淺析第二輪土地承包到期后試點工作研究

一、試點工作的背景

隨著我國農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村土地承包制度作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，其穩(wěn)定性和長久性對于維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。然而，隨著第二輪土地承包期限的逐漸臨近，農(nóng)村土地承包制度面臨新的挑戰(zhàn)和機遇。

首先，從農(nóng)民的角度來著，土地是他們最重要的生產(chǎn)資料和生活保障。穩(wěn)定而長期的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，農(nóng)民對于延長土地承包期限有著強烈的期望和需求。

其次，從農(nóng)村經(jīng)濟的視角來看，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步伐的日益加快，實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模化運營和集約化利用已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。將土地承包期限延長，有助于促進土地的順暢流轉(zhuǎn)和集中管理，從而為農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營提供有力的制度支撐。

二、延長農(nóng)村土地承包期限的必要性

首先，延長土地承包期限的做法，實則是在穩(wěn)固農(nóng)村土地承包關(guān)系的同時，為農(nóng)民提供了更為明確的土地經(jīng)營預(yù)期。農(nóng)村土地承包制度，作為農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定器，對提升農(nóng)民的生產(chǎn)積極性以及維護農(nóng)村社會的安定局面具有不可估量的重要性。通過這一舉措，農(nóng)民能夠更無后顧之憂地投身于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進一步提升土地的經(jīng)營效益，從而為農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)繁榮奠定堅實基礎(chǔ)。

其次，延長土地承包期限有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，是他們賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。通過延長土地承包期限，可以進一步明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有效防止土地被非法侵占和流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民在土地經(jīng)營中的合法權(quán)益得到充分保障。

三、試點工作應(yīng)堅持的基本原則

1.堅持總體延包的原則開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作應(yīng)堅持“總體延包、局部調(diào)整”的原則，確保絕大部分承包農(nóng)戶原有的承包地保持穩(wěn)定不變。這一工作應(yīng)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證成果為依據(jù)，從承包合同到期之時起，再延續(xù)承包期限30年。不應(yīng)推翻現(xiàn)有承包關(guān)系，打亂原有的土地分配，更不能借此機會違法調(diào)整或收回農(nóng)戶的承包地，搞“反租倒包”。對于少數(shù)因自然災(zāi)害導(dǎo)致承包地毀損等特殊情況，且群眾普遍要求調(diào)整土地的村組，應(yīng)由農(nóng)民集體民主協(xié)商決定，并需獲得本集體經(jīng)濟組織成員中三分之二以上的村民會議成員或村民代表同意。在獲得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的批準(zhǔn)后，方可在個別農(nóng)戶間進行適度調(diào)整。

2.堅持民主協(xié)商的原則第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作必須緊密依靠農(nóng)民群眾的力量，從摸底調(diào)查到登記確認(rèn)的每一個環(huán)節(jié)，都應(yīng)堅持民主協(xié)商的原則，確保重大事項都經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員的民主討論和決策。堅決反對發(fā)包方進行不合規(guī)不透明的操作或強行推動。對于延包過程中涉及的重大議題，必須確保農(nóng)民群眾的廣泛參與，事先征求他們的意見，爭取他們的理解和支持，力求實現(xiàn)群眾滿意。做到情況不清不延包、公示有異議不頒證。

四、試點工作的內(nèi)容和流程

1.選舉延包小組，準(zhǔn)備前期資料按照法律法規(guī)要求，由本集體經(jīng)濟組織依法選舉產(chǎn)生延包小組，收集整理承包合同、土地臺帳、登記簿、農(nóng)戶信息等資料，形成農(nóng)戶承包地登記基本信息資料，聘請有資質(zhì)的測繪作業(yè)單位，處理測繪影像數(shù)據(jù)，形成用于調(diào)查和實測的基礎(chǔ)工作底圖。

2.開展清查摸底，制定延包方案充分利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，對集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村土地承包狀況進行全面梳理和細致摸查。首先結(jié)合自然資源部門的土地調(diào)查資料和集體土地所有權(quán)成果，查閱農(nóng)村土地承包合同、承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證等檔案資料，對集體耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)進行全面梳理和細致摸查。查清土地的實際狀況，包括每塊地的具體名稱、位置、面積、四至界限、土地性質(zhì)、權(quán)屬、土地類別及經(jīng)營方式等詳細信息。其次，采取逐村逐戶的方式，對發(fā)包方的具體情況進行深入了解，并全面掌握農(nóng)戶家庭的承包狀況。

這涉及對承包人、承包方家庭成員、地塊（含承包地與非承包地）、面積、四至界限、土地變動等情況的細致收集和整理，以便及時發(fā)現(xiàn)潛在問題并提出初步解決建議。在此基礎(chǔ)上，遵循集體經(jīng)濟組織的民主決策機制，精心擬定延包方案，并通過表決程序確保方案的通過。最后，我們將方案報送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，以確保整個過程的合規(guī)性和有效性。

3.入戶權(quán)屬調(diào)查，測量承包地塊應(yīng)嚴(yán)格遵循《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》（NY/T2537）的標(biāo)準(zhǔn)，人戶開展承包地塊的權(quán)屬調(diào)查工作。調(diào)查人員應(yīng)仔細核實發(fā)包方、承包戶、承包方家庭成員、承包地塊等，并運用專業(yè)測量技術(shù)，對承包地塊進行精細的測量和繪圖，并清晰標(biāo)注地塊編碼和面積，繪制出詳盡的承包土地地籍草圖，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性。同時，邀請農(nóng)戶對承包地塊的權(quán)屬和調(diào)查信息進行確認(rèn)，并在無異議的情況下簽字。對于存在爭議的地塊，暫時不進行登記，而是積極協(xié)調(diào)解決爭議，待爭議解決后再進行登記。

五、試點工作的保障

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)完善黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)主管部門牽頭，相關(guān)部門配合的工作機制。各級黨委政府的一把手應(yīng)負全責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé)。成立第二輪土地承包到期后再延長30年工作領(lǐng)導(dǎo)組，各有關(guān)部門應(yīng)按照“統(tǒng)一部署、分工協(xié)作、共同參與”的原則，明確職責(zé)分工，形成工作合力。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)加強政策指導(dǎo)和實施方案的制定，完善操作流程，強化日常管理，并妥善處理土地承包經(jīng)營糾紛。財政部門應(yīng)確保第二輪土地承包到期后再延長30年工作的資金充足；自然資源部門應(yīng)及時、準(zhǔn)確提供所需數(shù)據(jù)和信息；信訪部門應(yīng)切實履行信訪穩(wěn)定工作責(zé)任制，維護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定；法制部門應(yīng)積極履行職能，為第二輪土地承包到期后再延長30年工作提供法律支持和保障。各級政府應(yīng)將此項工作列為重要考核內(nèi)容，強化責(zé)任落實。

2.保障工作經(jīng)費第二輪土地承包到期后再延長30年工作是一項全局性、系統(tǒng)性的工作，關(guān)系到每一名農(nóng)民群眾的切身利益，資金需求量巨大，因按照省、市、縣分級負擔(dān)的原則，將第二輪土地承包到期后再延長30年工作經(jīng)費要列人各級財政預(yù)算，不得向農(nóng)民收取任何費用。相關(guān)工作經(jīng)費要設(shè)立專賬，單獨核算，專款專用。

六、個別第二輪土地承包到期后再延長30年工作具體問題探究

1.承包戶的消亡和合并

承包戶的消亡承包戶的消亡應(yīng)包括：一是承包農(nóng)戶家庭的人已經(jīng)全部死亡，亦即承包戶的家庭消亡的情況（例如農(nóng)村地區(qū)的五保戶）。承包戶中只要有家庭成員存在的，此承包戶即承包經(jīng)營的家庭就沒有消亡。二是原承包戶子女等早以單獨分戶取得承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)承包戶已全部死亡的，應(yīng)認(rèn)定為承包戶消亡。三是承包戶死亡，戶內(nèi)已無本集體經(jīng)濟組織成員的，應(yīng)認(rèn)定為承包戶消亡。

承包戶的合并村集體經(jīng)濟組織應(yīng)嚴(yán)格把握承包戶之間的合戶申請，應(yīng)將合戶的范圍限定在直系親屬之間，避免出現(xiàn)以合戶規(guī)避承包戶消亡的情形發(fā)生。

第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作具有重要的背景和意義。它不僅是對現(xiàn)有農(nóng)村土地承包制度的一次創(chuàng)新嘗試，也是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障農(nóng)民權(quán)益、積累實踐經(jīng)驗的重要舉措。通過試點工作的深人開展，可以為我國農(nóng)村土地承包制度的改革和完善提供有力的支撐和保障。

（作者單位：山西省大同市農(nóng)村改革與經(jīng)濟事務(wù)中心）