喚醒沉睡資源 共譜城鄉和弦

隨著城鎮化進程的加速推進，農村人口縮減，造成大量宅基地與校舍被閑置。這些閑置資源若能被有效利用，將會有效促進城鄉要素的合理流動與高效配置。基于此背景，本文探索了農村閑置資源利用的有效實現形式，圍繞如何提升農村閑置資源利用效率，提出了閑置資源利用的優化策略。

城鄉融合發展背景下農村閑置資源的利用

所謂城鄉融合發展，是指城市與鄉村在立足于各自性質和功能的基礎上，充分利用自身優勢，促進技術、資源、資金、勞動力等自由流動，最終實現共同發展、協調發展的過程。在這一背景下，高效運用農村閑置資源相當關鍵。全面剖析農村閑置資源，涵蓋土地、房屋、勞動力和傳統文化等，探討憑借柔性機制與制度設計來強化資源流通的策略，尤為重要。制定資源利用策略時融入創新思維，目的是找到農村資源屬性和城鄉融合發展需求的最優契合點。資源利用策略可涵蓋資源再生利用、創意轉化應用以及資本引導之類的內容，目的在于推動城鄉經濟與文化交流的融合（見圖1）。

張掖市農村閑置資源現狀分析

閑置資源數量與特征

張掖市農村資源調研情況如下：第一，閑置住宅。截至2024年底，張掖市現存存在安全隱患、長期無人居住的農村閑置住宅38.48萬間，涉及農戶6.35萬戶。第二，閑置校舍。截至2024年12月，張掖市六縣區共撤并中小學幼兒園526所（幼兒園2所，小學517所，初中7所），占地面積合計392.15萬平方米，閑置房屋數量2343棟（座），閑置房屋面積58.35萬平方米。第三，閑置建設用地。截至2024年底，張掖市農村閑置建設用地（不含宅基地）共333宗，面積2536.23畝（約1.69平方千米）。其中，集體建設用地291宗，面積1982.11畝（約1.32平方千米），占比78. 15% ；國有建設用地42宗，面積554.12畝（約0.369平方千米），占比21. 85% 。第四，荒地。核查顯示，張掖市沒有耕種條件下的擢荒地，但有無法復耕的擢荒地[]。以山丹縣為例，根據“三調”數據和自然資源部門的年度國土變更數據，通過“農事直通”App核實發現，3.71萬畝（約24.73平方千米）耕地未擢荒，而4.75萬畝（約31.67平方千米）為無法復耕的擢荒地。

閑置資源利用存在的問題

一是資源分布“小而散”，影響規?；谩堃词修r村閑置資源分布廣泛，閑置住宅和校舍涉及60多個鄉鎮、800個行政村，閑置建設用地分布于30多個鄉鎮、260多個村，平均地塊面積7.62畝（約0.508公頃）。受自然地理條件、區位因素及早期鄉村規劃不足的影響，這些資源普遍存在交通不便、基礎設施匱乏等問題，難以滿足規?；a業融合項目選址需求。二是部分村鎮規劃管理滯后，基礎設施建設不完善，導致大量閑置資源難以有效利用。三是政策制度“最后一公里”亟待打通。農村集體經營性建設用地入市試點成果尚未全面上升為全國性政策，村莊規劃管控仍不充分。四是統計數據顯示，一定比例的農戶因各種因素不支持閑置農房資源的整合與開發（見圖2）。本文通過信息采集，明確了農村發展潛力巨大但尚未被充分挖掘的閑置住宅、閑置校舍、擢荒地等閑置數據，并提出了改善策略，旨在通過政策引導和市場機制，推動閑置資源的有效利用，進一步縮小城鄉發展差距。

張掖市閑置資源利用模式及優化策略

創新利用模式探索

1.閑置住宅的盤活利用

閑置宅基地資源有償退出“集中安置”模式。山丹縣清泉鎮利用清泉鎮城北村棚戶區改造項目和生態及地質災害搬遷試點區國家政策項目，按照“生態搬遷、指標置換、資產置換、貨幣補償”等農村宅基地自愿有償退出方式，建設永寧新村集中安置點。共安置清泉鎮城北村七個社339院農戶，騰退10個宅基地地塊共計582.72畝（約0.388平方千米）。該村利用騰退土地實施公共設施配套、民生工程、城市綠化、復墾復綠等項目，讓村民受益的同時，實現土地節約集約利用、村容村貌改善和環境美化等綜合效益最大化。

閑置宅基地資源有償退出“增減掛鉤”模式。山丹縣老軍鄉潘莊村地處焉支山北麓，平均海拔2380米，距山丹縣城東45公里，共有農村宅基地503宗754.5畝（約0.503平方千米）。潘莊村圍繞易地扶貧搬遷、危舊房拆除、騰退復墾、地災搬遷等工作，按照“拆整社、推整村，騰周邊、集中心”搬遷思路，精準施策，做到搬離“憂居”住進“優居”，形成集體公司管理、指標入市交易、占補平衡發展、路衍經濟增收等閑置宅基地盤活利用模式[2]。

閑置宅基地資源有償退出“集鎮安置”模式。山丹縣陳戶鎮岸頭村位于山丹縣東南部，距縣城30公里，為陳戶鎮政府駐地。全村共有10個社，農村宅基地350宗。岸頭村按照“功能合理、宜居宜業”“缺什么，補什么”和“適當留有余地”的原則，配套建設與安置規模相匹配的水、電、路、污水垃圾處理等基礎設施，鄉村顏值大幅提升。同時，整合日間照料中心、黨群服務中心、文體廣場、快遞物流、金融網點服務資源，在岸頭村搬遷集中安置點打造陳戶鎮黨建引領鄉村振興和基層社會治理融合示范點，逐步完善集鎮中心村集聚功能，著力打造環境優美、設施齊全、功能完備的宜居鄉村社區，為搬遷群眾提供良好生活環境。

閑置宅基地資源有償推出“鄉村旅游”模式。山丹縣李橋鄉高廟村通過有償退出閑置宅基地資源，實施“鄉村旅游”模式，推動產業發展。高廟村利用緊鄰4A級風景區的優勢，采用“先易后難”工作方法，形成三種改革模式，促進多方合作。同時，該村以“世博盛宴·西北罐罐席”為品牌，大力發展鄉村美食，并結合文創和農產品，提升旅游品質。農文旅產業園年接待游客1.2萬人次，旅游收入超200萬元。對于長期閑置的宅基地，高廟村實行“宅基地入股”模式，探索“生產加工”和“農旅融合”產業。

2.閑置校舍的盤活利用

堅持公共化和社會化利用。鼓勵村集體將閑置校舍轉化為村級公共事業發展的空間，如改造為村級辦公場所、村民文化娛樂活動廣場等。高臺縣新壩鎮照中村將村小學改建為村老人安度晚年的互助幸福院。2023年2月，高臺縣新壩鎮照中村小學，因生源短缺停辦，照中村村民委員會根據村民老齡化實際情況，在縣民政局等部門的資金扶持下，將村小學改建為村老人安度晚年的幸福大院。

發展新產業和新業態，推動鄉村振興。利用閑置校舍，結合鄉村特色和生態資源，發展鄉村旅游、軍拓基地、休閑農業等。高臺縣宣化鎮利用其靠近4A級景區的優勢，將一所小學改建為集露營、萌寵樂園和集市等于一體的娛樂綜合體，為鄉村旅游注入新活力。

堅持發展農業產業服務項目。引導有意愿、有實力、有責任的返鄉創業大學生及農民專業合作社、家庭農場等經營主體利用閑置校舍開辦工廠，開展農產品初加工、冷鏈、倉儲等產業融合發展項目。例如，2001年，高臺縣宣化鎮利號小學，因合班并校停辦。2015年4月，利號村將學校出租給高臺縣占芳木材加工廠同時改建運營，年租金20000元，增加了村集體經濟收入。

堅持拆舊復墾。對于房屋陳舊、區位優勢不明顯、盤活利用價值不大的閑置校舍進行拆舊復墾，將復墾后的農用地用于發展壯大村集體經濟。倪家營鎮充分利用原小學閑置校舍，通過企業下鄉、車間進村、崗位到人、獎補到位的方式，在降低企業的招工成本、緩解用工難題的同時，實現村民就近就業增收與照顧家庭兩不誤。這一模式盤活了閑置校舍，將其轉化為資產和資本，為鄉村振興注入新動力。

3.閑置建設用地的盤活利用

實施增減掛鉤項目，推動節余指標交易。張掖市通過拆舊復墾宅基地，編制1.3萬畝（約8.67平方千米）增減掛鉤方案，其中，1406畝（約0.937平方千米）通過省級評審，剩余1918畝（約1.28平方千米）符合實施條件。盡管張掖市六縣區不屬于跨省調劑范圍，節余指標跨省交易政策未落實，但張掖市自然資源局正努力爭取將張掖市節余指標納入跨省調劑范疇，以推動跨省交易，為舊房拆除提供政策資金支持，實現經濟發展和搬遷成效的收益轉化。

實施全域土地綜合整治項目，以顯化存量資源的價值。借鑒“千萬工程”經驗，結合耕地占補平衡、城鄉建設用地掛鉤、農村集體經營性建設用地入市等政策，促進城鄉要素平等交換與流動，優化國土空間布局，改善農村生態及農民生活。鼓勵社會資本參與，發掘農業多功能性與鄉村多元價值，允許生態修復主體適度開發相關產業。整治新增耕地納入占補平衡管理。目前，已規劃8個綜合整治項目，覆蓋1014.79公頃，預計新增耕地110.84公頃，助力宜居宜業和美鄉村建設。

以全域旅游為契機，統籌縣域資源。對接旅游資源優勢區塊，明確各鄉鎮旅游主題定位，因地制宜制定存量用地再開發計劃。結合“點狀供地”和高效利用原則，鼓勵農村集體經濟組織主導，將收儲的鄉村存量建設用地用于鄉村旅游產業，發展農家樂、精品民宿等項目，讓農民充分參與并受益，共享全域旅游紅利，促進村民增收。

夯實集體經營性建設用地入市基礎。張掖市針對全市116宗1030.89畝（約0.687平方千米）已租賃或具有入市潛力的閑置集體建設用地，梳理盤活政策，融合規劃編制、土地整理、布局調整、建設審批、產權登記等環節，完善村莊規劃和確權登記，為經營性入市奠定基礎。待國家集體經營性建設用地入市制度全面推開后，可通過出讓、出租、入股等方式盤活，讓村集體和村民作為所有權人參與收益分配，增加財產性收入。

4.擦荒地的盤活利用

對具備復耕條件的擢荒地優先復耕，對不具備條件的依法合理利用。截至2024年，張掖市在處置閑置和畧荒土地方面成效顯著，通過政策落實和行動推進，成功處置大量批而未供和閑置土地，保障了項目建設用地需求，同時推動擢荒地復耕復種，提升土地利用效率，促進農業穩定發展。

利用策略優化建議

1.深化產權制度改革

全面推動農村經濟發展，必須深化產權制度改革。在此過程中，要確保農村產權確權登記工作的順利完成，為農民提供產權保障，增強他們的財產安全感。同時，還要推廣“三權分置”的改革經驗[3]，促進土地資源的合理配置和高效利用，為農村經濟的持續健康發展注入新的活力和動力。

2.創新土地政策

促進農村土地資源的有效利用，要逐步擴大集體經營性建設用地的入市范圍，允許更多符合條件的集體土地進入市場流通。同時，推行“土地整治+指標交易”模式，通過土地整治提升土地質量，并利用指標交易機制優化土地資源配置，從而增強農村土地市場的活力和效率。

3.發展特色產業與鄉村旅游

一是發展特色產業。根據當地的氣候、土壤條件，發展適合的特色產業，如有機農業、中藥材種植等，提高土地的附加值，增加農民收入。二是發展鄉村旅游。利用農村自然景觀和人文資源，開發鄉村旅游線路和產品，吸引城市居民到農村旅游、休閑、度假，促進城鄉文化交流與融合。

4.盤活農村閑置房屋資源

一是保護性修繕閑置房屋。對閑置房屋進行保護性修繕，改善內部設施，滿足現代生活需求，為鄉村旅游提供住宿、餐飲等配套服務。二是發展民宿經濟。鼓勵村民將閑置房屋改造成民宿，為游客提供個性化住宿體驗，吸引游客長期駐留，帶動農村經濟發展。

5.完善農村基礎設施建設

一是改善農村交通條件。實施“農村閑置資源開發配套工程”，提高農村地區的可達性和便利性，為資源開發提供有力支撐。積極推廣PPP模式，吸引社會資本參與，形成政府與社會資本合作的良好局面，共同推進農村閑置資源的有效利用[4]。二是提升公共服務水平。加大鄉村教育、醫療、衛生、養老等公共服務建設投入，推進基本公共服務均等化，縮小城鄉差距。

6.促進城鄉人才流動與合作

一是開展職業技能培訓。根據鄉村產業發展需求，開展職業技能培訓，提高村民就業能力和創業素質，培養新型職業農民。二是建立人才引進機制。制定優惠政策，吸引外部人才投身鄉村建設，如提供住房補貼、子女教育保障等，同時鼓勵原籍大學生、進城務工人員等返鄉創業興業。

農村閑置宅基地的合理利用是推進鄉村振興的迫切需要，也是破除城鄉融合瓶頸的重要途徑。通過系統分析閑置宅基地資源的利用模式，對于提高農村建設用地利用效率、優化城鄉用地布局、促進農村經濟社會可持續發展具有重要意義。未來需在完善政策法規、創新利用模式等方面深化探索，推動閑置宅基地高質量利用，為城鄉融合發展提供新動能。

參考文獻：

[1]鄧智團.加快形成城鄉發展一體化新格局[J].新型城鎮化，2023（08）：16.

[2]李華，張明.城鄉融合背景下農村閑置資源整合模式研究[J].農村經濟與科技，2022，33（1O）：125-128

[3]王芳.鄉村振興戰略下農村閑置資源開發利用策略研究———以甘肅省某地區為例[D].蘭州：蘭州大學，2021.

[4]陳剛.城鄉融合發展中的資源優化配置[M].北京：社會科學文獻出版社，2020：56-89.

2024年甘肅省哲學社會科學規劃專項課題“甘肅農村擺荒地、閑置房、閑置建設用地等閑置資源盤活利用研究——以張掖市為例”（項目批準號：2024ZX007）中期研究成果。

（作者單位：中共張掖市委黨校）