農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶：價值意蘊、邏輯向度與推進策略

基金項目：本文系國家社會科學基金后期資助項目“歷史性跨越：從脫貧攻堅到鄉村振興\"（21FJYB053）、安徽省社科規劃青年項目“安徽新型農村集體經濟的發展路徑與運行機制研究”（AHSKQ2024D011）的階段性成果。

農村低收入人口和欠發達地區是中國式現代化的突出短板，探索農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制對于新征程上推進鄉村振興和實現共同富裕具有重要意義。脫貧攻堅任務完成后，黨中央審時度勢，設立五年過渡期，保持脫貧人口和脫貧地區幫扶政策總體穩定、投入力度不減，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供了重要支撐。過渡期內，推進脫貧攻堅時期的幫扶機制和政策體系持續創新和有序轉型，實現向鄉村振興的平穩過渡，是“三農”工作的核心目標①。五年過渡期已經進入最后一年，幫扶工作面臨新形勢、新任務、新挑戰。對此，黨中央多次強調要提前謀劃過渡期后幫扶工作的具體制度安排。2023 年中央一號文件要求，“研究過渡期后農村低收人人口和欠發達地區常態化幫扶機制\"②;黨的二十屆三中全會強調，“完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度” ③ ;2025 年中央一號文件進一步指出，要\"統籌建立農村防止返貧致貧機制和低收人人口、欠發達地區分層分類幫扶制度”④。不難看出，聚焦過渡期后農村低收人人口和欠發達地區常態化幫扶機制開展前瞻性研究，已成為“三農”領域一項重要且緊迫的課題。

近年來，學者們圍繞如何開展農村低收入人口和欠發達地區幫扶進行了廣泛探討。從農村低收入人口幫扶來看，學者們普遍認為，農村低收入人口是新發展階段實現共同富裕應當瞄準的關鍵群體①，應當科學制定農村低收入人口識別標準和監測體系，通過深化農村改革、優化產業體系、強化就業幫扶、健全三次分配制度等手段促進農村低收入人口持續增收②。同時，要重視農村低收入群體內部的異質性特征，構建以農村低收入人口自身特質、收入結構、勞動能力、內生動力等為主要衡量標準的分層分類幫扶機制③。要加快健全分層分類的社會救助體系，構建兜底保障常態化體制機制 ④ ，逐步實現縣域內城鄉統籌，全方位推動形成過渡期后的新型兜底保障體系③。要以鄉村振興為戰略支撐，創新“眾參與、眾分享”的收益分配機制 ⑥ ，使農村低收入人口更多地分享經濟社會發展成果。此外，要加快推進防止返貧政策和農村低收入人口幫扶政策銜接并軌，建立系統性、多層次的常態化幫扶政策體系？。

從欠發達地區幫扶來看，有學者認為，現階段針對欠發達地區的幫扶政策具有明顯的“非常態化”特征③，過渡期后欠發達地區常態化幫扶體系應當在幫扶對象、幫扶主體和政策目標等方面進行適應性調整③。從幫扶政策轉型思路來看，應當在治理模式上由運動式治理向常態化治理轉型，在治理重心上由“自上而下\"向“自下而上\"轉型，在治理方式上則要實現梯度化推進。同時，要探索建立“整體一局部一個體”的系統性幫扶機制，創新形成“整體持續發展一局部應急響應一個體保險兜底”的多層次幫扶體系①。要繼續優化東西部協作、對口支援、定點幫扶等制度設計，通過產業合作、勞務協作、資金支持、人才支援等方式，持續提升欠發達地區的內生發展能力？。此外，要健全過渡期后欠發達地區幫扶工作的組織管理、力量動員、動態調整和考核激勵機制，并從時序和空間兩方面入手謀劃欠發達地區常態化幫扶工作的推進策略。

綜上所述，已有研究從識別監測、政策調整、路徑優化等維度探討了農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制的轉型思路，相關成果為本文奠定了重要基礎。但是，關于農村低收人人口和欠發達地區常態化幫扶這一議題仍然存在可拓展的研究空間。具體而言，聚焦過渡期后構建農村低收人人口和欠發達地區常態化幫扶機制具有怎樣的價值意蘊？具有怎樣的現實基礎？遵循怎樣的邏輯向度？如何瞄準“分層分類”和“常態化\"要求開展體制機制創新？這些問題尚未得到系統性回答。有鑒于此，本文在厘清農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶的價值意蘊、現實基礎和邏輯向度的基礎上，提出建立分層分類常態化幫扶機制，從而為推動農村低收入人口和欠發達地區加快跟上國家現代化的整體步伐，提供政策參考和實踐指導。

農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶的價值意蘊

第一，建立常態化幫扶機制是鞏固拓展脫貧攻堅成果的有效手段。過渡期內，黨中央聚焦農村低收入人口和欠發達地區，加快構建防止返貧監測幫扶體系，較好地守住了不發生規模性返貧致貧底線。但是，相當一部分農村低收人人口和欠發達地區仍然存在就業增收不穩定、產業發展不充分、抗風險能力弱等問題，因疾病、災害等原因造成部分農村低收入人口甚至局部區域發生規模性返貧致貧的風險仍然存在①。因此，必須前瞻性謀劃常態化幫扶機制，為持續鞏固和拓展脫貧攻堅成果提供有力保障。

第二，建立常態化幫扶機制是緩解相對貧困的關鍵舉措。相對貧困作為社會發展進程中的伴生現象，不僅體現為收入水平低下和生活條件落后等外在表征，而且植根于資源分配失衡、發展機會受限以及制度結構缺陷等深層次矛盾。改革開放后，我國遵循農業支持工業、先富帶動后富的發展策略，推動經濟社會取得了巨大的發展成就；但與此同時，也造成了較為嚴峻的城鄉、區域發展失衡問題，并形成了規模較大的農村低收入人口。雖然這些農村低收入人口已經擺脫絕對貧困，但仍然處于相對貧困狀態，他們大多缺乏自我發展的能力和機會。建立常態化幫扶機制，有助于向農村低收入人口“賦權增能”，提升他們的資源掌控感、主觀效能感和社會參與能力，從而為構建解決相對貧困的長效機制提供基本支撐。

第三，建立常態化幫扶機制是破解社會主要矛盾的重要抓手。城鄉發展不平衡、農村發展不充分是新時代社會主要矛盾的集中體現，而農村低收入人口和欠發達地區是這一矛盾的癥結所在。常態化幫扶蘊含著包容性發展理念，強調幫扶政策的制定和實施應當同時關注效率和公平②。從包容性發展的視角來看，健全常態化幫扶機制就是要對部分特惠性、臨時性的幫扶政策進行優化調整，形成更多更具包容性、普惠性和可持續性的幫扶政策，使農村低收入人口和欠發達地區更多地分享經濟社會發展紅利。通過構建一套具有包容性的常態化幫扶機制，有利于從根本上改善農村低收人人口和欠發達地區的發展狀況，進而縮小城鄉差距、區域差距和農村內部差距，助力破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分難題。

第四，建立常態化幫扶機制是實現共同富裕的必然路徑。共同富裕是中國式現代化的本質特征，蘊含著全域性、全民性的內在要求。如果農村低收入人口和欠發達地區的發展問題得不到解決，共同富裕的目標就不可能實現。一方面，我國農村低收入人口基數大，且這部分群體往往面臨資源稟賦不足、人力資本欠缺等問題，在過渡期后的相當長一段時期，這部分群體仍然離不開必要的政策扶持。另一方面，欠發達地區是農村低收入人口的主要集中區域，這些地區普遍面臨自然條件較差、產業基礎薄弱、科技支撐不夠等困境，在短期內很難依靠自身條件實現內源式發展。因此，實現共同富裕目標，必須加快創新常態化幫扶機制，持續改善農村低收入人口和欠發達地區的發展條件。

二農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶的現實基礎

過渡期以來，黨中央立足新的發展階段和目標任務，對部分幫扶政策進行優化調整，基本實現了幫扶機制的轉移接續和政策體系的平穩轉型?？傮w上看，規模性返貧致貧風險得到有效控制，農村低收人人口具備良好的就業增收前景，欠發達地區也基本具備跟上國家現代化整體步伐的基礎條件。

第一，規模性返貧致貧風險得到有效控制。守住防止發生規模性返貧致貧底線是開展常態化幫扶的基本前提。過渡期以來，受全球經濟低迷、國內需求乏力、新冠疫情沖擊等多方面因素的影響，部分脫貧人口和貧困邊緣人口面臨較大的致貧返貧風險③。為守住不發生規模性返貧致貧底線，農業農村部、民政部、財政部、教育部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部等出臺了一系列政策措施。一方面，對守底線、利長遠的兜底性政策繼續保持穩定并提高標準;另一方面，對教育、醫療、住房、飲水等民生保障領域的政策進行調整完善。與此同時，黨中央聚焦提升幫扶對象識別的精準性、增強幫扶政策實施的有效性，對動態監測和分類救助機制進行改進優化。截至2024年第四季度，全國共認定農村低保對象3361.6萬人，認定城鄉特困人員救助供養對象479.7萬人④。當前，中西部 22個省份已全部建立監測幫扶機制，監測對象發現識別時間減少到15天以內 ① ，全國累計幫扶534萬名監測對象穩定消除返貧致貧風險②。總體而言，農村低收入人口動態監測和分類救助體系初步建立，社會保障網繼續織密扎牢，防止規模性返貧致貧長效機制已初具雛形。

第二，農村低收人人口就業增收前景良好。促進農村低收人人口持續增收是開展常態化幫扶的基本目標。過渡期以來，國家有關部門以增強農村低收人人口的內生發展能力為導向，不斷強化開發式幫扶，對產業就業等發展性政策進行優化調整。例如，人力資源社會保障部聯合國家發展改革委等部門印發《關于切實加強就業幫扶鞏固拓展脫貧攻堅成果助力鄉村振興的指導意見》、《關于開展防止返貧就業攻堅行動的通知》等政策文件，強調通過拓展完善勞務協作對接機制、大力扶持就業幫扶車間健康發展、全力挖潛以工代賑就業帶動能力等手段，推動有勞動能力的農村低收人人口穩定就業和持續增收。數據顯示，截至2024年11月底，全國近四分之三的脫貧人口與新型農業經營主體建立了利益聯結機制;截至2024年底，脫貧勞動力務工就業人數達3305萬人③。2021年至2024年，脫貧縣農村居民人均可支配收入由14051元增長至17522元，收人增速連續4年高于全國農村居民④。不難看出，各類幫扶政策的優化調整和有效落實，為農村低收入人口創造了良好的就業增收前景。

第三，欠發達地區具備跟上國家現代化步伐的基本條件。對于欠發達地區特別是欠發達縣域而言，是否形成具有地域特色的核心產業、支柱產業或主導產業，產業、就業、投資、消費是否形成良性循環，經濟發展的軟硬件基礎是否得到有效改善，是判斷其現代化發展進程的重要標準。過渡期以來，國家持續加大對欠發達地區的扶持，政策措施覆蓋加大財政投入、創新金融服務、完善用地政策、促進產銷銜接、培育經營主體等多個方面，并明確過渡期內中央銜接資金重點用于支持優勢特色產業發展。當前，不少欠發達縣域已初步構建起以現代農業為基礎、新產業新業態為補充的多元化產業體系。數據顯示，全國832個脫貧縣均已培育形成2至3個主導產業，總產值超過1.7萬億元③。與此同時，欠發達縣域商業體系建設態勢良好，2022年全國改造縣城綜合商貿服務中心983個，鄉鎮商貿中心、集貿市場3941個，建設各類縣級物流和寄遞配送中心1500個③?？梢?，欠發達地區的產業基礎和發展環境正在迅速改善，有條件逐步跟上國家現代化的整體步伐。

三農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶的邏輯向度

如前所述，建立農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制已經具備較好的現實基礎。但也應該看到，現行幫扶體系在工作目標定位、對象瞄準方式、主體參與機制、資源配置手段等方面仍然存在一定的“非常態化\"或“過渡性\"特征，難以適應新征程上推進鄉村全面振興的需要，迫切需要立足新的發展任務和目標要求，重新認識和把握農村低收人人口和欠發達地區常態化幫扶的邏輯向度。

第一，幫扶目標應由兜底保障向共同富裕轉型。脫貧攻堅時期，各級政府針對貧困人口的幫扶主要集中在基本生活保障方面，以確保他們不會因為貧困而陷入生存危機。過渡期內，各級政府雖然對相關幫扶政策進行了調整，但政策重點仍然在于做好兜底保障工作，幫扶政策存在\"重保障、輕發展\"的傾向。例如，不少幫扶項目、幫扶資產與幫扶對象的利益聯結僅通過收益分紅的方式來實現，幫扶對象的實際參與度較低，難以實現內涵式增長。此外，部分幫扶政策泛福利化特征明顯，同一幫扶對象可能享受雙重甚至多重福利和救助，從而產生政策依賴。因此，過渡期后的農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制設計應當轉變“重保障、輕發展\"的思維，充分激活幫扶機制的兜底保障、促進發展和“賦權增能\"等多重功能。具體而言，應在守住防止發生規模性返貧致貧底線的基礎上，設計更多“激活動力\"和\"提升能力\"的幫扶政策，以增強農村低收入人口參與發展的積極性和主動性，同時讓更多欠發達地區的內生發展能力得到提升。

第二，對象瞄準應由靜態界定向動態識別轉型。脫貧攻堅時期，扶貧對象識別標準全國統一，但技術手段缺乏、識別程序復雜、識別成本較高，導致扶貧政策存在較為普遍的“瞄不準\"現象。過渡期內，農村低收入人口識別仍然主要采用“自上而下\"的方式，加之分層分類瞄準機制仍未建立、退出機制尚不健全，導致幫扶政策仍然存在一定的“瞄不準\"問題。與此同時，當前的幫扶政策仍然主要聚焦于農村低收人人口，對于那些同樣存在返貧致貧風險的低收人邊緣人口的關注度不高。過渡期后，對農村低收人人口的識別和認定應當堅持分層分類、動態瞄準的方法，遵循“自上而下\"和“自下而上\"相結合的思路，加快構建農村低收入人口科學分類機制、動態瞄準機制和政策退出機制，增強分類識別監測機制的科學性和靈活性。此外，要適度擴展識別監測對象范圍，探索建立需求導向機制和主動發現機制，對農村低收入人口和低收人邊緣人口的發展梗阻和實際需求進行全方位監測和精準分類，以實現幫扶政策的精準化、高效率供給。

第三，參與主體應由政府主導向多元協同轉型。無論是脫貧攻堅時期還是過渡期內，各級政府都是幫扶政策的主要制定者和執行者，社會組織、市場主體、村集體、農村低收人人口等則是重要的參與主體。然而，現階段的幫扶工作仍然由政府主導，社會組織、市場主體、村集體等參與主體的能動性不足，作為主要受益對象的農村低收入人口的主體性也有待提升?？傮w上看，不同參與主體之間的協同配合機制仍不健全，政策制定、項目安排、資金投入、方案落實等缺乏明確分工和有效協調，工作銜接、信息傳遞、資源整合等仍然存在較大問題，往往導致幫扶資源碎片化和政策執行效率損失。例如，防止返貧監測幫扶工作和低收入人口動態監測幫扶工作分屬農業農村部門和民政部門，“兩項政策”在識別標準、幫扶政策等方面存在很大的不同，但在幫扶對象、基本目標和實現手段上又存在一定的交叉，迫切需要實現“兩項政策”的銜接并軌。因此，過渡期后開展常態化幫扶必須改變不同部門、不同主體“各自為戰\"的狀況，重視不同部門、不同主體之間的協同配合，以高效聚合各類幫扶資源，提高幫扶政策的實施效率。

第四，資源配置應由行政為主向激活市場轉型。從脫貧攻堅到鄉村振興，不同的發展階段肩負著不同的歷史使命和目標任務，決定了需要因勢利導選擇不同的資源配置方式。脫貧攻堅時期，幫扶工作的核心目標是消除絕對貧困，主要舉措是通過“行政化”和\"超常規\"手段配置幫扶資源。過渡期內，幫扶工作的核心目標是在防止發生規模性返貧的基礎上推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，目標任務的艱巨性和緊迫性決定了仍然需要堅持“行政為主\"的資源配置方式。過渡期后，“三農\"工作的階段性目標發生變化，以“行政為主\"的幫扶資源配置方式已難以滿足農村低收入人口和欠發達地區高質量發展的需求，迫切需要進一步激活和發揮市場在幫扶資源配置和經營中的作用。具體來看，一方面，脫貧攻堅時期和過渡期內所形成的巨量的幫扶項目資產，存在不容忽視的低效使用、閑置浪費，甚至減值滅失等問題，需要通過引入市場機制加以盤活利用，實現保值增值;另一方面，過渡期后新增的幫扶項目資產，其投入和利用應當符合市場規律與經濟社會發展趨勢，以更加市場化的方式發揮其益貧作用。

四農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶的推進策略

（一）農村低收人人口和欠發達地區的分層分類

農村低收入人口和欠發達地區是過渡期后開展常態化幫扶的“一體兩面”，對二者進行分層分類是建立常態化幫扶機制的基本前提。從現實情況來看，不同幫扶對象（包括農村低收入人口和欠發達地區）的發展梗阻和現實需求存在較大差異，采用同質化的幫扶策略容易因幫扶資源供需錯配導致政策邊際效益遞減，甚至加劇結構性矛盾。對農村低收入人口和欠發達地區進行科學分類，有利于以現實需求為導向，分門別類地設計針對性的幫扶政策，從而降低幫扶政策執行成本，提高幫扶資源配置效率。

對于農村低收入人口而言，經過四年多的“鞏固幫扶”，其中一部分群體的收人水平已經達到或超過農村居民人均收入水平，不宜繼續針對這一部分群體開展常態化幫扶。同時，一部分農村低收入人口由于種種原因，收入仍然存在較大的波動，他們屬于較易返貧群體。針對這一部分群體，應當重點關注他們的就業和增收情況，通過常態化手段給予必要的幫扶。此外，還有一部分農村低收入人口由于缺乏勞動能力，只能依靠政府兜底實現穩定脫貧，在未來也很難依靠自身能力實現可持續發展。因此，根據個體特征和幫扶需求的不同，可以將過渡期后的農村低收入人口劃分為三類。一是兜底保障類。主要是指失能群體，包括重度殘疾人，重病患者，無勞動能力、無生活來源且無法定蟾養、撫養、扶養義務人等。該類群體無法通過自身的人力資本獲取收入，只能依靠政府財政進行兜底保障。二是臨時救助類。主要是指突發性、臨時性等特殊原因導致基本生活暫時出現困難的群體，包括自然災害、事故災難、公共衛生等突發事件導致收入驟減或支出驟增的家庭或個人。這一類群體需要政府的臨時救助，以渡過暫時性難關。前兩類農村低收入人口本質上均屬于社會救助幫扶的范疇，其幫扶的主要責任部門是民政部門。三是開發式幫扶類。這一類群體的基本特征是有一定的勞動能力和就業創業意愿，但受制于勞動技能、資源稟賦、發展機會等因素，其就業不穩定、收人有波動，難以依靠自身條件有效參與就業市場競爭或開展創新創業。這一類農村低收入人口是過渡期后開展常態化幫扶的重點關注對象，需要通過體制機制和政策體系的優化調整，提升他們的人力資本水平和就業創業能力，使他們加快邁入中等收入行列。

對于欠發達地區而言，其分層分類可以參考我國在長期的扶貧實踐中形成的以集中連片特困地區、貧困縣、貧困村為代表的貧困區域劃分經驗。但是，由于集中連片特困地區往往涉及多個省區市，不同行政區域之間的政策協調、工作統籌和資源整合難度較大、成本較高，因而針對欠發達地區的分層分類宜重點關注“縣\"和“村\"兩個層級。具體而言，可以依據現階段全國各地幫扶工作推進的實際情況，將欠發達地區劃分為重點幫扶縣和經濟薄弱村兩個類別。一是重點幫扶縣。2021年，國家確定了160個國家鄉村振興重點幫扶縣，范圍涉及內蒙古、廣西、四川等10個西部省區市①。與此同時，不同省區市（包括非西部省區市）根據各自情況確定了省級鄉村振興重點幫扶縣名單。例如，四川省除有25個縣被列人國家鄉村振興重點幫扶縣之外，還有25個縣被列人省級鄉村振興重點幫扶縣②。二是經濟薄弱村。經濟薄弱村是開展欠發達地區常態化幫扶的另一類重點對象。從現實情境來看，農村集體經濟組織是各級各類幫扶資源和幫扶項目的核心承接主體和直接受益對象。農村集體經濟組織兼具經濟和社會“雙重屬性”，不僅是發展村莊經濟的平臺，也是帶領農民增收致富的載體，在常態化幫扶機制的落地執行中發揮著重要作用。黨的十八大以來，我國新型農村集體經濟持續發展壯大，帶領農民增收致富的能力也不斷增強。但也要看到，截至2022年底仍然有39.6%③ 的村集體經濟處于“空殼化\"狀態，是事實上的經濟薄弱村。因此，這些集體經濟發展相對滯后的經濟薄弱村也是未來開展常態化幫扶需要重點關注的對象。

（二）農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制設計

過渡期后開展常態化幫扶，要堅持兜底式幫扶和開發式幫扶相結合、普惠性支持和差異化支持相協調，從優化農村低收入人口分層分類幫扶機制、探索重點幫扶縣城鄉融合發展機制和創新經濟薄弱村新型農村集體經濟發展機制三個方面入手進行機制設計。

1.優化農村低收人人口分層分類幫扶機制

第一，完善農村低收入人口動態識別監測機制。要加快提升農村低收入人口監測幫扶效能，優化農村低收人人口識別標準和認定流程，健全主動發現、預警排查和分類處置等機制。要有序推進防止返貧監測對象識別標準和農村低收入人口識別標準“兩線合一”，以民政部門的救助（保障）對象認定標準為基礎，建立“低收入線 + 致貧原因\"的農村低收入人口識別標準，形成指標統一、運行規范的農村低收入人口動態監測體系。要完善動態監測信息系統，打破統計口徑和識別方法等技術壁壘，加快防正返貧監測系統和農村低收入人口動態監測信息系統互聯互通，加強相關部門、單位的數據對接和共享。要強化數字技術應用，拓展監測平臺功能、擴大監測范圍，借助互聯網、大數據、AI等技術，精確識別各類需要幫扶的農村低收入人口，解決“識別難”、“瞄不準”的問題。

第二，落實農村低收入人口分類救助幫扶機制。一方面，要針對兜底保障類、臨時救助類和開發式幫扶類群體分別落實針對性幫扶舉措。例如，對于兜底保障類群體，重點在于穩步提升補助標準，強化政府救助能力;對于臨時救助類群體，重點在于提高救助政策響應靈敏度和執行時效性，推動救助方式從“人找政策”向“政策找人\"轉變，做到“先幫扶、再納入”;對于開發式幫扶類群體，重點在于增強幫扶政策的發展性、賦能性和可持續性，通過產業就業等幫扶舉措提升他們的自我發展能力。另一方面，要加快推進農村低收入人口幫扶政策目標轉型。堅持“扶志”與“扶智\"結合，“輸血”與“造血”并重，建立兜底保障、促進發展和“賦權增能\"等多元目標相協調的常態化幫扶政策體系。此外，要將農村低收入人口常態化幫扶政策納入國家發展規劃，建立健全監督評估考核機制，確保幫扶政策有效落實。

第三，創新農村低收入人口幫扶工作推進機制。要瞄準整體性治理目標，將防止返貧的“底線思維”與常態長效幫扶的“發展導向\"統一于共同富裕目標，創新幫扶工作推進機制。一是強化政策協同。加快推進防止返貧幫扶政策和農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌，通過“兜底保障 + 發展賦能\"的政策工具分層適配，將防止返貧的兜底救助與常態化幫扶的能力建設有機嵌套，解決“政策雙軌制”下的對象重疊與覆蓋盲區問題，破解幫扶資源錯配困境。二是強化部門協同。完善常態化幫扶協調工作機制，建立以民政部門和農業農村部門為核心，財政部、教育部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部等部門共同參與的部門協同機制，解決各級各類部門各自為戰、幫扶政策碎片化問題。三是強化主體協同。聚焦構建“有為政府、有效市場、有能集體、有志農民\"共同發力的常態化幫扶新格局，創新多元主體協同參與機制，實現工作力量整合、幫扶資源共享，提高幫扶政策實施效率。

2.探索重點幫扶縣城鄉融合發展機制

第一，創新重點幫扶縣富民產業發展機制。要突破傳統產業發展的路徑依賴，以重點幫扶縣的資源稟賦為基礎、以市場機制為主導、以制度創新為保障，加快培育新產業、新業態，通過產業鏈條延伸串聯城鄉，提升縣域內要素循環動力。要通過組織創新、空間重構、技術賦能和金融支持等，加快培育重點幫扶縣富民產業新的增長點。例如，鼓勵符合條件的重點幫扶縣因地制宜建設現代農業產業園、農業產業強鎮，參與建設優勢特色產業集群；探索建立“鏈長制\"產業培育模式，健全“鏈長 + 鏈主十鏈員”的組織架構，統籌整合產業鏈上下游資源;創新“飛地經濟\"發展機制，突破行政區劃限制，引導重點幫扶縣與發達地區共建產業項目，通過健全稅收分成等制度設計，實現跨區域的資源配置、產業協作和收益共享;拓寬“數字賦能\"發展路徑，培育直播電商、智慧農業等新業態；健全\"綠色金融”支持體系，聚焦重點幫扶縣設立鄉村振興綠色發展基金，創新生態產品價值實現機制；等等。

第二，完善重點幫扶縣城鄉規劃統籌機制。要順應新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興要求，以全局視角通盤謀劃重點幫扶縣的城鄉空間，制定城鄉一體的空間規劃，健全推進新型城鎮化體制機制。要以“千萬工程\"經驗為引領穩妥推進鄉村建設，建立重點幫扶縣城鄉基礎設施和公共服務普惠共享機制，推動實現農村基本具備現代生活條件。要加快開展縣域鎮村基礎設施規劃編制，探索“規劃師下鄉\"制度，引入專業團隊參與鎮村規劃編制，建立動態規劃調整機制，定期評估規劃實施效果并優化調整。要引導城鄉建設用地增減掛鉤政策向重點幫扶縣傾斜，允許結余指標跨區域交易，收益優先用于重點幫扶縣鄉村振興。此外，要持續實施數字鄉村建設工程，推動5G基站、冷鏈物流等設施向農村覆蓋，推廣“教育聯合體”、“醫共體\"等模式，建立城鄉統一的基本公共服務標準清單，提高重點幫扶縣公共資源配置效率，推動優質資源城鄉共享。

第三，優化重點幫扶縣居民權益保障機制。要積極回應進城農民和下鄉市民需求，率先在縣域內破除城鄉二元結構，有效保障進城農民和下鄉市民的財產權益和民主權利，實現城鄉居民基本公共權益平等化①。一方面，要持續深化戶籍制度改革，進一步破除農業轉移人口市民化障礙，弱化戶籍制度的公共服務等附加屬性，拓展進城農民的城市權益。例如，建立城鄉均等的公共就業服務機制和社會保障機制，促進農民工與城鎮職工平等就業，同等享受城市社會保障服務。同時，要避免城鎮盲目擴張，將新型城鎮化發展重心從“物\"轉向“人”，把推動農業轉移人口市民化與轉移支付、要素配置等掛鉤①。另一方面，要順應村莊開放發展的歷史趨勢，創新下鄉市民村民化體制機制，保障下鄉市民依法享有農村相關權益，讓下鄉市民真正融入鄉村。例如，針對下鄉發展產業、經營集體經濟的企業家和職業經理人，按照《中華人民共和國農村集體經濟組織法》的相關規定，試點探索集體經濟組織“特殊成員”加入機制，并有條件地賦予他們財產權益和民主權利，讓他們真正融入鄉村。

3.創新經濟薄弱村新型農村集體經濟發展機制

第一，創新經濟薄弱村幫扶項目資產經營管理機制。脫貧攻堅時期和過渡期內投人形成的幫扶項目資產在過渡期后持續發揮益貧性作用，不僅是守住防止發生規模性返貧致貧底線的內在要求，也是促進經濟薄弱村新型農村集體經濟發展的重要依托。中央和地方各級政府應當加快制定幫扶項目資產的具體管理辦法，積極創新幫扶項目資產的高效運營機制。一方面，要聚焦幫扶項目資產的投人形成、確權移交、管護運營、處置退出等關鍵環節開展機制創新，厘清幫扶項目資產的產權歸屬和主體責任；另一方面，要鼓勵和支持經濟薄弱村通過聯合經營、委托經營、自主經營等方式，推動幫扶項目資產高效率配置和市場化經營。此外，要創新幫扶項目資產的利益聯結機制和收益分配方式，優先滿足農村低收入人口、低收入邊緣人口等的發展需要，充分發揮他們在幫扶項目資產經營和管理中的主體作用，重點提升他們的自我發展能力。

第二，完善經濟薄弱村經營主體培育提升機制。對于涉農經濟薄弱村，要充分發揮村集體的“統籌經營”和\"扶弱助小\"功能，建立經營主體扶持政策同帶動低收入農戶增收掛鉤機制，推動形成更多帶動低收入農戶、服務低收入農戶的生產經營和分配方式。為實現這一目標，一方面，要聚焦推進適度規模經營，加快培育多元化新型農業經營主體，增強新型農業經營主體的發展規范性和市場競爭能力;另一方面，要深化農村土地制度改革，完善承包地經營權流轉價格形成機制，改善新型農業經營主體的發展環境。此外，要鼓勵村集體通過領辦創辦社會化服務組織等方式，為低收入農戶提供統耕統收、統防統治等社會化服務，有效化解“小生產”與“大市場\"之間的矛盾，助力低收入農戶融入現代農業發展軌道。

第三，探索經濟薄弱村新型農村集體經濟多元化發展機制。要把發展壯大新型農村集體經濟作為實現經濟薄弱村常態化幫扶的重要突破口，持續創新新型農村集體經濟發展路徑和運行機制。一方面，要在堅持農村集體所有制的基礎上，穩步擴大農村集體產權結構開放性②。例如，對集體資源產權權能和流轉范圍進行拓展，創新參股交易、流轉繼承、有償退出、抵押擔保等機制。另一方面，要多維創新新型農村集體經濟的有效實現形式，推動新型農村集體經濟市場化運行和高質量發展。例如，鼓勵有條件的農村集體經濟組織設立或參與設立企業法人，以突破集體經濟運行的社區封閉性和“行政化”限制，實現與市場的有效對接 ③ ；因地制宜探索“農村集體經濟組織 + 公司 + 農戶”、“農村集體經濟組織 + 合作社 + 農戶”等新型農村集體經濟發展模式，拓寬農村低收人人口參與發展的機會和渠道，提高他們的工資性收人和財產性收入。

（三）農村低收人人口和欠發達地區常態化幫扶的支持政策

開展常態化幫扶離不開高效且可持續的政策支持。為更有效地適應新征程上的發展需求，必須聚焦社會保障、產業就業、基礎設施和公共服務等重點領域進一步優化調整幫扶政策，以更好地發揮幫扶政策在兜底保障、促進發展和“賦權增能\"等方面的作用。

第一，優化調整社會保障支持政策。要切實發揮社會保障的兜底民生功能和再分配功能，建立更及時的社會救助響應機制，提高返貧致貧風險防范能力。繼續優化完善最低生活保障制度，在城鄉最低生活保障制度逐步統一的框架下，加大對農村低收入人口和欠發達地區的中央財政補助資金傾斜力度，逐步提高最低生活保障補助標準。同時，要適度擴大社會救助范圍，盡量滿足各類困難群體的差異化需求，提高對各類困難群體的兜底保障能力。例如，持續加強對農村低收入人口的醫療救助，提高對特困供養老人的補貼標準，推動臨時救助領域的“放管服\"改革，將臨時救助的審批權限下放到鄉鎮等。此外，針對兒童、婦女、殘疾人、老年人等特定群體，可探索制定相對普惠的社會保障政策，以降低政策支持對象的瞄準識別成本，改善相關群體的社會福利水平。

第二，優化調整產業發展支持政策。產業發展是增強農村低收入人口和欠發達地區內生發展能力的基礎和關鍵。過渡期后，要因地制宜推進幫扶產業提質增效，產業幫扶資源投入應重點聚焦特色產業發展、產業園區建設、公用品牌培育等領域。與此同時，要進一步強化產業支持政策的聯農帶農作用，拓展產業幫扶政策的支持對象，形成以實際需求為導向、普惠 + 特惠\"的產業幫扶政策體系；改變以資產收益分紅為主的利益聯結方式，形成“聯農多、扶持多\"的政策導向，使農村低收人人口真正參與產業發展過程，分享產業發展成果。此外，要將產業幫扶與產業升級結合起來。一方面，將欠發達地區的產業幫扶政策與招商引資政策有機結合，強化產業幫扶的市場化屬性;另一方面，將農業產業發展支持范圍延伸到鄉村康養、休閑農業、農產品電商等領域，開發農業多種功能和農村多元價值。

第三，優化調整就業幫扶支持政策。強化對有勞動能力的農村低收人人口的就業支持，是開展常態化幫扶的重要內容。過渡期后，首先，要進一步優化東西部協作、對口支援、定點幫扶等政策，健全差異化政策支持體系。其次，要繼續改進鄉村公益性崗位、就業幫扶車間、以工代賑等支持政策，在統籌整合現有公益性崗位的基礎上，根據幫扶對象的實際需求設置和開發新的崗位類型，適當提高公益性崗位的工資待遇，增強就業吸納能力。再次，要將幫扶項目資產的管理重心由“建\"和\"管\"向“管\"和\"用\"轉變，增強市場機制在幫扶項目資產配置和經營中的作用，發揮幫扶項目資產在促進產業發展和創造就業機會等方面的功能。此外，要加大對農村低收入人口的培訓力度，發揮企業在就業培訓中的主體作用，大力開展以工代訓、訂單式培訓，強化對企業開展就業培訓的政策支持。

第四，優化調整基礎設施支持政策。要遵循“精準識別一系統重構一效能提升\"的邏輯主線，優化對欠發達地區基礎設施的幫扶政策。根據不同欠發達地區的差異化需求實施針對性的基礎設施供給，適度拓展基礎設施建設幫扶范圍，加大對“產業路”、供水工程、環境保護等基礎設施的投人力度。例如，繼續強化對農村公路建設和管護的政策支持，解決農村公路設計標準低、養護資金缺口大、農村公路寬度過窄等建設管理養護問題;加強農村供水工程建后管護，針對農村供水工程小散的問題，積極試點農村供水縣域統管，探索引進專業化供水企業統一管理、運行和維護。此外，可探索建立農民管護積分制，將基礎設施維護與惠民政策、集體收益分紅掛鉤;推進農村基礎設施產權制度改革，對符合條件的農村基礎設施推行“使用權確權 + 管護責任承包\"機制，以明晰管護主體及權責。

第五，優化調整公共服務支持政策。要加快建立精準化公共服務供給機制，構建“縣域一鄉鎮一村莊”三級公共服務需求評估體系，精準識別公共服務短板。要以滿足農民美好生活需要為基本原則，加強農民“可感\"的公共服務支持政策設計，持續改善欠發達地區醫療、養老、教育等方面的公共服務供給質量和水平。例如，加快推進欠發達地區普惠性教育向學前教育和高中教育延伸，試點實施15年免費教育。同時，要在城鄉融合框架下強化相關公共服務供給政策的統籌設計，通過合理布局公共服務設施、積極運用數字化技術等多種方式兼顧城鄉基本公共服務供給的效率和公平。此外，要鼓勵有條件有意愿的搬遷群眾進城落戶，從保障就業增收、完善配套設施、提升安置區社區管理服務水平、提高融入城鎮能力等方面，提升搬遷安置后續幫扶工作質效。

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