農村土地制度改革促進城鄉融合發展：多重邏輯與探索路徑

基金項目：本文系國家自然科學基金地區科學基金項目“空間距離、關系強度與農地流轉契約履約機制研究”（72163003）、貴州省哲學社會科學規劃后期資助課題“中國共產黨土地制度變遷研究\"（21GZHQ03）、貴州省教育廳人文社會科學研究項目“基于農地制度的農業新質生產力形成機制研究\"（GDZX2024003）的階段性成果。

“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變\"①。城鄉關系是城市與鄉村相互作用、相互影響、相互制約的基本經濟社會關系，在現代化進程中占據著舉足輕重的地位②。我國是一個農耕文化底蘊深厚、鄉土社會習俗悠久的農業大國，如何正確處理城鄉關系是一個關乎全局、影響深遠的重大戰略問題③。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移地推進城鄉融合發展，取得了階段性成果。然而，城鄉發展失衡、資源要素配置不均、要素流動受阻等問題依然嚴峻，是實現中國式現代化目標亟須攻克的難題。黨的二十屆三中全會指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，強調要“促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”④。2025年中央一號文件進一步聚焦“健全要素保障和優化配置體制機制” ① ，并圍繞農村土地制度改革部署了一系列重大舉措，深刻反映了當前我國在城鄉融合發展進程中以農村土地制度改革破除城鄉要素流通壁壘、構建均衡發展格局的戰略考量。土地作為連接城鄉發展、暢通城鄉要素流動的關鍵紐帶，在滿足城市擴張需求方面起到了至關重要的作用②，其制度安排對牽引各類要素流動組合意義重大，尤其是在我國特有的管理體制下，土地制度直接關系城鄉要素市場化配置，是促進城鄉融合發展關鍵的制度保障。因此，在堅持農村土地集體所有制的基礎上，深入推進農村土地制度改革以促進城鄉融合發展，對全面推進中國式現代化具有重要的理論意義和實踐價值。

學界對城鄉融合發展的科學內涵、理論邏輯、現實問題以及實現路徑進行了大量研究，總體回答了“什么是城鄉融合發展”，“為什么要推進城鄉融合發展”以及“如何推進城鄉融合發展\"等核心問題。學界普遍認為，只有通過深化改革，破除造成城鄉二元結構的制度性障礙才能實現城鄉融合發展③。作為規范和調整農村土地經濟關系的基本制度安排，土地制度改革牽一發而動全身④。它不僅是保障農民生產生活的物質基礎，更是推動城鄉融合發展的關鍵因素。關于農村土地制度改革與城鄉融合發展的研究主要集中在以下四個方面：一是從制度變遷視角，系統梳理中國共產黨成立以來農村土地制度的演進歷程，解析不同歷史階段土地制度改革實踐對我國城鄉收入差距的影響 ⑤ ；二是從要素流動視角，重點考察城鄉土地、資本、勞動力等生產要素雙向自由流動的制度約束與實現路徑 ⑥ ，揭示農村土地制度改革通過促進要素流動重塑城鄉融合發展格局的內在機制 ⑦ ；三是從產權安排視角，分析農村集體產權改革促進城鄉融合的作用機理③，研究如何完善和創新農村宅基地使用權流轉以化解農村要素短缺的困境，助推城鄉融合發展 ⑨ ；四是從權益保障視角，系統研究如何通過完善農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權等制度，賦予農民更加充分的財產權益，并以此構建促進城鄉融合發展的土地權益保障體系@。現有研究揭示了農村土地制度改革與城鄉融合發展的內在關聯，但普遍存在研究視角單一的問題，未能系統地分析農村土地制度改革推動城鄉融合發展的多重作用機制，特別是缺乏對農村土地制度改革促進城鄉融合發展的理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯的整合研究。

鑒于此，本文基于城鄉融合發展的內涵，通過多學科交叉視角與多維分析方法，構建了農村土地制度改革促進城鄉融合發展的“理論一歷史一現實\"三重邏輯分析體系。在理論邏輯層面，基于產權經濟學、二元經濟理論等多學科理論視角，照應城鄉融合發展內涵的核心要求，全面闡釋農村土地制度改革促進城鄉融合發展的內在作用機制。在歷史邏輯層面，闡述不同歷史階段農村土地制度改革對城鄉關系的影響，為農村土地制度改革提供歷史經驗借鑒。在現實邏輯層面，基于新時期城鄉發展不平衡的現實約束，識別農村土地制度層面的關鍵性障礙。通過上述三重邏輯的系統整合，探索農村土地制度改革推動城鄉融合發展的路徑，以期為新時代城鄉融合發展提供理論支撐和實踐參考。

農村土地制度改革促進城鄉融合發展的理論邏輯

（一）基于新發展理念的城鄉融合發展內涵

新發展理念是在中國經濟社會發展面臨新形勢和新挑戰下提出的戰略指引和治本之策，明確了現代化建設的指導原則以及新時代發展的思路與方向①。城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分是中國式現代化建設亟待攻克的薄弱環節，城鄉融合發展是補齊中國式現代化短板的核心要點。城鄉融合發展理應符合我國基本國情和新時期發展需求，緊扣創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。

具體來看，城鄉融合發展可以從改革創新、協調推進、綠色生態、開放互動和成果共享五個方面進行闡釋。改革創新方面，創新在城鄉融合發展中占據引領性地位，是打破傳統城鄉二元格局、開辟全新發展路徑的關鍵力量。秉持創新理念推進城鄉融合發展體制機制改革，就是要破除妨礙城鄉要素自由流動的體制壁壘，構建城鄉一體、公平公正的制度環境，為城鄉融合發展提供堅實的制度保障。協調推進方面，城鄉融合發展并非追求城市與鄉村的同質化，而是強調城鄉發展的整體性和均衡性，是在充分尊重不同鄉村區位條件、資源稟賦以及發展基礎的前提下，依據比較優勢原則，推動城鄉差異化、互補式、特色化發展。這就要求準確把握鄉村的主體功能定位，科學規劃城鄉布局。綠色生態方面，綠色是經濟社會可持續發展的必然要求。城鄉融合發展應以習近平生態文明思想和“綠水青山就是金山銀山\"的發展理念為指引，確保城鄉空間開發與資源供給能力相適應，規模速度同生態環境修復能力相適應，最終實現人與自然和諧共生。開放互動方面，開放是城鄉互通有無的必由之路。城鄉融合發展致力于消除城鄉要素流動障礙，就需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，以土地要素為核心保障，以勞動力、資本等要素為關鍵依托，推動各類生產要素在城鄉之間的優化配置與高效整合。成果共享方面，共享是中國特色社會主義的本質要求，體現為城鄉基礎設施建設、公共服務和社會保障體系的普惠與均等，讓城鄉居民在城鄉融合發展中切實感受到發展帶來的實惠。

（二）農村土地制度改革促進城鄉融合發展的內在作用機制

城鄉融合發展的內涵表明，要推動城鄉關系從“不協調”走向“融合”，必須深刻把握改革創新、協調推進、綠色生態、開放互動與成果共享五個維度的內在聯系，統籌兼顧、協同推進。這意味著城鄉融合發展的實現路徑不僅局限于單個領域，而且涉及產權制度、市場體系、空間規劃、生態保護和分配機制等多個方面。其中，農村土地制度占據著基礎性、全局性以及引領性的重要地位。農村土地產權制度奠定城鄉平等發展基礎（改革創新），農村土地經營權（使用權）流轉促進城鄉要素雙向流動（開放互動），農村土地利用規劃優化城鄉空間布局（協調推進），農村土地生態保護筑牢城鄉綠色發展屏障（綠色生態），農村土地增值收益與分配促進城鄉發展成果共享（成果共享）。然而，隨著我國經濟社會的快速發展，現行農村土地制度難以滿足城鄉融合發展的內在要求，因此有必要深入剖析城鄉發展不平衡在土地制度層面的根源。

從公平角度來看，城鄉地權主體二元結構在一定程度上導致了集體經營性建設用地與國有土地之間的權益失衡與農民產權利益虛化②。國有土地憑借在土地出讓、開發利用等環節享有諸多特權，獲取了大量的資源傾斜，得以高效開發并實現高額增值。而集體經營性建設用地在權益保障、價值實現等方面面臨諸多困境，“同地不同價、同地不同權\"的現象較為突出，加劇了城鄉發展失衡的態勢。從效率角度來看，農村土地流轉中介平臺、金融服務配套機制“缺位”③，制約了農村土地資源的優化配置和價值潛力的充分釋放，削弱了農村對外部資金、技術、人才等要素的吸引力，影響了城鄉資源的高效互補和協同共進。從穩定角度來看，目前農村土地產權面臨承包經營權和宅基地使用權權利模糊以及集體經營性建設用地所有權主體不明等問題 ④ ，容易引發土地糾紛，威脅農村社會的和諧穩定。從可持續角度來看，在城鄉發展過程中，政府土地利用規劃更側重于滿足城市擴張的需求，忽視農村土地的利用和保護，導致在城市擴張過程中農業生產空間受到擠壓、土地利用功能沖突，阻礙了城鄉要素的良性循環和可持續流動。因此，要實現城鄉融合發展目標，就必須深化農村土地制度改革，完善符合城鄉融合發展要求的農村土地制度體系。應通過農村土地產權制度、農村土地經營權（使用權）流轉、農村土地利用規劃、農村土地生態保護以及農村土地增值收益與分配等方面的改革，為城鄉融合發展提供堅實的制度基礎（如圖1所示）。

1.農村土地產權制度奠定城鄉平等發展基礎

產權經濟學理論指出，產權是經濟主體所享有的對稀缺資源的排他性且能自由處置的權利①。清晰的產權是權利主體有效使用資源、順利開展公平市場交易的必要前提。承包地和宅基地“三權分置\"清晰界定了各主體在土地使用、收益、處分等方面的責、權、利關系，有效壓縮了權力尋租空間，降低了交易中的不確定性和信息不對稱風險。這為農民參與土地流轉、土地入股等經濟活動提供了公平的市場環境，從而切實保障農民自身權益。作為市場經濟運行的基礎，平等的產權安排意味著市場主體享有同等的人市權利，有利于充分釋放土地的資產價值。因此，促進集體經營性建設用地在用途管制、市場準入、價格形成等方面與城市國有建設用地享有同等權利，能有效激活土地要素的市場活力，實現城鄉土地權益與發展機會均等。此外，界定清晰的產權還能減少因產權模糊而產生的不確定性和潛在沖突，為農村土地的持續、穩定利用以及公平市場交易營造良好的社會環境。

2.農村土地經營權（使用權）流轉促進城鄉要素雙向流動

根據劉易斯二元經濟理論，剩余勞動力會從低效率的傳統農業部門向高效率的工業部門轉移②。承包地經營權流轉解除了土地對勞動力的束縛，大量剩余勞動力得以釋放并向高效率的城市部門流動，有效促進了城鄉勞動力的融合。承包地經營權流轉還能通過整合零散土地實現農業規模經營，促進農業生產方式向專業化、集約化轉型，進而帶動城市資本、技術等生產要素向農村流動。宅基地作為集體所有、無償分配的生活保障性資源，長期閑置會造成資源浪費。宅基地使用權流轉能有效盤活這些閑置資源，促進要素流動。例如，通過盤活利用宅基地發展鄉村旅游、民宿等新業態，能夠吸引城市資本、人才等要素向鄉村集聚。集體經營性建設用地入市能夠為鄉村建設提供資金和發展空間，從而為人才回流和資本下鄉創造條件。然而，信息不完全會導致市場失靈③，因此，完善的土地市場機制，如明確流轉價格、交易規則制定等，是激活土地要素市場行為，實現要素雙向流動的根本保障。

3.農村土地利用規劃優化城鄉空間布局

農村土地利用規劃是優化城鄉空間格局的核心環節。作為一種稀缺性資源，城鄉土地的合理配置能提高生產效率、促進經濟增長。農村土地利用規劃通過全面掌握土地數量特征、質量狀況、空間分布等基礎信息，對各類土地進行合理布局，能有效避免土地資源的浪費和錯配。不同區位的土地具有不同的經濟價值，農村土地利用規劃可依據農村不同區域的功能定位，科學劃定村莊建設、生態保護、產業發展和耕地保護等功能分區，充分挖掘并釋放土地資源的潛在價值，促進農村空間資源的合理布局與高效利用。相關部門還可依據城鄉資源的供需狀況，通過土地利用規劃將有限的土地資源優先分配給具有高附加值的農村產業項目，提升土地產出效益。隨著城鄉融合發展的推進，城鄉土地資源愈加緊張，新型產業用地和居住用地需求相互沖突，土地利用規劃能提前謀劃布局可調整的備用土地，為城鄉未來發展預留彈性空間。

4.農村土地生態保護筑牢城鄉綠色發展屏障

公共品是指一種效用擴展至他人的成本為零的商品，具有非競爭性和非排他性的關鍵性特征①。土地生態系統的服務功能具有典型的公共物品屬性，其非競爭性和非排他性的特征以及土地生態保護不同主體之間的利益博弈，使得土地生態難以得到有效保護，極易產生“搭便車行為”，最終導致公共資源的過度使用和生態退化。土地生態補償制度實質上是一種產權界定和交易成本的優化。通過明晰生態資源的產權歸屬，清晰界定土地生態利益相關者的成本負擔與利益分配，能將外部性問題②轉化為相關主體的內部責任，從而實現城鄉在生態保護與經濟發展之間的良性平衡。這一制度還能通過轉移支付和土地補貼等經濟手段激發地方政府、農村集體、農戶等主體參與土地生態保護的積極性，實現土地的生態價值和可持續利用③，促進城市資本、技術優勢與農村生態資源優勢的有機結合。嚴守耕地保護紅線是土地生態保護的重要舉措，能防范過度開發和破壞行為，為城鄉生態保護營造良好的外部環境，促進城鄉綠色發展。

5.農村土地增值收益與分配促進城鄉發展成果共享

農村土地增值收益與分配本質上是一種產權收益的再分配，其核心在于通過制度設計實現土地發展權的合理配置。一方面，合理的土地增值收益分配比例可以確保土地增值收益在征收、出讓等環節實現公平公正，確保農民獲得更多的收益，切實增強農民的“改革獲得感”。當農民從土地收益中獲得恰當的回報時，其收入狀況、生活品質以及醫療保障條件等將得到顯著改善，這是城鄉發展成果共享的重要體現。另一方面，作為農村土地的經營管理者，農村集體經濟組織的發展壯大有利于克服個體農民在市場競爭中的弱勢地位，能通過集體協作實現規模效應和資源整合，增強農民在土地增值收益分配中的議價能力。從長遠來看，農民不能僅依賴土地增值的一次性收益，而應通過農村集體經濟組織建設，創造更多增收途徑和發展機遇。農村土地增值收益的合理分配是提升農村集體經濟組織收益的關鍵。農村集體經濟組織收益的增加意味著有更多資金投人到農村產業發展、基礎設施建設和公共服務優化中，有助于拓寬農民收人來源，有效縮小城鄉差距，確保城鄉發展成果惠及全體農民。

二農村土地制度改革促進城鄉融合發展的歷史邏輯

整體來看，我國農村土地制度變革經歷了“農民私有 $$ 集體所有 $$ 兩權分離 $$ 三權分置”的演變歷程，梳理我國農村土地制度的歷史脈絡，剖析其對城鄉關系產生的影響，可為新時期推動城鄉融合發展提供歷史依據。

（一）新民主主義革命時期：變革封建土地所有制，破除城鄉分離的根源

新民主主義革命時期，圍繞農民最關心的土地問題，黨領導廣大農民開展了一系列廢除封建土地所有制的斗爭，從“沒收大地主及中地主的土地分給佃農及無地的農民\"④到“減租減息”③，再到“耕者有其田”⑥等一系列改革徹底廢除了封建土地所有制，從根本上打破了半殖民地半封建社會的生產關系，使農民從封建土地關系中解放出來，獲得了土地，促進了農村經濟的恢復和發展。盡管城鄉交流仍然有限，但土地改革打破了城鄉隔絕狀態，推動城鄉關系從封建剝削下的對立走向初步互動與交流。

（二）社會主義革命和建設時期：構建集體土地所有制，筑牢城鄉二元結構根基

中華人民共和國成立后，社會主義革命和建設拉開帷幕，土地制度經歷了從農民土地所有制向集體所有制的重大轉變。1950年，《中華人民共和國土地改革法》確立了農民土地所有制①。廣大農民分到了土地，生產積極性高漲，農村生產力得以恢復和發展。這一階段農村經濟的短期復蘇促進了要素流動，加強了城鄉經濟聯系。然而，分散的小農經濟存在農業技術落后、生產資料匱乏等局限，難以使廣大貧困農民迅速地增加生產而走上豐衣足食的道路，也無法滿足國家工業建設對商品糧食和工業原料的需求。1951年，《中國共產黨中央委員會關于農業生產互助合作的決議》提出開展農民互助合作，強調“自愿互利\"的原則，這種互助合作是建立在個體經濟基礎上（農民私有財產的基礎上）的集體勞動②，農民擁有對自身行為的掌控權，農業收入和個人勞動掛鉤，激勵體系相對完善③。1956年，《中共中央關于農業生產合作社擴大、合并和升級中有關生產資料若干問題的處理辦法》指出，在初級社轉為高級社的時候，社員的土地轉為合作社公有，取消土地報酬④。高級社時期，人社農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有 ⑤ 。1958年，《中共中央關于農村建立人民公社問題的決議》指明了小社并大、轉為人民公社的做法和步驟 ⑥ ，從此，全國農村在高級農業合作社的基礎上實現了人民公社化。這一時期，農業生產按照“一平二調”的方式進行收益分配，農民生產積極性下降，農業生產發展緩慢，要素和資源配置失衡使得城鄉關系由相對協調走向加速對立③。這一時期的農村土地制度實踐表明了合理的土地制度對于平衡城鄉關系、促進城鄉協調發展的重要性，促使決策者更加注重保障農民權益、遵循經濟發展規律以及合理配置城鄉資源。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期：創新土地承包與流轉制度，增強城鄉統籌發展勢能

改革開放后，家庭聯產承包責任制開啟了農村土地制度改革的新階段，成為緩和城鄉關系的關鍵轉折點。1982年，黨中央明確指出：“包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制?！雹奂彝ヂ摦a承包責任制在全國迅速推廣，重構了農村生產關系，形成了農民收益與土地使用效率直接聯結的利益激勵機制，釋放、發展了生產力③。 1979-1984 年間，農業產出水平年均增長 6.69% ，相當于改革前的3倍?。但隨著新型農業經營主體接連興起，家庭聯產承包責任制的局限性也開始顯現，如土地細碎化、產權不穩定、流轉受限等，不利于土地資源優化配置和規模經濟的實現。于是，在穩定和完善土地承包關系的基礎上，政府引導土地流轉向“允許（放開）流轉 $$ 延長承包期 $$ 適度規模經營\"的方向發展 ① ，提高了農業生產效率，縮小了城鄉發展差距。由于土地承包經營權在法律界定與保護以及流轉主體權利義務規定上仍有不足，部分地方對土地承包經營權流轉存在爭議，阻礙了土地政策落地，影響了農村經濟發展與社會穩定?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》（2002年）明確了發包方和承包方的權利和義務，并規定承包方為土地承包經營權流轉的主體，有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式 ① ；《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》（2003年）依法確認了農村土地承包經營權證是承包方享有土地經營權的法律憑證②；中央“一號文件\"還多次要求健全和規范土地承包經營權流轉機制 ③ ，不斷適應土地資源要素市場化流動的需求。這一時期的土地制度改革聚焦于“土地確權”和“規范流轉”，激發了農村要素活力，為城鄉統籌發展提供了制度保障。

（四）中國特色社會主義新時代：推進土地制度綜合改革，加速城鄉融合發展進程

隨著工業化、信息化、城鎮化以及農業現代化進程的持續推進，農村勞動力大量外流，農民老齡化和農村“空心化\"問題愈發突出。同時，土地承包經營權流轉市場日趨繁榮，新型農業經營主體對土地承包經營權流轉的需求日益旺盛。為應對農業農村發展面臨的新挑戰，2013年，中共十八屆三中全會提出“全面深化農村改革\"的任務，強調“產權是所有制的核心”④。黨中央以此為邏輯起點，持續擴權賦能，提出堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權③。2015年，《深化農村改革綜合性實施方案》提出開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點（“三項改革\"）⑥，旨在落實集體所有權，明確主體權責，使農村資源效益最大化。2016年，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權“三權\"分置并行？。2018年，中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”③。圍繞“三項改革”承包地“三權分置\"以及宅基地“三權分置\"開啟的新一輪農村土地制度改革是實現城鄉要素高效配置的重要舉措。通過拓展和顯化土地的功能價值，增強農村發展動能，縮小城鄉發展差距，為加速城鄉融合進程奠定了堅實基礎。2013一2022年間，城鄉收入比由 3.03：1 縮小至 2.45：1⑨ ，農村基礎設施不斷優化，城鄉在教育、醫療、社會保障等公共服務方面的差距不斷縮小，城鄉融合發展取得了顯著成效。

三農村土地制度改革促進城鄉融合發展的現實邏輯

（一）補齊農業農村現代化短板，夯實中國式現代化基礎

黨的二十大報告提出了“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興\"的使命任務?？v觀世界各國的現代化發展路徑可以發現，現代化是以工業化為起點，依次實現城市現代化和農村現代化的“串聯式”過程，而中國式現代化是工業化、信息化、城鎮化和農業農村現代化相互交織、相互推進的“并聯式\"過程①。從目前來看，農業農村現代化是中國式現代化的最大制約因素，阻礙了中國式現代化的整體推進?。正如習近平所指出的，相較于工業化、城鎮化，我國農業農村發展步伐還跟不上，“一條腿長、一條腿短”問題比較突出②。承包地經營權流轉作為農村土地制度改革的重要內容，能將分散經營的土地向種植大戶、農業合作社等新型農業經營主體集中，助力農業現代化發展。據統計，截至2024年10月底，納人全國家庭農場名錄系統的家庭農場近400萬個，依法登記的農民合作社達214萬家、聯合社1.5萬家。這些新型農業經營主體不僅在穩產保供中發揮了重要作用，還拓展了新業態，超百萬家農民合作社開展產加銷一體化服務，12.1萬家農業合作社創辦了加工、流通等實體，6.5萬家和1.9萬家農業合作社分別開展電商、休閑農業和鄉村旅游，服務領域日益擴展①。盤活利用閑置宅基地能夠滿足農村發展的用地需求、人才需求以及資金需求，為農業農村現代化提供要素支撐。以寧波市象山縣為例，2018年4月以來，該縣共盤活和利用農村宅基地2.11萬平方米、閑置農房3.12萬平方米，引進開發鄉村旅游、健康養老等產業項目42個、總投資6.2億元②。集體經營性建設用地入市增強了農村產業用地保障能力，推動了農業現代化轉型。2023年3月以來，四川省19個試點地區共完成集體經營性建設用地入市94宗、面積1040畝、成交金額6.27億元。其中，遂寧市船山區永興鎮的實踐充分彰顯了集體經營性建設用地入市成效。該地通過“農地入市\"的方式將閑置的鞭炮廠打造成區域體量最大、功能最齊全的農林產品精深加工基地，助推產業融合發展③。

然而，當前農村土地要素市場化配置還面臨深層次的制度約束。其一，產權界定模糊，農民對土地承包權缺乏穩定預期，導致流轉意愿普遍較低，部分農戶甚至寧可選擇粗放經營或直接擱荒也不愿將承包地經營權流轉④。而參與流轉的農戶也主要基于關系強度來配置農地資源 ⑤ ，88.48% 的流轉合約發生在親友、鄰居、同村普通農戶之間③。這種熟人流轉模式規模小且期限短，無法滿足農業現代化的需求。其二，宅基地集體所有權虛置問題突出。盡管法律明確規定宅基地歸集體所有，但受“房地一體\"屬性和傳統觀念的影響，多數農民仍將其視為私有財產。這使得村集體難以有效行使所有權主體職能，加大了閑置宅基地盤活利用的難度。基于中國鄉村振興綜合調查（CRRS）2020年數據的分析發現，僅 31.91% 的農戶愿意流轉（轉讓）宅基地使用權③。其三，集體經營性建設用地使用權制度面臨產權主體虛置與入市進展緩慢的障礙。一方面，集體經營性建設用地所有權主體虛置與集體經濟空殼化直接影響了集體經營性建設用地的市場化配置效率。另一方面，盡管《中華人民共和國土地管理法》明確了集體經營性建設用地可以入市流轉，但集體經營性建設用地入市整體推進程度緩慢，其資產價值并未真正顯化③。

（二）破解城鄉失衡困局，開啟共同富裕新征程

改革開放以來，受城鄉二元體制的影響，我國城鄉發展差距不斷擴大，嚴重阻礙了共同富裕目標的實現，而農村土地制度改革是破解城鄉失衡困局、邁向共同富裕的關鍵突破口。農村土地制度改革以農民增收和農業農村發展為著力點，能全方位推動共同富裕目標的穩步實現。其一，承包地經營權流轉、宅基地使用權流轉以及集體經營性建設用地人市能顯著提高農民收入。研究表明，農戶土地流入每增加 10% ，家庭年人均收入將增加 0.6% ;農戶流出土地每增加 10% ，人均年收入將增加 0.15%⑨ 。宅基地使用權流轉對農戶財產性收入具有提升作用?；谥袊彝ソ鹑谡{查（CHFS）2020 年數據的分析發現，宅基地使用權流轉使農戶財產性收人平均增加5011元 ⑩ 。集體經營性建設用地人市同樣成效顯著。2023年3月以來，全國各試點地區集體經營性建設用地入市累計帶動產業投資1441.57億元，提供就業崗位39645個，增加工資性收入11.39億元①。其二，承包地經營權流轉能促進農業規?；洜I，提高農業機械化水平。 2004-2022 年，全國農村承包地經營權流轉面積從0.58億畝增至5.32億畝②，為農業規?；蜋C械化創造了條件。其三，合理的土地增值收益分配機制能確保農民公平共享改革發展成果，促進農村發展。2023年，全國共試點完成集體經營性建設用地人市719宗，總成交金額185.2億元，其中91.76億元留存農村集體經濟組織，10.83億元分配給農民 ③ 。以浙江德清縣為例，作為“三塊地\"改革試點地區之一，該縣通過226宗集體經營性建設用地入市獲益5.14億元， 80% 的入市收益直接分配給農民和集體經濟組織， 20% 的調節金用于統籌城鄉基礎設施建設、環境整治等 ④ ，提高了農民收入，壯大了村集體經濟，有效促進了農村發展。

然而，當前農村土地制度還存在以下問題。其一，承包地經營權流轉程序不規范問題突出。調查發現，在773個土地轉入的有效樣本中，近 70% 的小農戶未簽訂書面協議⑤?？陬^契約在廣大農村地區仍然是一種壓倒性的契約選擇 ⑥ 。這種非正式契約存在權責不清、條款缺失等弊端，易引發承包地經營權流轉糾紛。2021-2023 年我國承包地經營權流轉糾紛數分別為 56922件、51249件、48190件？。另外，產權流轉交易平臺建設滯后以及中介服務和價格評估機制缺失導致農民議價能力不足?；谌珖?11個村的調查顯示，超1/4的農戶在承包地經營權流轉中受益有限③。其二，宅基地閑置浪費嚴重。目前，我國絕對閑置宅基地（一戶多宅的多宅部分、廢棄宅基地等）比例為 11.82%⑨ ，宅基地長期閑置導致農村土地資源利用率低。同時，宅基地退出機制的缺失使得這些閑置資源陷入“既用不了，也不好退\"的困境，制約了農村土地資源的優化配置和農民財產權益的實現。其三，集體經營性建設用地市場化進程面臨障礙：跨區域交易存在嚴格的行政壁壘，直接限制了要素流動空間；與國有土地相比，集體經營性建設用地在權能保障、交易規則等方面存在顯著差異，導致“同地不同權”、“同地不同價\"的結構性矛盾;現行人市交易以政府主導的協議出讓為主，缺乏公開競價機制，容易造成市場價格信號失真，阻礙入市進程。其四，現行農村土地制度在增值收益分配環節存在制度性短板。一是分配比例失衡，地方政府高比例調節金擠壓了農民的收益空間；二是補償方式缺乏持續性，農戶參與土地增值收益分配的主要形式為一次性貨幣補償，難以建立長效增收機制;三是區域受益不均，處于市郊且位于規劃區內的農民才有可能獲取城市發展帶來的土地價值的增加，并通過使用權市場化獲取經濟效益，而遠郊區農民僅通過市場化手段無法享受到土地增值收益①。

（三）重塑工農城鄉關系，實現城鄉互融新局面

我國城鄉關系經歷了深刻的變革，逐步從分裂失衡走向互動協調，當下正處于構建中國特色社會主義新型城鄉關系的關鍵歷史節點。中國特色社會主義新型城鄉關系的構建發軔于馬克思、恩格斯的城鄉關系理論，其核心在于突破城鄉對立的傳統分工格局，向構建工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系的方向邁進。在傳統二元經濟結構下，農村依賴傳統的生產方式，邊際效率幾近為零甚至為負，且只能提供最低工資水平;城市則是高效的工業和服務業集中地，以現代化的生產技術和組織形式實現了較高的勞動生產率，且工資較高①。在此背景下，農村勞動力持續流向城市，導致農村人才短缺，而城市憑借勞動力、資本與技術優勢，持續擴張，城鄉經濟發展差距持續擴大。科學合理的農村土地利用規劃能夠有效整合農村零散的土地，在提高土地利用效率的同時促進農村基礎設施完善、公共服務提升和生態環境改善，并引導城市資本與技術向農村流動，破解農業發展低效的困境。以重慶市九龍坡區銅罐驛鎮為例，該地統籌實施農地整理與生態修復工程，耕地破碎度從 62% 降至 38% ，并通過完善基礎設施配套建設，使灌溉保證率提升至 85% 、路網密度提高至每公頃65米、道路通達度提高至 93% ，大幅改善了農業生產環境和鄉村公共服務質量，提高了土地資源利用效率，促進了生產空間“集聚高效”②。

然而，現行土地規劃既未對設施農業用地進行科學引導，也未改變農村土地的細碎化經營格局，難以契合現代農業發展需求。在宅基地規劃方面，缺乏科學的村莊規劃和政策引導，農民建房盲目且隨意性強，導致我國農村大量宅基地因布局無序、配套缺失而閑置或低效利用，陷入“盲目新建一低效閑置一再建\"的惡性循環，嚴重制約了宅基地的改造潛力與價值釋放。在集體經營性建設用地規劃方面，盡管集體經營性建設用地入市改革已啟動，但其規劃與新型城鎮化進程脫節，未能匹配城鎮產業布局需求和響應人口流動趨勢，導致土地資源錯配與利用效率低下，還因忽視鄉村生態價值轉化且尚未建立起生態資源與經濟價值的聯動機制，阻礙了城鄉綠色協同發展。

四農村土地制度改革促進城鄉融合發展的路徑探索

以農村土地制度改革推進城鄉融合發展，應緊扣改革創新、協調推進、綠色生態、開放互動和成果共享的城鄉融合發展內涵，圍繞“拓權”“引流”、“重塑”“統籌\"等關鍵環節，從依托土地產權改革促進城鄉要素雙向流動、激活土地流轉市場推進城鄉資源優化配置、完善收益分配機制助力城鄉發展成果共享、科學規劃土地利用格局推動城鄉功能互補等路徑實現城鄉融合發展。

（一）“拓權”：依托土地產權改革，促進城鄉要素雙向流動

打破城鄉要素流動的制度壁壘是促進城鄉融合發展的重要前提，要深化農村土地產權制度改革，為城鄉要素雙向流動提供制度保障。以優化承包地、宅基地“三權分置\"和集體經營性建設用地人市制度為切入點，推動新一輪還權賦能，促進城鄉要素雙向流動。在承包地方面，一是鞏固和完善“三權分置\"制度。有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，持續推進承包賦權工作，進一步明晰土地承包權、經營權、所有權性質。通過穩定承包關系、強化產權保障，提高農戶參與流轉的意愿，為城市工商資本下鄉發展適度規模經營提供穩定的預期，實現城鄉要素雙向自由流動。二是完善配套法律保障體系。明確承包地經營權流轉中的權利義務關系、操作流程、風險防范機制等，為城鄉要素市場化配置提供法治保障。在宅基地方面，一是在堅持維護農村集體對宅基地的所有權不變的基礎上，精準界定宅基地資格權以及房屋財產權使用主體，劃分公私屬性邊界。同時，強化農村集體在閑置宅基地盤活中的主體地位，切實落實集體所有權、管理權和收益權。二是建立城鄉聯動的閑置宅基地盤活機制。探索“面積限定、法定免租、超占收費、節約獎勵、退出補償”的宅基地使用管理辦法，促進農村存量資源轉化為產業空間。在集體經營性建設用地方面，一是明確界定集體經營性建設用地的權利內涵、主體、邊界，以此消除因集體產權模糊帶來的土地市場交易隱性損耗。二是遵循集體經營性建設用地與國有土地同權、同價、同責、同等的原則進入土地交易市場，使農村土地要素平等參與市場化配置。

（二）“引流”：激活土地流轉市場，推進城鄉資源優化配置

激活農村土地市場是促進城鄉融合發展的關鍵環節，要明確各類土地在市場化過程中的核心要點，切實推進城鄉資源優化配置。就承包地而言，市場化配置的關鍵在于促進承包地經營權流轉。在完成確權的基礎上，應積極引導承包地承包權互換和經營權流轉，對閑置土地或不愿自行流轉的農民，可通過引導農民將承包地經營權委托給村集體等方式促進流轉。同時，需要加快培育專業化中介服務體系，搭建城鄉統一的服務平臺，打破城鄉之間的信息壁壘，促進城鄉資源的高效對接；還應強化政府監管職能，規范合同簽訂流程，減少流轉糾紛，為土地要素市場化配置營造良好的環境。就宅基地而言，要創新宅基地使用權流轉模式，鼓勵農戶通過人股、合作開發等方式與社會資本合作，將農村閑置宅基地資源與城市資本、技術進行整合，發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿等新業態，實現宅基地資源的優化配置和高效利用。就集體經營性建設用地而言，要著力構建社會資金引人、市場主體與農戶自主協商、社會多方參與的工作機制，推動形成多元主體共建共享的城鄉融合發展局面。探索集體經營性建設用地跨區域的入市交易新模式，實行與國有土地相同的招拍掛制度，打破地域限制，促進土地要素優化配置。同時，總結集體經營性建設用地入市試點地區的實踐經驗，形成典型案例庫，為全面開展集體經營性建設用地入市提供規范指引。

（三）“重塑”：完善收益分配機制，助力城鄉發展成果共享

構建公平合理的收益分配機制是城鄉融合發展的根本要求，要創新收益分配機制，確保土地增值收益更多惠及農民和農村，助力城鄉發展成果共享。通過建立“主體共享、地區均衡、代際協調\"的農村土地增值收益分配機制，確保土地增值收益分配的共享性、公平性與可持續性。一是構建農民和集體均衡共享的土地增值收益分配體制。深人調研不同地區、不同類型土地增值的核心因素，制定差異化的土地增值收益分配策略。例如，可依據土地的實際價值和農民投入成本，科學合理地確定承包地征地補償標準，這既能保障農戶權益、提高農戶收入，又能縮小城鄉收入差距;在宅基地使用權流轉增值收益分配中，允許農村集體經濟組織參與，并明確其收益分配比例，以經濟激勵調動其主動整合并盤活閑置宅基地的積極性;對于集體經營性建設用地入市，堅持入市收益向農民和集體傾斜，確保收益重點用于農村基礎設施和公共服務建設，實現土地增值收益真正轉化為農村發展動能。二是建立土地增值收益的動態平衡協調機制。地區間的經濟差異導致土地增值狀況不同，需要通過財政轉移和政策傾斜來調節。例如，發達地區應通過財政轉移支付、現金補貼等手段幫助欠發達地區發展，同時在土地征收補償、土地出讓收入等方面給予欠發達地區適當的政策傾斜，促進區域協調發展。三是建立代際協調的土地增值收益分配機制。土地資源的有限性決定了代際協調的必要性，可以設立土地收益的代際專項基金，將其用于土地生態保護、農田水利建設、農村教育改善等長期項目，確保代際公平，讓后代農民共享發展成果，縮小城鄉公共服務差距，促進農村可持續發展。

（四）“統籌”：科學規劃土地利用格局，推動城鄉功能互補

優化國土空間布局是推動城鄉融合發展的重要抓手，新時期應當借助國土空間規劃契機，科學合理地編制農村土地利用規劃，推動城鄉功能互補、產業協同。一是深入開展土地資源調查與評估，細化設施農用地管理，優化農村土地利用格局。首先，運用現代地理信息技術和大數據分析手段，對土地進行測繪，獲取土地利用現狀、地形地貌等數據，為科學規劃土地利用提供依據。其次，編制土地利用規劃，明確基本農田保護區、一般農田區和設施農用地范圍，優化農業空間布局。再次，明確區域劃分后，通過政策引導、技術支持等多種方式，倡導“連片耕種\"模式，為農業規模化和機械化創造條件。二是完善宅基地再利用機制。首先，綜合運用農村土地整理工程以及農村人居環境提升項目，推進宅基地退出后的開發再利用，將閑置資源轉化為發展動力。其次，秉持\"規劃先行、建設跟進\"的理念，立足農村發展實際，因地制宜探尋與城市的互補優勢，確定差異化發展路徑。例如，對于大城市周邊農村，可以發揮區位交通優勢，承接城市產業轉移，促進城鄉產業聯動;對于遠離城市的農村，可以依托當地特色資源優先發展鄉村文旅、康養休閑等產業，促進城鄉資源優勢互補。三是強化集體經營性建設用地規劃銜接與新型城鎮化發展規劃緊密對接。新型城鎮化涉及人口、產業等方面的轉型與布局，將集體經營性建設用地入市規劃與新型城鎮化同步推進，有助于實現城鄉功能互補、協同發展。這就需要加強省級層面土地利用的宏觀調控，統籌安排建設用地指標，引導各地依據自身條件和發展需求有序開展集體經營性建設用地入市工作。在農村土地規劃中，還應強化鄉村生態空間與城市生態系統的有機銜接，優先將集體經營性建設用地用于生態農業發展，推動城鄉綠色協同發展。

[責任編輯：鐘秋波]