農(nóng)村閑置宅基地盤活利用研究綜述

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2025）13-0019-05

Abstract：Withthedevelopmentofsecondaryandtertiaryindustriesandtheacelerationofurbanization，therehasbeena large-scalemigrationofrurallabortourbanareas.Whileremarkableeconomicachievementshavebenmade，theissueof idle ruralresientiallandhasbecomeincreasinglyprominent，drawingsignificantatentionfromnationalauthorities，goverments，and society.Existingresearchprimarilyfocusesonretrospetiveanalysesofrevitalizingidleruralhomesteadsthoughdimensiossuch aslandpricingmechanisms，landmarketoperations，propertyrightsdefinitions，fundamentalconditions，revitalizationmodels， approaches，ostacles，andinfluencingfactors.Findingsindicatethatarelativelyhighproportionofruralresidentiallandreains idle，withdiverseunderlyingcauses.Althoughscholarshaveexploredvariousmodelsandapproachesforrevitalizingidlerural homesteads，ithasbeenobservedthatlimitedatentionhasbeenpaidtoleveraginghumancapitalinthisprocess.Therefore， thereisanurgentneedtoenhanceresearchontalent-drivenapproachesforrevitalizingidleruralresidentiallandandmaximize the potential of human resources in addressing this challenge.

Keywords：rural landsystem reform；rural idle homestead；revitalizeandutilize;landownership;talent

隨著國家經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，大量有效勞動力受其吸引向城市轉移，由此致使農(nóng)村地區(qū)涌現(xiàn)出眾多閑置宅基地。這一現(xiàn)象不僅造成了土地資源的閑置浪費，還對農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展形成了制約。近年來，鑒于國家對農(nóng)村土地資源合理化利用的高度重視，一系列相關政策相繼出臺，旨在推動農(nóng)村閑置宅基地的有效利用。2024年7月，黨的二十屆三中全會批準了《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》，該文件明確強調了深化土地制度改革的重要性與必要性，并且鼓勵采用租賃、股份合作等多元化途徑，充分激發(fā)農(nóng)戶對其合法住房的活化利用，與此同時，積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進入市場的改革舉措，持續(xù)優(yōu)化土地增值收益的分配體系與機制。

現(xiàn)下盤活利用農(nóng)村閑置宅基地仍然面臨一系列挑戰(zhàn)。李南方與李忠漢經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置狀況，其成因主要可歸結為以下幾方面：其一，農(nóng)民在參與過程中內在動力匱乏；其二，宅基地自身呈現(xiàn)出類型繁雜且多樣的特性；其三，集體所有權在實際落實過程中效能發(fā)揮有所欠缺；其四，相關法律依據(jù)尚不夠明確。此外，張勇等在其研究中提出，大量農(nóng)民選擇外出務工或遷往城市定居，呈現(xiàn)出“人地分離”及“進城留宅”的狀況，使得農(nóng)村宅基地與農(nóng)房出現(xiàn)閑置、被廢棄及低效使用問題日益嚴重。張佰林等認為因對農(nóng)房占而不用和建而不用，導致大量閑置。呂軍書和張喆琪4認為現(xiàn)行的法律體系在處理宅基地流轉問題時存在明顯的立法缺陷，同時，法律、法規(guī)及政策的指導原則與實際操作之間存在不一致性。張勇在其研究中，針對農(nóng)村宅基地相關問題進行了深度剖析，著重聚焦于農(nóng)村宅基地使用權回收機制所存在的缺陷、宅基地有償退出機制難以達到預期效果、村莊規(guī)劃的長期空缺，以及相關制度配套的不完善。周靜認為農(nóng)民受到傳統(tǒng)思想觀念及家庭結構的變化、交易平臺及交易范圍的現(xiàn)實約束，以及改革相關利益主體多元導致集體行動困難使農(nóng)民對農(nóng)村閑置宅基地的活化與高效利用面臨諸多困境。劉雙良的研究中提出，當前宅基地“三權分置\"的法律框架、市場運作機制及風險控制體系等方面的政策構建進展緩慢。此外，與宅基地政策相關的社會保障機制、公共服務體系及社會發(fā)展體系之間的有效對接也存在明顯的障礙。

本文旨在分析農(nóng)村閑置宅基地的現(xiàn)狀、盤活利用模式與途徑，探討其盤活利用的影響因素，進一步提出未來研究方向。

1閑置宅基地基本狀況的研究

伴隨城鎮(zhèn)化進程不斷加快，截至2023年，我國城鎮(zhèn)化水平已然達到 66.16% ，眾多農(nóng)戶從事非農(nóng)就業(yè)，大量農(nóng)業(yè)人口轉變成城鎮(zhèn)居民，使得農(nóng)村涌現(xiàn)出大量的閑置宅基地，當前針對全國范圍內閑置宅基地尚未有確切的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大多是通過學者基于調研得出的判斷。根據(jù)史衛(wèi)民和董鵬斌的研究，我國農(nóng)村宅基地的總面積接近 13333333ha ，其中約 40000000ha 處于未使用狀態(tài)，而 2033333ha 完全閑置。李劍閣等[9]通過全國性村莊調研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)未被利用的宅基地占比達到了 10.4% 。苗清在其研究中指出，在村莊宅基地總量之中，處于閑置與荒廢狀態(tài)的宅基地占比達 20% 。吳春岐則提出，在總計2億畝（1畝約等于667m² ，下同）的宅基地當中，大約有 12% 至 15% 處于閑置狀態(tài)。

岳永兵1的研究數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出，在我國，絕對閑置的宅基地所占比例為 11.82% ，相對閑置的宅基地占比達到 7.69% ，合理閑置的宅基地占比是 7.01% ，而部分閑置的宅基地占比為 11.31% 。鄭風田[3]表明，在中國，農(nóng)村宅基地面積占農(nóng)村集體建設用地面積的比重達到了 70% ，然而其中約1/3長期未能得到充分利用。祁全明[4的研究結果顯示，我國農(nóng)村閑置宅基地在全國 16000000ha 宅基地面積中的占比處于 10%～15% 。依據(jù)2017年第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)來進行保守估算，有3000萬套農(nóng)村住房處于閑置狀態(tài)，閑置率大約為11.5%^[15] 。相關資料顯示，在全國2億畝農(nóng)村宅基地之中，約 10%～15% 呈現(xiàn)出空置、閑置的狀況。常欽在其研究里發(fā)現(xiàn)，從全國范圍來看，至少有7000萬套農(nóng)房處于空置狀態(tài)，農(nóng)村居民點中空閑及未使用的土地面積多達 20000000ha ，部分地區(qū)的農(nóng)房空置率甚至超過了 35% 的比例。

2閑置宅基地盤活利用模式與途徑的研究

國外學者通過對農(nóng)村地區(qū)閑置建筑盤活利用及農(nóng)村宅基地盤活利用方式等方面進行研究，對中國農(nóng)村閑置宅基地的有效利用提供了有價值的參考。而國內諸多學者針對農(nóng)村宅基地的盤活運用問題展開了深入且系統(tǒng)的探究，從盤活利用的模式構建及方式方法創(chuàng)新等維度切入進行剖析與研討，所形成的一系列研究成果，為我國農(nóng)村宅基地的科學管理及高效利用構筑起理論根基，并提供極具價值的實踐操作指南，推動我國農(nóng)村宅基地相關事務朝著規(guī)范化、合理化與可持續(xù)化方向邁進，在優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展等多方面發(fā)揮著不可忽視的重要作用。

2.1農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式的研究

在中國農(nóng)村宅基地管理領域，學者韋波等8的研究揭示了多種治理模式。具體而言，上海市和浙江省推廣宅基地置換政策，天津市實行宅基地換房政策，成都市采取聯(lián)合建房政策，而重慶市則推行“雙置換\"政策。李四林等運用系統(tǒng)論的方法，構建了一個多層面的宅基地管理框架，涵蓋信息管理流程、組織系統(tǒng)及控制協(xié)調3個關鍵維度。劉雙良通過對改革試點典型案例的深入研究，探索出上海松江模式、安徽金寨模式、廣西北流模式來盤活利用農(nóng)村閑置宅基地。張勇等2選取安徽省東至縣作為研究案例開展實地調研考察，基于此提出，為推動農(nóng)村宅基地使用權的有序流轉，可采用“宅基地置換與村集體收儲聯(lián)動并引入工商企業(yè)租賃\"模式、“村集體主導并吸引農(nóng)戶參股由合作社運營管理”模式，以及宅基地使用權繼承相關的管理范式等一系列策略與方法。楊璐璐與王航航2依據(jù)ECIRM理論構建起分析架構，針對工業(yè)主導型近郊農(nóng)村、農(nóng)業(yè)主導型遠郊農(nóng)村及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展型農(nóng)村的宅基地整治盤活模式予以深人探究，旨在高效運用閑置宅基地空間資源。時磊和趙姚陽2指出宅基地盤活模式包括市場化盤活模式和政府引領的盤活模式。王常偉等[23在其研究中闡述了農(nóng)村閑置宅基地的多樣化活化舉措。除個人租賃外，還可將宅基地使用權讓渡給村集體，由村集體負責對外出租，并定期向原宅基地使用者支付穩(wěn)定的租金，以及將閑置宅基地處置權轉讓給村集體，以此獲得一次性的貨幣補償。

2.2農(nóng)村閑置宅基地盤活利用途徑的研究

國外學者Richiedei4通過對意大利農(nóng)村地區(qū)閑置建筑用途的研究發(fā)現(xiàn)，閑置建筑可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、二次生產(chǎn)或度假住宿，對其盤活利用可以減少社會和環(huán)境風險，以及創(chuàng)造新的就業(yè)機會。Parvin等2基于孟加拉國庫爾納地區(qū)宅基地研究，發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)村地區(qū)缺少對土地使用的監(jiān)管，農(nóng)村宅基地在宅基地領土內容納了不同的農(nóng)業(yè)組成部分，以滿足家庭食物和營養(yǎng)的需求。Meaza等2通過問卷調查、敘述性行走、焦點小組討論和對120個隨機選擇的家庭的訪談收集的數(shù)據(jù)，對埃塞俄比亞進行研究，指出當?shù)卣卮蠖嘤糜谥矘浜蜕蠓拍粒倭坑糜诓藞@、家庭和牲畜住房。同時也有國外學者Miah等2指出，孟加拉國的宅基地多用于種植糧食作物、木材等。Mahzabin等28基于孟加拉國西北少數(shù)民族的研究指出，當?shù)卣剞r(nóng)業(yè)正在從多樣化的自給農(nóng)業(yè)走向商業(yè)化，不僅用于飼養(yǎng)植物、牲畜和家禽，而且種植藥用植物，以此盤活利用宅基地賺取經(jīng)濟收入。國內學者郎秀云2通過考察，將農(nóng)村宅基地根據(jù)經(jīng)濟條件和地形特征劃分為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的宅基地及偏遠或特殊類型的宅基地，并針對不同類別的宅基地，提出個性化的活化策略。高強和周麗30通過對宅基地功能變遷脈絡研究，得出將閑置宅基地盤活利用與村莊空間重構、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等結合，調整優(yōu)化村莊空間布局，開展全域土地綜合整治，以促進資本、勞動力、技術等要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動，有效退出閑置和多余的宅基地。黃玉敏通過在鄉(xiāng)村旅游背景下對宅基地開發(fā)利用研究，指出宅基地超標超占現(xiàn)象，提出加強鄉(xiāng)村內涵式挖掘，健全農(nóng)村宅基地開發(fā)的配套法律與政策體系。張佰林等通過研究梳理出宅基地再利用的2條關鍵路徑：一是借助復耕復墾或用途轉換，重塑宅基地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)服務功能；二是把宅基地轉化為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展或新型居住建設所需用地，進而拓展并提升其功能內涵。呂軍書與張喆琪則指出，要達成農(nóng)村宅基地的高效盤活與合理運用，需構建宅基地使用權流轉機制、推行宅基地“雙有償”舉措、建立宅基地價值評定系統(tǒng)，同時加速出臺宅基地利用管理法規(guī)條例，創(chuàng)新管理范式并強化村莊規(guī)劃等一系列手段。史衛(wèi)民和董鵬斌指出農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)運用側重于其流轉過程及有償退出機制、建設農(nóng)家樂與鄉(xiāng)村民宿3個層面，其中閑置宅基地的流轉主要涵蓋買賣、抵押、征收、繼承和出租這5種形式。朱健齊等依據(jù)耗散結構理論展開研究，得出農(nóng)房抵押貸款是盤活閑置宅基地與農(nóng)房資源、顯化宅基地財產(chǎn)功能的重要措施。周靜[33指出農(nóng)村閑置宅基地有效利用需要地方政府、村集體、農(nóng)戶及市場的多方主體參與。祁全明[4的研究中提出，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能夠通過建設物流園區(qū)和信息服務站點來高效利用農(nóng)村空置宅基地。陳錫文4針對農(nóng)村土地制度變革進程中有關農(nóng)村閑置宅基地的方面，強調保護農(nóng)戶的土地產(chǎn)權能力是必要的，同時，土地產(chǎn)權權利與土地用途的管制之間需要實現(xiàn)一種平衡。

3農(nóng)村閑置宅基地盤活利用影響因素的研究

農(nóng)村宅基地具備政治、經(jīng)濟、文化與社會等多元維度的功效與作用，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地不僅有助于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和增加農(nóng)民收入，還有助于實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，由此，激活并高效運用農(nóng)村閑置宅基地具備重要性與緊迫性。依據(jù)眾多學者廣泛且深入的學術探究成果表明，農(nóng)村閑置宅基地于激活利用的進程中，受到諸多因素影響。

在西方國家，由于土地大多為私有，產(chǎn)權界定清晰，可以在市場中自由買賣，因此沒有與農(nóng)村宅基地直接相關的研究。盡管如此，國外學者在土地價格、農(nóng)村土地市場交易、住宅用地流轉，以及土地產(chǎn)權等方面進行的研究，也為中國農(nóng)村宅基地的有效利用提供了有價值的參考。

在西方國家，土地呈現(xiàn)出顯著的財產(chǎn)特性，而市場機制構成了土地資源調配的核心手段。土地私有化的程度愈高，市場機制愈趨完備，相應地，土地價格更彰顯其內在價值。正如 Bogaerts等β的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉進程中所面臨的阻礙主要體現(xiàn)為交易成本偏高，其根源主要在于制度層面的不合理性。Kung指出，中國農(nóng)村的租賃市場長期不活躍與風險有關，盡管非農(nóng)業(yè)就業(yè)有優(yōu)勢的家庭可以通過出租土地獲益，但與未來重新分配時可能獲得較少或質量較差土地的風險相比，這種收益顯得微不足道。Macmillan基于新古典主義經(jīng)濟學中關于經(jīng)濟效率和市場失靈的理論，認為在特定的制度框架下，市場才能有效地進行資源配置，實現(xiàn)土地的自由交易。然而，在實際操作中，市場失靈可能會干擾土地市場的穩(wěn)定，引發(fā)波動。因此，政府的介入被視作一種合理的調控手段，旨在通過制度安排來糾正市場失靈，確保土地資源的公正和高效分配。國外的研究者在針對農(nóng)村土地市場開展探究工作時，通常會將關注點聚焦于區(qū)位要素對農(nóng)村住宅用地流轉狀況所產(chǎn)生的作用效果。例如，Ridker等38在其相關研究里就對這一問題開展了深入的探討。依據(jù)Wei等和Xia等4的研究成果，發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)民退出農(nóng)村住宅用地意愿的關鍵因素包括職業(yè)選擇、經(jīng)濟收入、居住區(qū)面積大小及政府的補貼政策，這些因素共同作用，對農(nóng)民是否選擇退出宅基地具有顯著的正面影響。根據(jù)科斯定理，在一個理想狀態(tài)下，如果交易成本為零且產(chǎn)權界定清晰，市場能夠通過交易實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。Feder等[4認為，將土地的處置權交給農(nóng)民，能夠提升農(nóng)村土地使用的效率和公平性。

趙香蘭在其研究中發(fā)現(xiàn)，在處理農(nóng)村閑置宅基地的過程中，存在缺乏相應的法律依據(jù)、宅基地同承包地的協(xié)同流轉障礙，以及轉讓變更登記事務辦理的不及時性，造成一戶多宅現(xiàn)象發(fā)生等相關問題。李婷婷等[43]通過宅基地閑置率研究得出宅基地閑置主要受到經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化、宅基地制度、城鄉(xiāng)二元制度、鄉(xiāng)村設施服務和區(qū)位狀況、自然環(huán)境條件及土地資源特質的作用與影響。黃敏和杜偉44通過問題導向研究得出，當前宅基地的利用面臨多重挑戰(zhàn)，其中包括所有權主體的不明確和處分權的缺失、法律層面上對資格權的界定和范圍尚未具體明確化、宅基地使用權的流轉及入市交易的阻礙因素。唐麗霞與劉浩然[45在其研究中表明，農(nóng)村宅基地于盤活利用進程中遭遇諸多困境。一方面，存在諸如亂占耕地建房的規(guī)范整治難題、宅基地超面積使用的有償處置問題及各相關主體間收益分配的協(xié)調困境等；另一方面，基層在人力、財力與物力資源的支撐上也存在明顯短板。

4結束語

城市化為我國經(jīng)濟發(fā)展提供紅利的同時也帶來了農(nóng)村閑置宅基地的問題，農(nóng)村宅基地的大量閑置影響農(nóng)村發(fā)展活力。在此背景下，本研究聚焦于國外學者針對農(nóng)村宅基地盤活利用的探索，梳理其在土地價格機制、土地交易市場運作及土地產(chǎn)權界定等多方面的相關研究成果。經(jīng)系統(tǒng)分析發(fā)現(xiàn)，國外在農(nóng)村宅基地盤活利用方面，其主要途徑集中于開展農(nóng)作物耕種作業(yè)、推進畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及第二、第三產(chǎn)業(yè)的拓展延伸等維度。而國內學術界對農(nóng)村閑置宅基地的研究領域頗為廣泛，不僅涵蓋了盤活利用的策略，也深入探討了當前盤活利用過程中的障礙，并在此基礎之上，提出了多種活化利用模式及其影響因素。雖然近年來涉及農(nóng)村閑置宅基地的活化利用方式不斷創(chuàng)新與完善，但仍然存在一系列問題，在已有研究中有學者提出法律制度及土地制度的缺陷導致所有權虛化、傳統(tǒng)觀念影響等導致農(nóng)村閑置宅基地盤活利用困難。同時有學者提出盤活利用閑置宅基地需要人才，但相關研究還較少，探索人才對盤活利用閑置宅基地的重要性與人才如何引導農(nóng)村高效盤活利用閑置宅基地，便是未來需要進一步研究的方向。

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