動，推動構建現代化基層治理格局。但在實踐中，黨和政府仍然是基層治理的絕對主導力量，其他社會主體參與基層治理的程度還不夠。同時因數字綜合治理平臺不完善，無法徹底解決各個行業信息不對稱、不全面的難題，無法精準全面地掌握群眾對于基層治理的需求，因此在當前的縣域治理中，往往出現\"頭痛醫頭、腳痛醫腳\"現象，尚未實現\"以人為本\"的精細化治理[3，影響著治理水平的提升。

二、豐都縣推進新型城鎮化建設的路徑探討

（一）以體制機制建設為抓手，促進城鄉要素流通

體制機制是欠發達縣城城鄉要素暢通流動的重要保障，通過不斷深化改革，破除結構壁壘，聯動城鄉融合發展，推動\"人、地、錢\"等要素在城鄉間自由流通。一是完善城鄉融合發展政策。消除結構壁壘，推動縣級層面因地制宜落實有利于促進城鄉融合發展的戶籍、教育、就業及社會保障等政策措施，保障城鄉之間各類要素自由、平等流動。其中戶籍改革是關鍵一環，其直接影響農民對城市公共服務的享有程度，欠發達縣城要根據上級政策文件，制定農村轉移人口縣城落戶政策，讓農村轉移人口能安心進城，也能平等享受城市提供的公共服務。二是建立健全轉移補償機制。針對農村轉移人口，應在住房、就業等方面制定補償政策，幫助其扎根縣城。在規劃用地時，應考慮轉移人口住房需求，適當根據上一年度數量權重增加本年度用地規模，將符合條件的轉移人口納入政策性住房和過渡性住房保障范圍。三是建立可持續的縣城建設投融資機制。建立持續的、多元的城鎮化建設保障機制，實現投融資管理全過程規范化，努力提升投融資效益。根據項目性質科學制定不同投融資方案，做好投融資可行性評估，健全約束、評價機制，強化績效評估。

（二）以公共服務效能為抓手，增強縣域承載能力

公共服務水平和質量是縣城綜合承載能力的體現，也是新型城鎮化建設、城鄉融合發展需要做好的重要工作。一是以需求為導向精準供給。在以縣城為重要載體推進新型城鎮化進程中，要把握城鄉居民的多元化需求，注重區分不同社區、不同群體的結構性、差異化服務需求，實現公共服務供給精準化。如對于老舊小區要完善基礎設施建設，保障老舊小區居民生活的便利性和安全性;對于新小區要配套或轉移更多的教育資源；對于弱勢群體要強化社會福利保障等等。二是發揮政府在純公共物品供給中的主導作用。純公共物品具有非競爭性和非排他性，由私人部門供給存在諸多弊病，因而政府等公共部門在公共服務供給中責無旁貸，應以《“十四五\"公共服務規劃》為指引，發揮政府的兜底保障功能，并充分利用數字賦能，如運用數字技術精準識別縣城居民對公共服務類型的需求，精準彌補短板，降低服務成本、提高服務效能。三是做好準公共物品和私人物品的多元供給。充分發揮市場配置作用，讓市場力量參與到準公共物品和私人物品的供給中去，實現付費可享有、品質有保證、價格能接受，促進縣域內家政、娛樂、餐飲等生活服務業提檔升級，為居民提供多樣化、高品質的生活，提升縣城吸引力，同時發揮社會組織的積極作用，構建多元供給格局。

（三）以新時代“楓橋經驗”為抓手，提升基層治理效能

隨著新型城鎮化進程的深入，基層社會治理環境變得更加復雜，縣城社會治理迎來極大挑戰，此時，新時代“楓橋經驗\"提供了有益參考。一是堅持黨的領導和“以人為本\"理念。新時代“楓橋經驗\"將黨的領導與“以人為本\"的群眾路線牢牢結合起來，緊緊圍繞團結群眾，堅持以“從群眾中來到群眾去\"這個核心要義做好基層社會治理工作。欠發達縣城在新型城鎮化進程中，要充分發揮黨的全面領導作用，統一協調各部門，解決各部門在社會保障、產業規劃、土地利用、優化環境等方面存在的\"碎片化\"治理問題，圍繞\"以人為本\"理念，形成多部門協同治理格局，提升新型城鎮化成果的惠及度，加大服務型政府建設力度，不斷提升人民群眾的滿意度與獲得感。如完善政府官網民意訴求板塊建設，為群眾提供更加暢通的反饋與監督渠道，了解并及時回應群眾反映的困難與訴求。二是賦予街道和鄉鎮更多自治權。新型城鎮化建設的各項工作最終落腳點仍在街道和鄉鎮，應強化基層自治力度，讓街道和鄉鎮擁有更多自主權。如可將部分行政審批權下放，做到簡單事情村社層面解決，相對復雜事情街道和鄉鎮解決，提高基層治理效率。三是構建共建共治共享的治理格局。當前，各方對基層治理的能力和水平都提出了更高的要求，單靠政府很難高效治理。因此，應以社區為基礎，吸納和整合多方力量參與，建立社區功能型的自治組織，將所有包括農村轉移人口在內的居民調動起來參與到基層社會治理中，整合社會資源，形成以社區黨組織、社區居民參與的共治共享格局。

（四）以培育產業根基為抓手，推動穩定就業創業

人才是推進欠發達縣城新型城鎮化的核心資源，形成人才聚力需要穩定的就業崗位作為支撐，而強有力的產業是提供穩定就業的關鍵。一是推進產業融合，增強產業聚集效應。欠發達縣城應以城鄉融合發展為主線，著重突出縣城城鎮化中的鏈接優勢，以城鄉融合為基石，強化特色優勢產業支撐力。通過以工業帶動農業，農業反哺工業，農業帶動文旅業等方式促進城鄉間“三產融合”，實現縣城與鄉村產業之間的有機結合與協同發展，夯實城鄉發展根基。大力發展縣域內帶動力強、就業崗位多的優勢產業，創新延伸產業鏈。如以豐都縣牛肉產業為基礎，做好牛肉產業精深加工，結合“尚善\"鬼城文化，推出肉牛系列產品（生鮮、初加工及肉干系列）;創新現有麻辣雞加工技術，探索從“餐桌上的美食\"變成旅行中、追劇中必備的\"零嘴”，打造\"鬼城麻辣雞零嘴”系列產品，通過升級農業產品產業鏈條，促進城鄉產業要素融合，夯實產業發展根基。二是堅持以穩定就業為導向，強化政策支撐作用。農業轉移人口就業問題事關新型城鎮化進程，要著力把穩定和擴大農村轉移人口的就業作為宏觀調控的優先目標，在拓寬就業創業渠道基礎上，落實穩崗返還、穩崗擴崗專項貸款等政策，實施縣域主導產業吸納就業支持舉措，穩定和擴大就業容量。三是加大就業創業幫扶力度。面向農村轉移人口推出就業服務平臺，推動就業服務下鄉鎮、下社區，讓其獲得可感知可觸及的高質量就業服務。人社局、工商聯、知聯會等相關部門應加大就業幫扶活動力度，積極開展“春暖農民工\"等關心關愛農村轉移人口的服務行動，集中送政策送服務送崗位；積極摸排農村轉移人口的知識技能基礎、求職就業意愿和技能提升需求，分類組織開展就業技能培訓、崗位技能提升培訓及創業培訓，提升農村轉移人口就業質量;與縣城內外企業加強信息對接，以就業為導向開展企業訂單、定向培訓入職，促進農業轉移人口實現技能就業。健全農村轉移人口社保、低保制度，做好社保關系轉移接續工作，擴大農村轉移人口社會保障覆蓋面，落實維護新就業勞動者的勞動權益，切實維護其勞動權益;為有想法創業的農村轉移人口及其他社會人士，提供技術、稅收、創業貸款貼息等優惠政策支持，鼓勵其創業自主就業，從而帶動產生新的就業崗位。

基金項目：重慶市黨校（行政院校）系統“學習貫徹習近平總書記在新時代推動西部大開發座談會和視察重慶重要講話重要指示精神\"重點專項項目“我市欠發達縣城在推進新型城鎮化建設中的現實困境及路徑優化研究\"（項目編號：2024BZDZX—40）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]2023年重慶市國民經濟和社會發展統計公報[EB/0L].（2014-03-24）[2025-04-18].shttps：/tj.cq.gov.cn/zwgk_233/fdzdgknr/tjxx/sjzl_55471/tjgb_55472/202403/t20240326_13084652.html.

[2]桂華.城鄉三元結構視角下的縣域城鎮化問題研究[J].人民論壇，2021（14）：64-66.

[3]朱鵬華，劉學俠.以人為核心的新型城鎮化：2035年發展目標與實踐方略[J].改革，2023（02）：47-61.

作者：中共重慶市豐都縣委黨校副校長、正高級講師責任編輯：張波